ignatov_gosmun_uprav

(взаимодействия элементов системы) раскрывает направленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей системе, куда она входит. Анализ внешнего функционирования предполагает обращение к кибернетическим понятиям: «прямая» и «обратная» связи, закрытая система, «черный ящик», открытая система, адаптация и др.

Каждую общественную систему можно представить в виде кибернетической модели, имеющей вход и выход. Управляющее воздействие на нее осуществляется на входе, а результаты фиксируются на выходе. Скажем, на входе политической системы: требования со стороны общества и поддержка системы определенными общественными силами, на выходе – решения и действия – ответ на требования и реакция на поддержку. Анализ взаимодействия входов и выходов, зависимостей между ними позволяет прогнозировать поведение системы в рамках определенных условий и управлять ею.

По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного и муниципального управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он неотъемлемая черта методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение «социального порядка», стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания. В действительности оба подхода полезны и необходимы для социологи- ческого и политологического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.

72Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Âходе изучения государственного и муниципального управления важное значение имеет деятельностный подход, обращение к такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная системная модель: потребности-интересы-цели – вполне приложима к анализу государственного и муниципального управления как специфического типа социальной деятельности.

Следует отметить также политико-культурологический подход, который получил распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управлен- ческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, – возможность достижения объективной истины и эффективности практического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Отметим некоторые особенности, характеризующие познание поли- тико-управленческих процессов.

Первая особенность: анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик (будь то практический политик или теоретик) осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др.

Вторая особенность: теория политического управления не может «перекочевывать» из одной страны в другую, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования. Теория государственного и муниципального управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и российского опыта, пусть даже нередко разрушительного.

Наконец, еще одна особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории государственного и муниципального управления является современная политико-соци- альная действительность, которую в силу ее динамичности, противоречивости, во многом неопределенности перспектив, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое.

Комплексный характер государственного и муниципального управления и его методологической основы определяет и соответствующую совокупность объективных и субъективных, истори-

ческих и социологических, политологических и общенаучных, теоретических и эмпирических методов изучения политико-соци- альной и политико-правовой реальности. Прежде всего, следует отметить, что, как и в любой политической, юридической и социологической дисциплине, в теории государственного и муниципального управления постоянно актуальной проблемой является соотношение объективного и субъективного методов познания.

Объективный метод означает взгляд на изучаемый объект – государство и местное самоуправление и их деятельность – извне, как бы со стороны. Это способ объяснения совокупности элементов и взаимосвязей, составляющих государственное и муниципальное управление, через анализ объективных результатов управленческой деятельности безотносительно к их оценке познающим субъектом.

Субъективный метод предполагает рассмотрение объекта изнутри как собственной организации людьми своей политико-со- циальной, экономической и других видов жизни как реальности, связанной с общественными интересами и ценностями. Если объективный метод исходит из того, что отправной пункт анализа – объект, существующий независимо от познающего субъекта, то в субъективном методе исходным пунктом анализа является не сам объект, а представление о нем тех или иных членов общества, точка зрения изучающего. Содержание субъективного метода составляет описание и объяснение политико-социальной реальности через призму отношений субъекта (его мнений, позиций, интересов).

Ценностно-нормативный подход – его существенная сторона. Примерами объективного метода служат: наблюдение, сравнение и обобщение явлений и процессов действительности, метод разработки описательных моделей управленческой деятельности и отношений, аналоговый метод и др. А субъективного – разнообразные социологические приемы изучения общественного мнения на предмет отношения и оценки конкретных управленческих действий государственных и муниципальных институтов, метод управленческого эксперимента и др. К этой группе субъективных методов можно отнести совокупность приемов разработки нормативных управленческих моделей, конструирующих образы уп-

равления в идеале (как он представляется субъекту). Конструирование объекта исследования (подбор фактов) –

субъективный процесс, но результаты исследования должны быть объективными, общезначимыми, научно-образовательными. Ре-

зультаты должны быть получены таким способом, который давал бы возможность подвергнуть их проверке независимо от взглядов и настроений исследователя.

Воплощением единства объективного и субъективного методов изучения и объяснения управленческих процессов служит науч- но-практический эксперимент. Это способ получения информации об изменениях в поведении и деятельности субъектов и объектов государственного управления, обусловленных воздействием на них некоторых управляемых и контролируемых факторов. Эксперимент – метод опытной проверки обоснованности и эффективности определенных научных положений и рекомендаций теории. В практике государственного управления это важный источ- ник эмпирических данных для принятия эффективных решений.

