ignatov_gosmun_uprav

В то же время в некоторых странах, например, в США, Великобритании, Канаде, на Украине государственное управление стало самостоятельной отраслью научных знаний. В России процесс оформления государственного и муниципального управления в самостоятельную науку пока еще далеко не завершен, хотя некоторые предпосылки для этого уже имеются, и они все более и более укрепляются.

Так, в паспорте специальностей ВАК по экономическим наукам и в специальности «экономическая теория», и в специальности «экономика и управление народным хозяйством» в числе содержания и объектов исследования названы ряд важнейших проблем государственного и муниципального управления. В их числе, в частности, «роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике», «взаимодействие экономи- ческих и политических процессов на национально-государствен- ном и глобальном уровнях; формирование экономической политики (стратегии) государства» (специальность «экономическая теория»); научное обоснование государственной политики – социальной, институциональной, структурной, инновационной, инвестиционной и др.; развитие отношений собственности, эволюция государственного и частного секторов; обоснование политики рыночных реформ; научные основы, методы и организация государственного регулирования национальной экономики и др. (специальность «макроэкономика). Проблемы государственного регулирования и основы формирования федеральной и муниципальной политики в различных секторах экономики являются объектом исследования и ряда других экономических специальностей. В 2004 г. ВАК России в рамках специальности «экономика и управление народным хозяйством» введена специализация «муниципальная экономика и управление местным развитием». Ряд объектов исследования, связанных с научным изучением проблем государственного и муниципального управления, предусмотрен и в паспортах специальностей, утвержденных ВАК России также по политическим, юридическим и некоторым другим наукам.

Что же именно и как, с помощью каких методов изучает государственное и муниципальное управление? Об этом идет речь в следующем разделе.

62Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

?Вопросы для самоконтроля

1.В каких странах и когда впервые стали активно обсуждаться проблемы организации управления обществом и государством?

2.Когда и в каких странах, благодаря чьим трудам происходило становление науки государственного и муниципального управления?

3.Как развивалось изучение становления и развития государственного управления и местного самоуправления в досоветской России?

4.Назовите наиболее известных ученых, внесших существенный вклад в изучение государственного управления и местного самоуправления в советской и постсоветской (современной) России.

Рекомендуемая литература

Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVII–XX века: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 1999.

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: Экономика, 2003.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Изд-во «Омега-Л», 2004.

Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / Под ред. А.Я. Пономарева. СПб., 1997.

Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. М.: «Статут», 2000.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. М.–Ростов н/Д.: Изд-во «МарТ», 2005.

Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004.

История государственного управления России: Учебник. 4-е изд. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д.: «Феникс», 2005.

Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Учебник. Ростов н/Д.: Ростиздат, 2004.

Глава 4

Предмет и методы изучения государственного и муниципального управления

Важнейшая сфера деятельности государства – управление общественной жизнью людей, на наш взгляд, объект и предмет относительно самостоятельной научной дисциплины социального управления – теории государственного и муниципального управления.Государственное и муниципальное управление как объект научного познания представляет собой многоплановое образование. Изучающая его теория в качестве своего предмета выделяет проблемы сущности и специфики государственного и муниципального управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного и муниципального управления. Предметная область данной научной дисциплины очерчена в основном понятиями: государство, политика, государственное управление и власть, муниципальное образование, местное самоуправление. В связи с этим теория государственного и муниципального управления является, на наш взгляд, наукой политической и правоведческой.

Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти46. Она противоположна либеральной парадигме «политико-админи- стративной дихотомии», бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного и муниципального управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, т.е. правового и хозяйственного управления; б) государственное управление – это политическая наука.

46Подробнее см.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. 2-е изд. М.–Ростов н/Д., 2005. Гл. 1.

Деятельность государства в области социального управления, конечно, неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного и муниципального управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политикоюридическая отрасль знания.

Определение теории государственного и муниципального управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если не учесть ее социального аспекта. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное и муниципальное управление по своему определению – это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного и муниципального управления – это по- литико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетены воедино признаки политического и социального, как это воплощается, например, в основополагающей категории «государство». Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также обозначает и общественный институт, а конкретнее – высшую форму организации современного общества. Понятие «политическое управление» (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использованием государственной власти и власти общественной (в частности, институтов гражданского общества).

Определение теории государственного и муниципального управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на понимание государственного и муниципального управления как стороны и формы проявления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, погранич- ной, сформировавшейся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний.

Таким образом, предметная область теории государственного и муниципального управления слагается из совокупности поли- тико-правовых и социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления.

Предмет государственного и муниципального управления определяется различными авторами по-разному. Пожалуй, можно даже сказать, что сколько авторов, столько и определений данного понятия, если даже не больше.

Подход автора данного пособия к государственному и муниципальному управлению состоит в признании его в качестве объективно необходимой функции государства и муниципальных образований, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

Государственное и муниципальное управление рассматривается в книге в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной и муниципальной жизни общества. Это деятельность государства и местного самоуправления по осуществлению властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах.

