Современный город власть управление экономика. Выпуск 5

имеют муниципалитеты с низкой долей безвозмездных поступлений из краевого бюджета, что доказывает обратную зависимость дефицита бюджета от дотаций из краевого бюджета.

Предложенная методика консолидированной экспрессоценки бюджетных рисков региона достаточно проста, основана на статистическом методе и обладает рядом преимуществ: позволяет измерить риск через показатели отклонений, а значит, и потерь, которые может получить носитель риска за определенный период времени с определенной вероятностью; обладает универсальностью методики расчёта, визуализацией точек роста риска территории, что позволяет принимать соответствующие управленческие решения по их минимизации.

Таким образом, по нашему мнению, современный процесс оценки рисков бюджетного процесса региона должен основываться на консолидации территории, учитывать особенности протекания бюджетного процесса каждого муниципального образования и не должен ограничиваться только оценкой бюджета самого региона. Соответственно, механизм оценки бюджетных рисков должен базироваться на научных методах оценки, позволяющих использовать современные технологии в сфере бюджетного менеджмента.

Список литературы

1.Айвазян С.А., Мхитарян В.С. Прикладная статистика

иосновы эконометрики. – М.: ЮНИТИ, 1998. – 234 с.

2.Аюпова С.Г. Методологические аспекты прогнозирования бюджетных доходов с учетом оценки степени риска поступлений // Вестник Челябин. гос. ун-та. – 2010. – № 6 (187). –

С. 81–85.

3.Галухин А.В. К вопросу о бюджетных рисках региона // Проблемыразвития территории. – 2014. – № 2 (70). – С. 105–114.

4.Паздникова Н.П., Качарян А.А. Методические аспекты оценки бюджетных рисков региона // Российское предпринима-

тельство. – 2014. – № 15 (261). – С. 4–12.

191

5. Янов В.В. Бюджетные риски муниципальных образований: содержание методов оценки // Экономика и управление: новые вызовы и перспективы. – 2011. – Т. 1, № 2. – С. 324–327.

N.P. Pazdnikova

Perm National Research Polytechnical University

THE AGGREGATED ASSESSMENT OF THE BUDGETARY RISKS

OF MUNICIPALITIES OF PERM KRAI

Questions of the aggregated assessment of the budgetary risks of the local budgets resulting from introduction in the budgetary process of program and target methods of management of municipal resources are considered.

Keywords: budgetary risks, municipalities, assessment, consolidation, budget.

192

ния в осуществлении местного самоуправления ограничивается перечнем форм, предусмотренных федеральным законом.

Работа над новой редакцией Устава предполагает создание нового документа, отражающего современные тенденции развития муниципалитета и вместе с тем бережно сохраняющего и развивающего социальные, политические и экономические традиции местного самоуправления. Однако эта задача осложняется необходимостью строгого соблюдения законодательства, которое детально регулирует не только общие принципы организации местного самоуправления, но и те вопросы, которые местное сообщество могло бы решать самостоятельно. Как показывает анализ нормативной базы, наиболее остро эта проблема стоит применительно к следующим позициям: 1) вопросы местного значения; 2) организационные основы местного самоуправления; 3) вопросы неместного значения; 4) участие населения в решении вопросов. В данной работе выявляются причины возникновения этих проблем.

Вопросы местного значения. Согласно ст. 44 Федерально-

го закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131) Уставом муниципального образования должны определяться:

1)наименование муниципального образования;

2)перечень вопросов местного значения;

3)формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4)структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5)наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6)виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

194

7)срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8)виды ответственности органов местного самоуправления

идолжностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9)порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10)порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования [2, ст. 44].

На самом же деле местное сообщество не определяет, а включает перечисленные вопросы в Устав в точном соответствии с федеральным или региональным законодательством. Так, наименование муниципального образования так же, как и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, определяются законами субъекта Российской Федерации [2, ст. 34]. На отсутствие прерогативы муниципального образования при выборе своего наименования было указано Верховным судом РФ: «Доводы кассационной жалобы заявителя о том, что наименование муниципального образования является прерогативой самого муниципального образования, поскольку в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется его уставом, являются необоснованными» [3].

195

Перечень вопросов местного значения для городского округа определен в статье 16 Федерального закона № 131 и не может быть изменен по воле местного самоуправления. Более того, приведение Устава в соответствие с федеральным законодательством, дополняющим или исключающим вопросы местного значения, производится без участия населения [2, ст. 44, ч. 4]. По состоянию на 1 марта 2015 года перечень вопросов местного значения городского округа содержит 45 пунктов. За время действия Федерального закона № 131 в этот перечень было внесено 58 изменений. Значительное число изменений по вопросам местного значения и расходным обязательствам муниципальных образований принято в 2014 году и не нашло отражения в Уставе города.

Организационные основы местного самоуправления.

В Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены общие подходы к формированию органов местного самоуправления для разных типов муниципальных образований. В городских округах представительный орган избирается на муниципальных выборах, а для замещения позиции главы городского округа федеральный законодатель предусматривает несколько возможных вариантов: 1) избираться представительным органом из своего состава и исполнять полномочия его председателя; 2) избираться на муниципальных выборах и входить в состав представительного органа, исполняя полномочия его председателя; 3) избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию; 4) избираться представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавлять местную администрацию.

