ignatov_gosmun_uprav
.pdfГлава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
131 |
|
|
Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент Российской Федерации:
а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых
при нем дипломатических представителей.
Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование.
Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью, приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом.
132 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства России. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России.
Âусловиях кризисного состояния российского общества Президенту приходится принимать на себя ряд функций непосредственного государственного управления. Это делает особенно важным формирование и функционирование в системе исполнительной власти Администрации Президента РФ, выполняющей зада- чи, связанные с реализацией его полномочий как главы государства.
Первым Президентом РФ стал Б.Н. Ельцин, который был избран 12 июня 1991 г. и затем получил поддержку народов России на референдуме 1993 г. и на выборах Президента РФ 3 июля 1996 г. После досрочного ухода Б.Н. Ельцина в отставку 31 декабря 1999 г. исполняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Правительства РФ В.В. Путин, который 26 марта 2000 г. был избран Президентом РФ, а в 2004 г. переизбран на очередной четырехлетний срок.
Руководителями Администрации Президента РФ работали Ю.В. Петров (1991–1993), С.А. Филатов (1993–1995), Н.Д. Егоров (1995 – июль 1996), А.Б. Чубайс (июль 1996 – март 1997), В.Б. Юмашев (март 1997 – декабрь 1998), Н.Н. Бордюжа (декабрь 1998 – март 1999), А.С. Волошин (с марта 1999), Д.А. Медведев (с октября 2003 по настоящее время)72.
Сложившаяся в России система президентской власти должна постоянно совершенствоваться с учетом состояния политического и социально-экономического развития, консолидации общества вокруг незыблемых демократических ценностей.
Âпоследнее время становится все более необходимой переориентация основной деятельности Президента страны на вопросы,
72 Структуру Администрации Президента РФ см. в приложении 3.
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
133 |
|
|
связанные с государственным строительством, наведением порядка в государственной жизни. Всю полноту ответственности за экономический блок вопросов следует нести Правительству страны. Задача Президента – определять основные цели экономической политики, контролировать методы и темпы их достижения.
Все более настоятельной является задача совершенствования процедуры подготовки указов Президента РФ, расширения их экспертной основы, введения персональной ответственности за их качество.
В целях обеспечения Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент РФ В.В. Путин своим указом от 13 мая 2000 г. ¹ 849 преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с этим указом в России были созданы 7 федеральных округов: Центральный, Северо-За- падный, Северо-Кавказский, вскоре переименованный в Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.
Полномочные представители Президента РФ обеспечивают реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно ему подчинен и подотчетен.
Основными задачами полномочного представителя являются: =организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства,
определяемых Президентом РФ; =организация контроля за исполнением в федеральном округе
решений федеральных органов государственной власти; =обеспечение реализации в федеральном округе кадровой по-
литики Президента РФ; =представление Президенту РФ регулярных докладов об обес-
печении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.
Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя,
134 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.
Первый опыт функционирования полномочных представителей в федеральных округах показывает, что они играют положительную роль в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе, в организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными
èрелигиозными объединениями. Значительна их позитивная роль
èв повышении эффективности деятельности правоохранительных органов в округе, реализации здесь федеральных программ, государственной кадровой политики.
Создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России В.В. Путин рассматривает также как один из своих первых шагов по укреплению федерализма. «Суть этого решения, – отметил он, выступая в 2000 г. с Посланием Федеральному Собранию, – не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.
Хочу особо подчеркнуть: с созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям»73.
Общественное мнение приписывает полпредам Президента опасные намерения. Они якобы и «карающий меч», и бюрократыпосредники между центром и регионами. Между тем, сокращая аппараты федеральных служащих на местах, руководство страны хочет добиться их мобильности и работоспособности. Четко очерчивая пределы компетенции федеральных полпредов, делает их работу прозрачной для региональных администраций и населения территорий.
Представительным и законодательным органом Российской Федерации является по Конституции 1993 г. Федеральное Собрание – Парламент РФ, которое состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
73Путин В.В. Государство Россия. Путь к эффективному государству / Выступление Президента РФ с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2000. С. 27.
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
135 |
|
|
ÂСовет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации.
Â1994–2000 гг. членами Совета Федерации являлись руководители законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации (несколько лет – за исключением руководителей Чеченской Республики).
То, что руководители исполнительной власти субъектов Федерации – президенты республик, главы администраций (губернаторы) краев и областей и т.п. – выступали одновременно и членами законодательного органа России, противоречило принципу разделения законодательной и исполнительной ветвей государственной власти и создавало немалые трудности в функционировании Совета Федерации. С другой стороны, хотя такой порядок формирования Совета Федерации и повышал статус руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, делал их как бы «сенаторами», он в то же время значительно отвлекал их от исполнения своих должностных обязанностей по решению проблем, непосредственно связанных с развитием субъекта РФ.
Â2000 г. по инициативе Президента РФ В.В. Путина были изменены принципы и порядок формирования Совета Федерации. В соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»74 член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается этим органом власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель же в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) на срок его полномочий.
