Современный город власть управление экономика. Выпуск 5

Второй пояс (М-К) – подсистема мыслекоммуникационной деятельности. «Согласование» позиций муниципальной элиты и местного сообщества может проходить как неформально, так и в соответствии с формально установленной технологией (собрания, публичные слушания, конференции, СМИ, производствен- но-трудовые отношения). При этом сегодня, как правило, процесс трансляции в местное сообщество информации и результатов деятельности властно-политической элиты преобладает над процессами восприятия обратной связи (соответствующим образом отражено на рисунке).

Третий пояс (Н-Ц) – подсистема нормативно-ценностной (рефлексивной) деятельности (мыследеятельности). Рождение образцов поведения, норм и ценностей жизнедеятельности субъектов местного сообщества: лидеры1 общественных отношений (II) формулируют и удерживают нормы общественного поведения (правила, обычаи, ценности); лидеры2 властнополитической элиты (I) формулируют нормы муниципального права и цели социально-экономической деятельности (стратегии, политики, программы развития).

Второй пояс является некой горизонтальной осью симметрии, через которую первый пояс и третий пояс как бы противостоят друг другу. И пояса, и колонки могут не только противостоять, но и «накладываться» друг на друга (совмещаться), создавая механизмы, структурирующие информацию о возможных целях, задачах и средствах управленческой деятельности. Например, можно рассмотреть как частный случай ситуации взаимодействия власти и населения, используя методику (механизм) по аналогии со SWOT-анализом3 [5, с. 94–96] (см. по номерам

1Как частный (идеальный) случай, это может быть орган ТОС и актив локального сообщества ТОС.

2Фигурки с индексом «э» – представители муниципальной элиты, без индекса – стейкхолдеры (внешние «игроки» на муниципальном поле); два типа темных фигурок – это рефлексирующие индивиды: транслирующие представители элиты и воспринимающие представители сообщества (с индексом «с»).

3От англ.strength – сила, weakness – слабость, opportunities – возможности

иthreats – угрозы.

91

квадратов на рисунке). Поле I – муниципалитет плюс (+), организованная элита (консолидирующийся субъект управления); поле II – система неформальных лидеров местного сообщества (в частности, членов органов ТОС и активных участников соци- ально-проектной деятельности); поле III – система неорганизованной муниципальной элиты и стейкхолдеры (внешние игроки на экономическом мезопространстве); поле IV – местное сообщество (индивиды, группы и отдельные субъекты внешней среды). Возможные варианты «наложения» (совмещения) полей.

Позитивные сценарии развития общественного участия (зарождения норм):

а) совмещение полей I и II – создание условий для активного участия лидеров местного сообщества увеличивает возможности власти (консолидированной элиты) в процессе подготовки и исполнения властно-политических решений;

совмещение полей I и III – возможное снижение уровня неприятия жителями деятельности бизнеса при его общественнопозитивном взаимодействии с властью (социально-ответственный бизнес);

совмещением полей I и IV – снятие социального напряжения при активном участии населения в осуществлении местного самоуправления;

б) совмещение полей II и IV – создание властью благоприятных условий образования и деятельности социально-проектных групп и НКО и, в частности, инициативных групп по созданию ТОС и организационно-методического обеспечения последующей деятельностиТОС;

совмещение полей II и III – создание властью условий для формирования социально ответственной или подобной деятельности бизнеса;

в) совмещение полей III и IV – «народные» предприятия, формирующие мезопространство при содействии власти.

Риски искусственного «стимулирования» или сдерживания участия жителей в осуществлении местного самоуправления:

г) совмещение полей I и II – политизация лидеров местного сообщества увеличивает недоверие к власти при принятии и ис-

93

полнении властно-политических решений (например, «включение» в состав органов ТОС или депутатов, или их помощников, или работников муниципалитета; либо «включение» лидеров ТОС в систему исполнительной власти);

совмещение полей I и III – лоббирование интересов бизнеса (превращение местного сообщества в «ресурс» бизнеса; коррупция);

совмещение полей I и IV – подмена технологий и форм работы с населением PR-технологиями и «цензурой» СМИ (скрытое социальное напряжение или отложенный конфликт);

д) совмещение полей II и IV – возможность «формализации» лидеров (в том числе органов ТОС) средствами технологий патернализма (как правило, это делается подменой «инициативы участия» на «инициативу информирования»; либо лоббирование интересов органов ТОС депутатами, в том числе при проведении конкурсов социальных проектов);

совмещение полней II и III – «подкуп населения» через лидеров органов ТОС (НКО), действующих в сферах экономических или политических интересов бизнеса (создание аффилированных структур);

е) совмещение полей III и IV – формализация деятельности субъектов системы «профсоюз–власть–бизнес» (трехсторонних комиссий), согласованное «наступление» власти и бизнеса на лидеров трудовых коллективов (миграция лидеров).