Объективность полученной экспериментальным методом информации может быть обеспечена при соблюдении необходимых требований, установленных теорией социального познания. Отметим некоторые из них. Прежде всего – методологически выверенное определение экспериментального фактора – условия или совокупности условий, рассматриваемых в качестве причины изучаемых изменений управляющей системы, репрезентативность этого фактора. Необходим выбор конкретной экспериментальной ситуации – условий внешней среды, относящихся к эксперименту. Как экспериментальный фактор, так и условия должны быть репрезентативными (типичными, представительными) и максимально приближенными к естественным явлениям и процессам государственного управления. Выбор объекта и предмета эксперимента определяется конкретными проблемами, требующими теоретического и практического решения. Главным образом – это проблемы эффективности государственного и муниципального управления.

Государственное и муниципальное управление – это социальная (в широком смысле слова) деятельность людей и складывающихся на ее основе общественных отношений. Она осуществляется в социальной среде и испытывает на себе ее влияние, особенно значительное со стороны социальной структуры общества. В этой связи вполне понятна роль социологических методов в научном познании государственного и муниципального управления. Политико-социологический анализ позволяет решать многие теоретические и практические вопросы, связанные с разработкой стратегии управления и пониманием социальных потребностей, интересов и ценностей, которые определяют конкретное содержа-

ние задач, решаемых государственными органами. Социологические методы – основное средство изучения обратных связей во взаимодействии систем управления и общества, выражающихся, например, в отношении отдельных социальных групп населения к тем или иным решениям государственных институтов. При помощи социологических методов, в частности, эмпирических, выясняется социальная эффективность государственной политики, включая экономическую, правовую систему, политическую и правовую культуру граждан.

Социологические методы в изучении государственного и муниципального управления важны также потому, что они позволяют опустить научный анализ с макроуровня на микроуровень, т.е. на уровень исследования конкретных отдельных индивидов, их групп и коллективов, их поведения и ориентации. Ведь общая теория – это политическая наука макроуровня. Да иначе и быть не может, поскольку государственное и муниципальное управление не локализовано в какой-то отдельной сфере общества. Оно охватывает все главные сферы, являясь важнейшей общей официальной легитимной формой организации и регулирования жизнедеятельности людей. Понять и объяснить сущность, содержание, принципы и другие проблемы государственного управления

èместного самоуправления возможно лишь на макроуровне, чему

èслужат охарактеризованные выше методологические основы теории. И действительно, сможет ли исследователь осмыслить, например, государственное управление как целостную систему, изучая только поведенческие акты отдельных групп, граждан или даже политических лидеров? Думается, что нет.

Эмпирическое исследование зафиксирует определенное отношение респондентов к поступкам, скажем, такого-то лидера в данный момент или к конкретным акциям государственной власти в отдельно взятой ситуации. Но такое исследование не даст научной информации о системе в целом, о ее направленности и т.д. О демократичности той или иной системы политического руководства обществом нельзя судить по тому, как демократично ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых политическими объединениями кандидатов. Тем не менее общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов

èв целом системы государственного и муниципального управления и управленческие отношения складываются из действий и

поведения многочисленных отдельных личностей, руководящих, должностных и рядовых граждан. Поэтому без изучения их эмпирическими методами невозможно составить общую картину деятельности государства и муниципальных органов самоуправления. Следовательно, политико-социологический анализ на микроуровне, не имея доминирующего значения, служит инструментом добывания и накопления фактологического материала для теоретических обобщений, объясняющих феномен государственного управления на макроуровне.

Весьма важное место в изучении государственного и муниципального управления наряду с раскрытыми выше имеют также исторический, сравнительный, системно-структурный, статисти- ческий методы, аналогия и экстраполяция.

Исторический метод подходит к государственному и муниципальному управлению как к развивающимся и изменяющимся во времени явлениям. Он позволяет выявлять основные элементы изучаемого объекта и происходящие изменения в их содержании и взаимоотношениях.

Сравнительный метод заключается в сравнительном изучении государственного и муниципального управления в различных странах или регионах одной и той же страны на разных этапах развития. При этом выявляются общие черты, различия и особенности развития, изменения основных понятий и их причины.

Системно-структурный метод эффективен при исследовании самоуправляющихся, управляющих и управляемых систем, состоящих из множества взаимодействующих элементов. Их анализ предусматривает изучение структуры элементов, их внутренних и внешних связей, выявление системообразующих элементов.

Статистический метод используется при исследовании количественных сторон развивающегося процесса. Работа с числовыми показателями позволяет выявить протяженность, распространенность, темпы развития и другие стороны процесса.

