ignatov_gosmun_uprav
.pdf
Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 211
принципы служебного поведения государственных служащих98,
âкотором записано:
1.Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.
2.Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: =исполнять должностные (служебные) обязанности добросове-
стно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспече- ния эффективной работы государственного органа;
=исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
=осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;
=не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
=исключать действия, связанные с влиянием каких-либо лич- ных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;
=соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;
=соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;
=соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
=проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
=проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, спо-
98 См.: Российская газ. 2002. 15 августа. ¹ 152 (3020). С. 6.
212 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
собствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
=воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
=при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, – сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;
=не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;
=воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;
=соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
=уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.
3. Государственный служащий, наделенный организационнораспорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:
=принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
=не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.
Рассматривая эти принципы служебного поведения государственных служащих, надо иметь в виду, что согласно Указу Президента РФ они действуют впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы и рекомендованы в части,
Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 213
не противоречащей их правовому статусу, также и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Этими принципами во многом следует руководствоваться и муниципальным служащим.
Отметим, однако, что зачастую существенно снижает эффективность системы государственной и муниципальной службы далеко не полная в реальной действительности реализация многих из основных принципов ее построения и функционирования, служебного поведения государственных и муниципальных служащих (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласность, открытость государственной и муниципальной службы, их доступность общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение для организации и функционирования государственной и муниципальной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимым, хотя и не всегда достигаемым, ориентирам.
В целом же поскольку принципы построения и функционирования государственной и муниципальной службы закреплены Федеральными законами и законами субъектов Федерации, а общие принципы служебного поведения государственных служащих – Указом Президента РФ, их несоблюдение и нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Соблюдение государственными и муниципальными служащими принципов государственной и муниципальной службы и поведения служащих во многом определяет успешность их функционирования. Рассматривая функции государственной и муниципальной службы, отметим прежде всего, что эта служба может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной или муниципальной деятельности персонала, служебного аппарата государственных или муниципальных органов, деятельность административно-управленческих структур99.
99См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. М.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА М.). 2002. Т. I. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 621.
214 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Деятельностьгосударственных и муниципальных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях100:
1)правоприменительная функция – реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных или муниципальных полномочий от имени государства либо соответствующего органа при исполнении служебных обязанностей;
2)правотворческая функция – разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государ- ственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;
3)регулирующая функция – разработка и реализация государственной и муниципальной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного или муниципального принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспече- ние согласования различных интересов;
4)организационная функция – обеспечение практической реализации компетенции государственных или муниципальных органов, совершение организационных действий и матери- ально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);
5)правозащитная функция – осуществление мер по обеспече- нию и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством и муниципальным образованием, государственных и иных органов – перед гражданами.
Вполне приемлема и несколько иная, более широкая классификация функций государственной и муниципальной службы. Особый интерес в этом отношении вызывает классификация функций государственной службы, которую дают ученые РАГС В.П. Мельников и В.С. Нечипоренко (табл. 6).
Функции государственной и муниципальной службы очень тесно связаны с функциями государственного и муниципального управления, с функциями органов управления, министерств и ведомств.
100 См.: Игнатов В.Г., Акопов Л.В. Государственная служба Российской Федерации как система, ее правовое регулирование и проблемы реформирования. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004.
|
|
|
|
Таблица 6 |
||
|
Функции государственной службы101 |
|
|
|
||
Как профессиональной |
Как правового института |
Как социального |
Как политического |
|
||
деятельности |
института |
|
института |
|
||
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
||
Осуществление государст- |
Реализация законов государ- |
Производство государст- |
Защита |
политического |
|
|
венного управления: |
ñòâà. |
венных социальных услуг: |
строя страны. |
|||
– планирование; |
Разработка проектов законов |
– образование; |
|
|
|
|
– прогнозирование; |
и других нормативных актов о |
– воспитание; |
Создание условий для ук- |
|||
– принятие решений; |
государственной службе. |
– правовая защита; |
репления взаимосвязи го- |
|||
– исполнение; |
– безопасность. |
сударства с гражданами, |
||||
Определение правовых правил |
||||||
– координация; |
прохождения государственной |
|
социальными группами и |
|||
– информация; |
Реализация интересов, |
обществом в целом. |
|
|||
– контроль; |
службы. |
прав и свобод граждан. |
|
|
|
|
Разработка нормативных, пра- |
|
|
|
|||
– стимулирование. |
|
Преодоление отчуждения |
||||
|
вовых актов, устанавливающих |
Эффективное решение со- |
власти от народа. |
|
||
Организация аппарата на |
государственно- |
циальных задач государ- |
|
|
|
|
выполнение полномочий |
служебные отношения. |
ñòâà. |
Налаживание эффектив- |
|||
государственных органов. |
Соблюдение законодатель- |
Регулирование и разреше- |
ных взаимосвязей полити- |
|||
Обеспечение ответствен- |
ства о государственной службе. |
ческой элиты и государ- |
||||
Предупреждение нарушений |
ние социальных конфлик- |
ственных служащих |
|
|||
ности, дисциплинирован- |
законности. |
òîâ. |
|
|
|
|
ности аппарата |
Регулирование правового ста- |
|
|
|
|
|
|
Регулирование социально- |
|
|
|
||
|
туса государственных служащих. |
го статуса государственных |
|
|
|
|
|
Правовая и социальная защи- |
служащих |
|
|
|
|
|
та государственных служащи |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
101 См.: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: Изд-во РАГС. 2004. С. 428.