Очевидно, что при негативном сценарии в системе управления проявляются «противоречия "роста"»; «... эти сбои и... несогласованности являются следствием... некомпетентности, неправильной постановки иерархии целей и неполной социальной ориентированности управленческого воздействия» [2, с. 1]. С точки зрения соотношения (баланса) управления, самоуправления и самоорганизации благоприятность и комфортность среды в идеале – это решения ВМЗ на основе доверия и ответственности субъектов в системе отношений «жители–власть– лидеры местного сообщества». При анализе территориального

94

общественного самоуправления и в целом общественного участия населения в осуществлении местного самоуправления наибольший интерес представляют три подсистемы отношений «власть – лидеры местного сообщества», «власть – жители населенного пункта (малой территории)», «лидеры местного сообщества – жители населенного пункта», а также предметные сферы и цели-ценности инициативной деятельности жителей. Полнота ценностно-деятельностного анализа участия жителей в осуществлении местного самоуправления может быть обеспечена комплексным использованием количественных и качественных методов сбора информации, которые дополнены изучением правовых документов, обеспечивающих участие населения в осуществлении местного самоуправления в форме территориального общественного самоуправления.

Список литературы

1. Баранов А.А. Социальная ориентированность системы управления в российском обществе: условия формирования и перспективы развития: автореф. дис. … канд. социол. наук. –

Ростов-н/Д, 2013. – URL: http://www.dslib.net/sociologia- upravlenia/socialnaja-orientirovannost-sistemy-upravlenija-v- rossijskom-obwestve-uslovija.html (дата обращения: 25.11.2013).

2.Алексеева Е.Ю. Институционализация взаимоотношений власти, бизнеса и общества в современной России: автореф. дис. … канд. социол. наук. – М., 2008.

3.Постановление правительства Пермского края от 30.01.2014 № 55-п. // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс (дата обращения: 06.10.2014).

4.Щедровицкий Г.П. Схема мыследеятельности – систем- но-структурное строение, смысл и содержание // Щедровицкий Г.П. Избранные труды. – М.: Школа Культура Политика, 1995. –

С. 287.

5.Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России / Б.С. Жи-

95

харевич, Л.Э. Лимонов [и др.]; под общ.ред. д.э.н. С.А. Васильева; ГП Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». – СПб., 2003. – 384 с.

L.P. Zuev, A.A. Zhukov

Noncommercial Organization «Center of Social Initiatives»

TERRITORIAL SOCIAL SELF-GOVERNMENT IN THE SYSTEM OF GOVERNANCE RELATIONSHIPS, AND SELF-ORGANIZATION OF COMMUNITY SUBJECTS (TO QUESTION ABOUT TECHNIQUE / METHODOLOGY OF SOCIOLOGICAL RESEARCH)

This paper presents an approach to the development of analytic method of territorial local government system as proactive participation of the inhabitants of the settlements (urban and rural commnuties) in the life of their territories. The activity approach methodology put to the analysis of the interdependence of processes of political power-management and self-organization.

Keywords: method of research, territorial self-government, interdependent processes, activity approach, management, selforganization of the population.

96

ОРГАНИЗАЦИЯ МСУ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ВЫБОРА

В.Б. Слатинов

Юго-Западный государственный университет, г. Курск

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ

Системы управления городами Центрального Черноземья формируются и изменяются в рамках доминирующего тренда российской внутренней политики на усиление политического контроля президентской власти над нижестоящими уровнями публичной властной иерархии. Одновременно в отношении регионов со стороны федерального Центра осуществляется стратегия частичной децентрализации полномочий. Данная стратегия включает в себя расширение прав региональных органов власти по формированию институционального дизайна и определению объема компетенции органов местного самоуправления в рамках вариативного выбора, установленного федеральным законодателем.

Ключевые слова: система управления, город, местное самоуправление, реформа.

С возвращением В. Путина на третий президентский срок политика федерального Центра в отношении регионального и местного уровней публичного управления претерпела серьезные изменения. Федеральная власть сформировала новую стратегию региональной политики, сочетающую усиление политического контроля над губернаторским корпусом и региональными элитами с частичной децентрализацией федеральных полномочий, попыткой укрепления легитимности руководителей

97

субъектов РФ (через возвращение их прямой выборности, правда, с многочисленными «фильтрами») и повышением их ответственности за качество социально-экономической политики как перед Центром, так и перед гражданами.

