Современный город власть управление экономика. Выпуск 5

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МСУ

А.С. Зуйкина

Пермский национальный исследовательский политехнический университет

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ИРЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ ПЕРМСКОГО КРАЯ

ВСФЕРЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ НОВОГО ЭТАПА РЕФОРМИРОВАНИЯ МСУ:

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Рассмотрены налоговая и трансфертная политики федеральных органов власти в отношении МСУ за последние три года, а также институциональный выбор региональных властей Пермского края в заданных Центром «рамках».

Ключевые слова: местное самоуправление, межбюджетные отношения, налоговая политика, трансфертная политика, государственные приоритеты.

Очередные изменения Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗ № 131), во-первых, в части территориальной организации МСУ, а именно создания «двухуровневого городского округа», во-вторых, введения нового способа избрания главы муниципального образования (далее МО) депутатами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, с точки зрения предназначения МСУ как демократического института имеют противоречивые оценки. Если первая приближает местную власть к населению, то вторая еще дальше отводит общество от сферы принятия решений, передавая «народные» полно-

151

мочия государственной власти. «Наступление» Центра на местное самоуправление «по линии» определения порядка избрания главы МО однозначно позволяет сделать вывод об очередном укреплении «вертикали власти».

Интересным представляется оценить ситуацию на другом «фронте» – в области финансовых возможностей муниципалитетов, которые напрямую зависят от институтов межбюджетных отношений (далее – МБО), создаваемых органами государственной власти. Насколько бюджетная политика государства вписывается в общий тренд Федерации на централизацию? Сохранили ли региональные власти свободу выбора в установлении правил межбюджетных взаимодействий с муниципалитетами? Каким стал их выбор? Проанализируем на примере Пермского края налоговую и трансфертную политики Центра и региональных властей в отношении муниципальных образований. Точкой отсчета является 2012 год. Именно с этого времени в стране вновь поставлен и реализован вопрос о перераспределении полномочий между уровнями публичной власти. В Пермском крае в 2012 году происходит смена управленческой команды, вызванная уходом с поста губернатора О.А. Чиркунова и назначением нового – эксминистра регионального развития РФ – В.Ф. Басаргина, что позволяет исключить фактор «разрыва» политической повестки.

Налоговая политика Центра. Как правило, перераспреде-

лению налоговых полномочий между уровнями публичной власти предшествуют какие-либо изменения в разграничении расходов. С 2012 года полиция как предмет ведения местного уровня власти перешла в полномочия Федерации, а считавшееся до этого времени «местным» здравоохранение стало зоной ответственности субъектов РФ. Соответственно изменениям в Бюджетном кодексе (далее – БК) РФ из доходных источников МСУ исключен ряд госпошлин: за техосмотр и госрегистрацию

(к региону). Кроме того, была увеличена региональная доля наиболее значимого для МСУ налога на доходы физических лиц

152

(далее – НДФЛ) с 70 до 80 %, а муниципальная – соответственно уменьшена на 10 % (в бюджет городских округов (далее – ГО) стало поступать 20 %, в бюджет муниципальных районов (далее – МР) и поселений – по 10 %). В качестве компенсации МО с 10 до 20 % повышен размер единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ, подлежащих обязательной передаче из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

В 2013 году Центр реализовал некоторые шаги, «смягчившие» потери местных бюджетов от политики централизации. Так, с подачи федеральных властей единый сельхозналог (далее – ЕСХН) из ведения региональных бюджетов перевели на местный уровень власти, причем районы и поселения стали делить налог пополам. Также с 1 января 2013 года на всей территории РФ на постоянной основе введена патентная система налогообложения, и 100 % поступлений от этого налогового режима стали направляться в бюджеты городских округов и муниципальных районов. Наконец, согласно поправкам в БК в конце 2012 года Центр обязал региональные власти делиться

смуниципалитетами дифференцированными (исходя из протяженности местных дорог) нормативами отчислений от акцизов на бензин и другие ГСМ в размере не менее 10 %.