Реформа Совета Федерации – это движение в направлении развития демократии, профессиональных начал парламентской деятельности.
74¹ 113-ФЗ. Принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г., подписан Президентом РФ В.В. Путиным 5 августа 2000 г.
136 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Все настойчивее сейчас многими политиками и учеными аргументируется вопрос о необходимости переходить к выборной системе сенаторов от региона. Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопросы об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений. Такой формой может стать Государственный совет при Президенте России, идея которого была высказана некоторыми губернаторами и поддержана Президентом страны.
К ведению Совета Федерации относятся:
=утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
=утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;
=решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории РФ;
=назначение выборов Президента РФ; =отрешение Президента РФ от должности;
=назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ;
=назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.
Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал В.Ф. Шумейко, затем Е.С. Строев (1996– 2001), после него по настоящее время – С.М. Миронов.
В Государственную Думу Совета Федерации избираются сроком на 4 года 450 депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. 225 избираются по общефедеральному избирательному округу («по партийным спискам») и 225 – по одномандатным избирательным округам.
Выступая на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г. после трагических событий в г. Беслане, Президент России высказал вызвавшее в обществе большие споры мнение о необходимости в интересах укрепления политической си-
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
137 |
|
|
стемы страны ввести пропорциональную систему выборов в Государственную Думу, отказавшись от выборов по одномандатным округам75.
В соответствии с изменениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятыми в конце 2004 г. по инициативе Президента РФ В.В. Путина, избирательная система России будет полностью переведена на пропорциональную систему, а выборы депутатов Государственной Думы по одномандатным округам (т.н. «одномандатников») проводиться не будут. Это озна- чает, что теперь население будет выбирать в Государственную Думу не самих парламентариев, а политические партии, учитывая их программы и практические действия, федеральный и региональный партийные списки. При таком подходе в процессе избирательных кампаний будет меньше места популизму и демагогии, пустым безответственным предвыборным обещаниям и перебежкам избранных одномандатников из одной партийной фракции в другую. Меньше будет при выборах в Думу и прямой коррумпированности депутатов-одномандатников, подкупа будущих депутатов теми или иными федеральными или региональными структурами, криминальными группировками.
Динамика состава Государственной Думы РФ по партийной принадлежности характеризуется данными, содержащимися в приложении 4.
К ведению Государственной Думы относятся:
=дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
=решение вопроса о доверии Правительству РФ; =назначение на должность и освобождение от должности Пред-
седателя Центрального банка РФ; =назначение на должность и освобождение от должности пред-
седателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; =назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответ-
ствии с федеральным конституционным законом; =объявление амнистии; =выдвижение обвинения против Президента РФ для отреше-
ния его от должности.
75 См.: Российская газ. 2004. 14 сент.
138 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.
Согласно ст. 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения.
Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией.
Принятые Государственной Думой федеральные законы в те- чение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
139 |
|
|
договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.
Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
О довольно высокой законотворческой активности Федерального Собрания говорит, в частности, большое, причем все растущее количество рассмотренных им федеральных законов. Так, за время работы Государственной Думы первого созыва (1993– 1995) вступили в силу 310 принятых ею законов, за время работы Государственной Думы второго созыва (1995–1999) – 749 законов, за время работы Думы третьего созыва (1999–2003) – 772 закона.
Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ (после трехкратного отклонения представленных Думе кандидатур Председателя Правительства РФ или после повторного выражения Госдумой в течение трех месяцев недоверия Правительству РФ).
В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
Однако возможности Президента РФ распускать Госдуму существенно ограничиваются Конституцией РФ (ст. 109).
140 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Так, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания. Государственная Дума не может быть распущена также с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
Председателями Государственной Думы РФ избирались И.П. Рыбкин (1994–1995) и Г.Н. Селезнев (с января 1996), Б.В. Грызлов (с декабря 2003 по настоящее время).
Деятельность Федерального Собрания имеет исключительно важное значение для эффективности всей системы государственной власти в стране, поскольку эта эффективность определяется прежде всего качеством и действенностью принимаемых законов, других нормативных актов. Однако анализ работы Федерального Собрания также показывает, что система подготовки и принятия законов и их содержание не соответствуют тем высоким требованиям, которые предъявляет трудное время становления новой государственности, новых экономических отношений.
За минувшие годы принято множество далеко не первоочередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпоративные интересы. Многие из них низкого юридического качества, с большим числом противоречий Конституции, Гражданскому кодексу, другим принятым ранее законам. Большинство законов не содержит механизмов реализации и мер ответственности за их невыполнение. В нарушение Конституции часто принимались законы, не согласующиеся с реальным состоянием федерального бюджета. Практически отсутствует качественная независимая экспертиза правовых актов.
Велико, в основном из-за невысокого юридического качества, число отклоняемых Президентом России законов.
Так, из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись главе государства, 86 было отклонено. 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия и по мотивам низкого качества законов. Потребность же во многих законах общество ощущает очень остро.
Авторами почти двадцати законопроектов, которые ежегодно поступают в Госдуму, являются законодатели субъектов Федера-