Важным элементом этой стратегии стало существенное расширение полномочий региональных органов власти в отношении местного самоуправления. Речь шла об усилении прав властей субъектов РФ по модерации порядка формирования ихарактера ресурсного обеспечения местной власти. Одновременно широко декларировалась необходимость «приближения местного самоуправления к населению», что в сложившихся политических условиях означало сокращение полномочий и обязательств муниципалитетов, атакже структурную реорганизациюместнойвласти.

Пакет поправок в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятых весной 2014 года, решал указанные задачи. Фактически региональным властям было передано право самостоятельно формировать институциональный дизайн и определять объемы полномочий органов местного самоуправления в рамках, установленных федеральным законодателем. Законами субъекта РФ теперь могут перераспределяться полномочия между региональным и местным уровнями публичной власти (при этом определен объем неотчуждаемых полномочий муниципалитетов), а также может переформатироваться территориальная организация в городских округах (посредством разделения их на районы как муниципальные образования и наоборот). Региональными законами также должен устанавливаться порядок формирования органов власти в муниципальных образованиях. В последнем случае речь идет о статусе главы муниципального образования и главы администрации, порядке их наделения полномочиями, а также порядке формирования представительных органов муниципалитетов.

Напомним, что с момента принятия ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2003 году и до середины 2014 года действовал порядок, когда сами муниципалитеты имели возможность вариативного выбора

98

моделей построения органов местного самоуправленияна собственной территории. Применительно к большинству муниципальных образований (кроме малых сельских поселений) выбор включал три варианта. В рамках первой позиции (модели) должности главы муниципалитета и главы местной администрации совмещались, при этом его избрание осуществлялось на выборах наряду с избранием представительного органа муниципального образования («сильный мэр). Во второй модели на всеобщих муниципальных выборах избирался только представительный орган муниципального образования, который, в свою очередь, избирал из своего состава председателя, наделяемого одновременно полномочиями главы муниципалитета, а глава администрации (сити-менеджер) нанимался депутатами после проведения конкурса. В составе конкурсной комиссии при этом одна треть принадлежала представителям государственной власти субъекта РФ (позже доля возросла). Наконец, третья позиция (модель) в целом была сходна со второй (в части найма си- ти-менеджера), но отличалась тем, что глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, избирался населением на выборах.

Введение в законодательство вышеперечисленных моделей отражало стремление федерального центра к бюрократической рационализации местного самоуправления [1, с. 7]. Еще одним важным обстоятельством стала встроенность муниципальной реформы в процессы рецентрализации и «вертикализации» российского политического пространства. В этом отношении существенное влияние на формирование моделей городского управления оказали отмена выборности губернаторов и переход к их «наделению полномочий» по предложению Президента РФ, а также радикальное сокращение численности политических партий и последовательное сужение политической конкуренции на федеральном, региональном и местном уровнях.

Экономический рост 2000–2008 годов качественно трансформировал мотивации локальных акторов. В административных центрах регионов сформировались «режимы роста и развития»,

99

которые подкреплялись бумом в сферах строительства, розничной торговли, сервиса, инфраструктуры (отчасти) и связанных с ними секторах экономики. Указанные процессы повлияли на характер локального политико-экономического управления [2, с. 135]. В частности, наблюдалось повышение абсолютной и относительной ценности земли и недвижимости как ресурсов развития, а также усиление влияния бизнеса (местного, регионального, реже – федерального) на процессы принятия решений в сфере городского управления. Последнее обстоятельство особенно ярко проявилось через массовое участие представителей бизнессообщества в выборах в представительные органы городов и вытеснение ими оттуда представителей интеллигенции.

Вэтих условиях наиболее предпочтительным вариантом функционирования органов местного самоуправления становится модель с нанимаемым сити-менеджером (главой администрации)

иизбранным из состава представительного органа главой муниципального образования. Указанная модель отвечала логике «вертикализации» местного самоуправления, поскольку последняя требовала встраивания глав администраций муниципалитетов в новую управленческую конструкцию, а найм сити-менеджера представительным органом муниципалитета при активном участии региональных властей представлял собой именно такой механизм интеграции. Появление на должности сити-менеджера согласованного кандидата большинства муниципального представительного органа и областной исполнительной власти (чаще даже – прямого представителя исполнительной власти региона, одобренного депутатами) позволяло перевести политикоуправленческую коммуникацию руководства крупных муниципалитетов и региональных властей в русло активных неформальных контактов по решению проблем использования муниципальных активов, а также бюджетных ресурсов субъекта РФ, идущих на поддержку муниципальных образований.

ВЦентральном Черноземье в процессе реализации положений 131-ФЗ указанные тенденции в полной мере проявили себя. При этом специфика институциональных решений относительно

100