Однако данные налоговые инициативы Центра, несколько укрепившие ресурсные возможности местных бюджетов, не стали «всерьез и надолго». То, что последовало за ними, оказалось не в пользу МО. С 2014 года вступают в силу новые правила разграничения расходно-доходных полномочий. Благодаря инициативам федеральных властей маятник в очередной раз качнулся в сторону политической централизации. На этот раз

смуниципального на региональный уровень власти переданы вопросы обеспечения бесплатного дошкольного образования. Этому предшествовали майские Указы Президента о повышении зарплат работников бюджетного сектора (в том числе педагогов в детских садах). В очередной раз «разменной монетой» становится самый «весомой» доходный источник МО НДФЛ: муниципальная доля в размере 5 % вкупе с расходами на до-

153

школьное образование «поднимается» на региональный уровень власти. Также изменяется норма, обязывающая субъекты РФ делиться с местным уровнем собственной долей НДФЛ: размер единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ снижается с 20 до 15 %.

В конце прошлого года поправки в БК РФ установили различия в объемах полномочий сельских и городских поселений. Согласно поправкам в ФЗ №131 от 27.05.2014 года перечень вопросов местного значения сельских поселений значительно сократился1: на данный момент сельские поселения в соответствии

сфедеральным бюджетным законодательством реализуют только 13 пунктов из 39, относящихся к городским поселениям. Соответственно в БК закрепляются различные пропорции распределения налогов между МР и сельскими поселениями и МР и городскими поселениями. Так, если ранее в МР поступали одинаковые доли НДФЛ и ЕСХН независимо от типа поселения, на котором они собирались (городские/сельские), то сейчас сельские поселения отдают в район больше средств, чем городские. По НДФЛ район «забирает» с территории сельских поселений не 5 % (как

стерриторий городских поселений), а 13 %, оставляя в данных МО только 2 % НДФЛ. Аналогичным образом распределяется ЕСХН: с сельских поселений в МР поступает 70 %, на местах соответственно остается только 30 %; городские поселения делят

срайоном налог пополам. При этом Центр наделяет региональные власти полномочиями корректировать данные пропорции. До 8 % НДФЛ и 20 % ЕСХН, поступающие с территорий сельских поселений в бюджет МР, могут передаваться субнациональными властями обратно в сельские поселения, если за последними за-

1Из полномочий муниципальных властей в сельских поселениях исключены, к примеру: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, дорожная деятельность, утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, библиотечное обслуживание, сбор и вывоз отходов, обустройство мест массового отдыха населения, организация деятельности аварийноспасательных служб, содержание мест захоронения, муниципальный лесной контроль, поддержка социально ориентированных НКО и др.

154

крепляются вопросы местного значения городских поселений [1, ст. 61.1]. Данная гибкая норма, с одной стороны, безусловно, позволяет учитывать особенности территорий и пополнять бюджеты поселений, с другой стороны – она закрепляет за региональными властями право вмешиваться в решение вопросов разграничения полномочий между уровнями местной власти.

Разделение налоговых полномочий в двухуровневых МО.

В табл. 1 представлены налоговые источники бюджетов разных типов МО, складывающиеся в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами РФ.

Таблица 1 Структура налогов в разрезе разных типов МО1

Несколько подробнее рассмотрим установленные Федерацией институты МБО новых типов МО – городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов2. БК РФ

1Систематизировано автором на основании поправок в Бюджетный кодекс РФ.

2 В Пермском крае инициатива Центра по созданию «двухуровневого городского округа» не нашла поддержки, поэтому данный сюжет будет представлен только анализом политики федеральных властей, отразившейся в поправках в Бюджетный кодекс РФ в части правил распределения налогов между

155

регламентирует правила разграничения налогов между городским округом с внутригородским делением (далее – ГОВР) и внутригородскими районами (далее – ВР).