Развиваемая концепция не исключает более узкого понимания государственного управления, определяемого в новой юридической литературе лишь как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть47. Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ в связи с изменением задач и функций современного типа Российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно заменено понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юри- сты справедливо подчеркивают, что «государственное управление – реальность, без которой не может работать государственный властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению...»48. Не покрывает это понятие и система разделения властей. «Государственное управление» – более широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некоторых российских законодательных актах и используется в Указах Президента РФ. Не отказывается от него законодатель в зарубежных странах, а тем более авторы научных исследований.

47См.: Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 16.

48Òàì æå. Ñ. 16–19.

Государственное управление – специфический тип социального. Последнее в литературе определяется как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

Ряд авторов определяют государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в его отдельных частях49.

Согласно статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995), «местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значе- ния исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию:

государственное управление – это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества50.

Заслуживает внимания и такое определение, согласно которому государственное и муниципальное управление – деятельность государственных и муниципальных исполнительно-распорядитель- ных органов по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального или отраслевого образования посредством принятия решений, правовых актов и организации контроля исполнения этих решений, актов органов законодательной (представительной) власти51.

49См.: Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С. 64.

50См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д, 2000. С. 49.

51См.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д: Ростов. Кн. èçä-âî, 2001. Ñ. 26.

В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению, – сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного и муниципального управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также – объект управляющего воздействия. Субъект управления – государственные и муниципальные институты – организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных и муниципальных институтов – это целенаправленное воздействие на состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп,

стремление придать ему организованное функционирование в

соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможные его совершенствование и развитие.

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного – существенная черта государственного и муниципального управления.

Таким образом, можно сделать вывод, что предметом государственного и муниципального управления как комплекса учебных дисциплин и области научных знаний является изучение возникновения, становления и развития различных типов и форм государства и местного самоуправления, институтов и механизмов функционирования органов государственной и муниципальной власти, экономических, правовых и политических институтов конкретных стран и народов, в том числе и субъектов Российской Федерации и народов России в определенные исторические периоды.

Главное, что составляет содержание теории государственного и муниципального управления как научной дисциплины, – это изучение важнейшей функции государства и органов местного самоуправления как институтов управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной и муниципальной политики как ядра и системообра-

зующего элемента управления. Функциональный анализ государства, деятельности органов государственного и муниципального управления, органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политикоправовых и социальных отношений – таков предмет теории государственного и муниципального управления.

Знание основ теории позволит применить ее к исследованию практики управленческой деятельности Российского государства, осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать правящим кругам, институту государственных и муниципальных служащих в нынешней сложной ситуации. И, к сожалению, далеко не всегда успешно.

Теория государственного и муниципального управления – комплексная наука. Ученые различных областей социально-по- литического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни

èпроч. Данная теория решает задачу рассмотрения государственного и муниципального управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельности государства и муниципальных образований, складывающейся в связи с ней системы поли- тико-общественных и политико-правовых отношений. Это относительно самостоятельная сфера, заключенная в более широкую систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую

èобщую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права, конфликтология и, конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.

Система понятий в научной литературе пока еще окончательно не сложилась. Тем не менее можно наметить некоторые бло-

ки, составляющие категориальную сетку научного анализа специфической сферы деятельности органов государственного и муниципального управления и государственно-общественных отношений.

Первый блок – общие понятия, характеризующие управление как основную функцию государства и муниципальных органов: государственное управление, государство и муниципальные органы как субъект управления (государственные и муниципальные

органы, аппараты, учреждения), объект государственного управления (социальные группы, общественные процессы, социальные институты); государственная власть (политическая, административная, экономическая и др.); управленческая деятельность (политическое руководство, административное управление, норма- тивно-правовое регулирование); управленческие отношения (орга- низационно-экономические, социально-политические, норматив- но-правовые).

Второй блок – понятия, описывающие государственное и муниципальное управление как процесс функциональной деятельности; функции государственного и муниципального управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности.

Третий блок – понятия, отражающие основные элементы управленческого процесса и его этапы: политический выбор, целеполагание, политическая стратегия и т.д.; выработка государственного или муниципального решения, принятие и реализация решения.

Четвертый блок – понятия, характеризующие источники и движущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности и отношений: национально-государствен- ные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности.

Пятый блок – понятия, описывающие государственное и муниципальное управление в целом: система управления, система власти, уровни субъектов управления и власти, централизация и децентрализация власти и управления и др.

Шестой блок – понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляется государственное и муниципальное управление: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое и другие пространства, единицы социального времени (этапы, периоды).

В теории государственного и муниципального управления используются философско-социологические и другие общетеорети- ческие понятия, прежде всего науки социального управления.

Определяя методологические подходы к изучению государственного и муниципального управления, прежде всего, на наш взгляд,

следует учитывать три основных требования: во-первых, рассматривать государство и муниципальные образования как социальную систему, а их управленческую деятельность – как один