Вместе с тем конкретная модель организации местного самоуправления для муниципальных образований устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Законом Пермского края от 26 ноября 2014 года № 401-ПК «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края» установлено, что глава городского округа избирается представительным органом из своего состава и исполняет

196

полномочия его председателя. Таким образом, самостоятельность местного самоуправления в выборе модели муниципального управления, срока полномочий органов местного самоуправления ограничена в связи с наделением органов государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями в сфере регулирования организации местного самоуправления [4]. Так, часть 3 ст. 34 Федерального закона № 131 после внесения дополнений в мае 2014 года гласит: «Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации».

Определенный Законом Пермского края от 26 ноября 2014 года № 401-ПК порядок формирования представительных органов и избрания глав муниципальных образований не предусматривает альтернативы для городских округов [5]. 7 марта 2015 года вступили в действие дополнения в Федеральный закон № 131, которые предусматривают избрание главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В этом случае глава муниципального образования возглавляет местную администрацию [6]. В феврале 2015 года в Законодательное собрание ПК внесен законопроект, которым предусмотрено, в частности, установление новой модели организации местного самоуправления для городских округов с населением свыше 10 000 человек: глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. После принятия и вступления в силу соответствующего закона в уставе должен быть закреплен новый порядок избрания главы.

Вопросы неместного значения. Компетенция городского округа включает в себя право муниципальных образований исполнять полномочия по решению вопросов, не отнесенных

197

к вопросам местного значения, в случаях, перечисленных в ст. 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. В отличие от вопросов местного значения, перечень которых подлежит обязательному указанию в Уставе, предметы ведения, не отнесенные к вопросам местного значения, могут быть включены в Устав по усмотрению представительного органа муниципального образования. Подтверждением тому является ч. 2 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, которая гласит, что Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Факультативные вопросы, которые муниципальное образование вправе решать за счет местного бюджета, подразделяются на три группы:

1)вопросы, являющиеся государственными полномочиями, не переданными в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ и прямо поименованные в ч. 1 ст. 16.1 указанного Закона;

2)вопросы, являющиеся иными государственными полномочиями, не переданными в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, если участие предусмотрено федеральными законами (ч. 2 ст. 16.1);

3)иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований

ине исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 16.1).

Первая группа содержит перечень факультативных вопросов. По состоянию на 1 марта 2015 года это:

1)создание музеев городского округа;

2)создание муниципальных образовательных организаций высшего образования;

3)участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4)создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа;

198

5)оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений натерриториигородского округа;

6)создание муниципальной пожарной охраны;

7)создание условий для развития туризма;

8)оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

9)оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;

10)осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом «О донорстве крови и ее компонентов»;

11)создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в порядке

ина условиях, которые установлены федеральными законами;

12)предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в соответствии с жилищным законодательством.

Участие муниципалитетов в решении иных вопросов допускается при одновременном соблюдении трех условий: а) вопрос не отнесен к компетенции других муниципальных образований или государства; б) он не исключен из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; в) муниципалитет располагает собственными доходами местного бюджета, которые могут быть направлены на его решение. Условия, при которых допускается расширение задач местного самоуправления, прямо указаны в Законе: муниципалитеты вправе исполнять государственные полномочия за свой счет без специального финансирования со стороны государства, т.е., по существу, эти факультативные вопросы являются рефинансируемыми мандатами.

199

Вопрос о том, принимать или не принимать эти вопросы (или какой-то из них) к исполнению за счет местного бюджета, должен решаться в зависимости от его значимости для городского сообщества. Тем не менее, как показывает судебная практика, граждане и даже органы государственной власти считают, что органы местного самоуправления обязаны исполнять не обеспеченные ресурсами государственные полномочия за счет местного бюджета. Постановлением главного государственного санитарного врача по Пермскому краю от 30 января 2009 года № 2 «Об усилении мероприятий по борьбе с бешенством в Пермском крае» было рекомендовано главам администраций городских округов и муниципальных районов «принять действенные меры по сокращению численности безнадзорных животных в населенных пунктах». Руководитель ведомства, ответственного за санитарно-эпидемиологическую безопасность населения, рекомендовал органам местного самоуправления «создать и оснастить бригады для отлова собак, предусмотреть выделение финансовых средств на строительство мест содержания безнадзорных животных, прежде всего подозрительных на заболевание бешенством, а также кремационных печей для утилизации трупов животных» [7]. Вместе с тем анализ действующего законодательства показывает, что регулирование численности безнадзорных животных отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и не является расходным обязательством местного бюджета1 [8].

Постановлением правительства Пермского края от 07.07.2009 № 421-п «Об утверждении Порядка организации и проведения обучения населения мерам пожарной безопасности на территории Пермского края» на органы местного самоуправления возложена ответственность за организацию и своевременность информирования о мерах пожарной безопасности неработающей части населе-

1 Вопросы правового регулирования полномочий в области эпидемиологической безопасности подробно рассмотрены в статье Л.А. Бурыловой и С. Мишиной [8].

200