На основании данных табл. 1 можно заключить, что внутригородской район в составе городского округа оказывается самым «бесправным» в части налоговых полномочий и фактически лишен реальных налоговых источников. Данное институциональное решение Центра дополняется предоставлением региональным властям возможности вмешиваться в вопросы распределения полномочий в «двухуровневом ГО». В соответствии с БК РФ налоги (и вопросы местного значения) ГОВР и ВР могут перераспределяться органами власти субъектов Федерации (заметим, земельный налог и налог на имущество физических лиц определяются Налоговым кодексом РФ, как местные налоги, управление которыми apriory должно находиться в руках органов МСУ). Так, регион получает возможность устанавливать правила межбюджетных отношений в ГО с двумя уровнями местной власти. Относительно «двухуровневого МР» подобное вмешательство государственных властей, введенное БК с конца 2014 года, как показано выше, ограничено отчислениями по НДФЛ и ЕСХН.

Таким образом, налоговая политика Федерации все больше ограничивает роль муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете страны. «Маятниковые» действия Центра по перераспределению расходно-доходных полномочий негативно отражаются на вопросах планирования развития отдельных МО и субъекта РФ в целом. Предоставление субнациональным властям возможности корректировать доходно-расходные полномочия муниципалитетов разных уровней способствует укреплению властного дисбаланса в сфере МБО в пользу первых.

двумя новыми типами МО, а также возможными механизмами предоставления межбюджетных трансфертов. Отметим, в России новый тип МО создан только в одном субъекте – Челябинской области – и имеет недавний опыт функционирования, пока не позволяющий делать какие-либо выводы.

156

Усиление централизации изменяет баланс политических отношений в пользу государства, ведет к сокращению ресурсов местной власти. Централизуя налоги, оставляя местному сообществу незначительную их часть, Федерация расширяет «поле» применения трансфертов – укрепляет государственные финансовые «нити» руководства муниципалитетами.

Трансфертная политика Центра. Централизация полно-

мочий, избыточное государственное регулирование, рождает иной вид конкуренции между муниципалитетами – борьбу за получение средств вышестоящего бюджета. Если правила этой борьбы универсальные, четко обозначены в правовых нормах, выстраиваются понятные отношения МО и государства в части получения финансовой помощи. С другой стороны, чем выше степень неопределенности в вопросах распределения межбюджетных трансфертов (далее – МБТ), тем больше возможностей для реализации неформальных практик взаимодействия муниципальных и государственных властей в сфере МБО, в результате которых последним отводится главная роль, а первые вынуждены играть роль ведомых. Последние инициативы Центра «развязали руки» региональным властям и расширили границы «неформального поля» распределения трансфертов между МО.

В рамках реформы МСУ в начале 2000-х годов Центр унифицировал порядок предоставления МО межбюджетных трансфертов (далее – МБТ) через образование в расходах региональ-

ных бюджетов специальных фондов:

– региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, с 2014 года добавилось городских округов с внутригородским делением) и региональный фонд финансовой поддержки поселений (с 2014 года – внутригород-

ских районов), которые представляют собой механизм выравнивания бюджетной обеспеченности МО через передачу последним дотаций (межбюджетных трансфертов, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования);

157

–фонд компенсаций включает субвенции (целевые межбюджетные трансферты на исполнение полномочий Центра и субъектов Федерации) местным бюджетам, предоставляемые в целях финансового обеспечения передаваемых госполномочий;

–фонд софинансирования расходов (далее – ФСР), из кото-

рого муниципалитеты получают субсидии (целевые межбюджетные трансферты на исполнение местных полномочий) в целях софинансирования вопросов местного значения.

Помимо вышеобозначенных фондов субъект РФ может пе-

речислить в территории иные межбюджетные трансферты

впределах 10 % от объема всех трансфертов (за исключением субвенций), поступающих в территории из регионального бюджета. Кроме того, в БК РФ регламентировано предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений (с 2014 года – из бюджетов ГОВР

вбюджеты ВР) и обратно [1, ст. 142].

Наиболее интересным в плане участия муниципалитетов в получении финансовой помощи из вышестоящих бюджетов представляется фонд софинансирования расходов. Изначально объем, механизм, цели и направления его расходования устанавливались самостоятельно органами власти субъектов РФ. Однако в конце 2012 года в БК РФ вносятся поправки, которые обязывают региональные исполнительные власти не менее чем на три года утверждать направления расходования субсидий ФСР, т.е. определять для муниципальных властей те вопросы, которые регион готов софинансировать за счет собственных средств. Фактически данная норма позволяет государству управлять муниципальной политической повесткой.