Умозаключение по аналогии – это вывод о сходстве двух или более явлений в каких-либо определ¸нных отношениях, сделанный на основании их сходства в других отношениях. Аналогия применяется в случаях изучения явлений, сведения о которых неточны, неполны или фрагментарны.

Экстраполяция предусматривает распространение выводов, полученных в ходе исследования одной части явления (процесса) на другую его часть. Экстраполяция содействует прогнозирова-

нию, особенно тогда, когда объектом исследования является исторический процесс. Выводы, полученные в результате исследования завершившейся ступени развития, помогают понять его настоящее и предвидеть границы будущего53.

Судя по опубликованным за последнее время теоретическим работам по государственному и муниципальному управлению, рассматриваемая научная дисциплина в нашей стране еще полностью не сложилась. Это подтверждается и тем фактом, что ее статус пока трактуется неоднозначно. Так, одни авторы (например, А.И. Радченко) считают научное знание по государственному управлению частью (разделом) науки социального управления в нашей стране. Многочисленные зарубежные научные исследования, проанализированные, в частности, в энциклопедической монографии американских авторов «Эффективность государственного управления» (М.,1998), с полным основанием свидетельствуют о данной отрасли знания скорее как о самостоятельной, а не как части или, тем более, разделе более общей науки социального управления.

Другие отечественные авторы, характеризуя предмет интересующей нас научной дисциплины, не выясняют ее отношения к иным областям социального знания. Третьи исследователи (например, Г.В. Атаманчук) вообще не вдаются в дискуссию о предмете и статусе теории государственного управления и начинают изложение с основной проблематики науки. Такой подход тоже имеет основание.

Как видим, глубокое освоение проблем становления, развития и повышения эффективности государственного и муниципального управления требует от специалиста владения многообразными методами изучения, знания того, какие из них, как, для чего и каким способом применять. Это требует от студента и слушателя, от уже работающего в сфере государственного и муниципального управления специалиста большой, трудоемкой и творческой постоянной работы, регулярного обновления своих знаний о меняющейся реальной действительности и об е¸ субъективном восприятии, понимании населением, управляющей, управляемой и самоуправляющейся системами.

Будущий (а тем более – действующий) государственный и муниципальный служащий должен иметь довольно глубокие позна-

53См.: История государства и права России. М., 2001. С. 16–17; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Гл. 1.

ния в области становления и развития государственного и муниципального управления, федеративных отношений и «вертикали власти», государственной и муниципальной службы в современной России, социально-экономических и политических проблем развития российского общества и путей их решения.

?Вопросы для самоконтроля

1.Что является предметом государственного и муниципального управления как комплекса учебных дисциплин и области научных знаний?

2.Охарактеризуйте теорию государственного и муниципального управления как комплексную науку.

3.Назовите методы изучения государственного и муниципального управления и раскройте каждый в отдельности и в их взаимосвязи.

Рекомендуемая литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Изд-во «Омега-Л», 2004.

Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. М.: «Статут», 2000.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. М.–Ростов н/Д.: Изд-во «МарТ», 2005.

Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. 2-е изд. Ростов н/Д.: Ростиздат, 2001.

Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. Учебник. М.: Экономика, 2003.

Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Конституция РФ

Глава 5

Создание правовых основ новой российской государственности

Разрушение в декабре 1991 г. СССР как единого союзного государства остро поставило проблему обеспечения самостоятельного государственного существования и становления новой российской государственности, четкого конституционного определения и закрепления формы государственного устройства России – федерации, формы правления – республики и демократической формы политического режима в стране54.

Âусловиях крушения административно-командной системы и всеобъемлющего кризиса власти и общества продолжающиеся во многом по инерции центробежные процессы, стремление ряда субъектов Российской Федерации к «суверенизации» ставили под вопрос само существование Российского государства как единого целого.

Âсвязи с этим перед руководством страны, общественно-поли- тическими партиями и движениями, заинтересованными в демократической и сильной России, остро встала задача поиска цивилизованной системы ее государственного устройства в условиях перехода к социально ориентированной рыночной экономике и демократическим методам руководства, создания правовой основы российской государственности.

Как решалась эта задача, почему именно таким образом складывалось современное государственное устройство России, каковы проблемы и пути его совершенствования – основные вопросы дальнейшего изучения данного учебного курса.

Правовая основа российской государственности в конце 1991 – начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базирова-

54Соотношение и схематичное содержание данных понятий, весьма важных для теории государственного и муниципального управления, дается в схеме 1.