Менее чем через полгода после обозначенных нововведений из Бюджетного кодекса исчезают понятия «региональный фонд софинансирования расходов» и «региональный фонд компенсаций», т.е. упраздняются те механизмы, которые позволяли субъектам РФ сосредоточивать субсидии и субвенции – целевые трансферты, предоставляемые в местные бюджеты, – в единых «мешках» [1, ст. 139–140]. По нашему мнению, инициатива

158

Центра противоречит установлению прозрачных, ясных правил распределения межбюджетных трансфертов на субнациональном уровне, а в части упразднения ФСР предполагает перевод вопроса распределения субсидий из «правового поля» в «ручное управление».

В конце прошлого года изменения коснулись и условий предоставления МО межбюджетных трансфертов [1, ст. 136]. Их суть по-прежнему заключается в ограничении возможностей муниципалитетов, получающих МБТ, определять свои расходные полномочия, а какие именно, зависит от доли трансфертов в доходах местных бюджетов. Однако если ранее точкой отсчета была сумма всех трансфертов кроме субвенций (дотации, субсидии, иные МБТ), то сейчас измерение идет исключительно по доле дотаций1. Кроме того, произошло снижение «критических значений» трансфертов (позволяющих ввести государственное регулирование) в доходах местных бюджетов. Согласно обновленной ст. 136 БК РФ, если доля дотаций превышает 5 % доходов МО (ранее 10 %), последние лишаются возможности превышать установленные региональными властями нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов МСУ, муниципальных служащих и (или) содержание органов МСУ. Если доля дотаций составляет 20 % доходов муниципалитетов (ранее 30 %), последние теряют право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения. Наконец, если превышение финансовой помощи достигает 50 % (ранее 70 %), подписываются соглашения с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению по-

1Это вполне вписывается в логику «широкого» понимания Федерацией собственных доходов местных бюджетов, к которым помимо налоговых и неналоговых доходов в соответствии с БК причисляются субсидии и иные МБТ. Подробнее об этом см.: Зуйкина А.С. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Пермского университета. Сер. Полито-

логия. – 2012. – № 3. – С. 154–157.

159

ступлений налоговых и неналоговых доходов муниципалитета: местная администрация обязуется представлять проект бюджета на проверку региональному правительству в части соответствия федеральному/региональному законодательству, а контрольные органы субъекта РФ не реже одного раза в два года выходят с проверкой отчета об исполнении местного бюджета.

Так, Центр пролонгировал прямое вмешательство государства в дела местного сообщества, тем самым «подрывая» кон- ституционно-правовые принципы самостоятельности МСУ и его «невхождения» в систему органов государственной власти [2, ст. 12]. По сути, вышеотмеченные нормы БК РФ «узаконили» в стране «бюджетную вертикаль власти».

Налоговая политика региональных властей Пермского края. Что предприняли в Пермском крае в рамках «федерального налогового коридора»?

Региональные власти Прикамья в предшествующий данному исследованию период (с начала запуска Центром реформы МСУ в 2003 году и бюджетной реформы до 2012 года) вели достаточно активную налоговую политику и направляли в местные бюджеты как единые нормативы отчислений от собственных налогов и сборов (НДФЛ, транспортный налог, налог на имущество организаций, ЕСХН, госпошлины), так и дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ [3]. О положительных результатах налоговой политики краевых властей в части наполнения местных бюджетов свидетельствуют абсолютные значения объемов поступлений налогов в местные бюджеты, представленные в табл. 2.

Согласно данным табл. 2 своеобразный «перелом» в налоговой политике региональных властей Пермского края произошел в 2012 году: в консолидированном бюджете региона отразились изменения федерального и краевого законодательства в части перераспределения расходных и доходных полномочий. В результате инициатив Центра объемы госпошлины в местных бюджетах снизились более чем в три раза, практически не выросли показатели НДФЛ.

160