215 России современной в служба муниципальная и Государственная .9 Глава
216 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
В ходе административной реформы, одной из составных частей которой является реформа государственной службы, ставится задача освободить органы государственной власти и управления, министерства, агентства, службы от функций, которые непосредственно не вытекают из их места и роли в управлении страной, от тех, которые в условиях рыночной экономики могут быть выполнены государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями.
С этой целью проводятся выявление и анализ всех функций, выполняемых органами государственной власти и управления, причем численность их в целом по стране на федеральном уровне, по мнению ряда руководителей, превышает 5,6 тыс. Так, только в Минэкономразвития было выявлено 256 избыточных функций, из которых от 108 можно отказаться сразу, а из оставшихся 148 около половины также можно устранить довольно быстро. При этом, как оказалось, из избыточных 256 функций 221, по мнению экспертов, вовсе не соответствуют действующему законодательству102.
От избыточных функций министерства, службы, агентства и иные структуры нужно, конечно, освобождать. Это существенно сократит и объем работы, выполняемой государственными служащими, и их численность, внесет изменения в выполняемые ими функции.
Вместе с тем обращает на себя внимание не вполне адекватное в данном случае использование реформаторами понятия «функции», фактически понимание под функциями просто перечня совокупности действий и процедур, отдельных видов работы, выполняемых теми или иными государственными органами. При этом при суммировании так называемых функций по разным органам власти и управления происходит просто их двойной, более того, многократный счет, из-за чего и получается у них в целом свыше 5,6 тыс. функций.
Для глубокого же понимания места и роли в обществе государственной и муниципальной службы важно не просто перечисление видов выполняемой ими работы, а именно классификация функций государства, властвующих структур и госслужбы в целом как публично-правового отношения государства и служащего, как социального института, классификация при этом также функций должности, должностного лица.
102 См.: Российская газ. 2004. 14 мая. С. 9.
Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 217
Государственные и муниципальные служащие, как видим, выполняют большой объем непосредственно административно-управ- ленческих функций, как то: государственное и муниципальное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный и муниципальный контроль и надзор, государственное и муниципальное планирование и прогнозирование, учет, руководство и координация.
Таким образом, «в практическо-функциональном смысле государственная и муниципальная служба представляют собой основанную на законе деятельность персонала государственных и муниципальных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства и муниципальных образований»103.
… Несмотря на огромное количество чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей … Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения.
В.В. Путин
9.3.Состояние современной государственной
èмуниципальной службы России
èпроблемы ее реформирования
В итоге проведенной в 1992–2004 гг. значительной законотворческой и организационной работы федеральных и региональных органов государственной власти в нашей стране сложились новая система государственности и современной государственной и муниципальной службы. Итоги этой созидательной работы в обобщенной форме подведены в утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. ¹ 1136 Федеральной программе «Реформирование государственной службы
103 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 622.
218 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Российской Федерации (2003–2005 годы)» (извлечения из программы приводятся в приложении 17), а также в ряде публикаций российских ученых104 .
К настоящему времени в Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
Общая численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления (включая персонал по охране и обслуживанию зданий, состоящий в списочном составе работников этих органов), по данным государственного статистического наблюдения, на конец 2003 г. составила 1,3 млн. человек. Доля работников органов государственной власти и местного самоуправления в численности занятого населения Российской Федерации составила 1,9 процента. В среднем на тысячу человек постоянного населения России приходилось 9 работников органов государственной власти и местного самоуправления всех ветвей власти и уровней управления.
Численность работников, замещавших государственные должности, по состоянию на 1 сентября 2003 г., распределялась следующим образом: на долю исполнительной власти приходилось 77,8 процента работников, законодательной – 1,7 процента, судебной власти и прокуратуры – 19,4 процента. В других государственных органах было занято 1,1 процента лиц, замещавших государственные должности.
На конец 2003 г. в федеральных органах государственной власти было занято 615,9 тыс. человек, или 47,4 процента от общей численности работников органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления – 684,6 тыс. человек, или 52,6 процента.
В общей численности работников органов государственной власти и местного самоуправления около 85 процентов составляют
104 См., например: Государственная служба современной России: проблемы реформирования эффективного функционирования. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2003; Государственная гражданская служба. Учебник / Под ред. проф. Игнатова В.Г. Изд. 2-е. М.: Изд-во «МарТ», 2005; Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2002; Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление и его реформирование в России: история и современность. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004.
Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 219
работники органов исполнительной власти и местного самоуправления с исполнительными функциями.
Квалификационные разряды (классные чипы или дипломати- ческие ранги) имели 538,9 тыс. человек, или 81 процент от общей численности замещавших государственные должности и 136,4 тыс. человек, замещавших муниципальные должности (почти половина от общей численности этой категории работников).
На муниципальных должностях, было занято 294,0 тыс. человек, или 65,6 процента от общей численности занятых в органах местного самоуправления, прирост по сравнению с данными на 1 января 2002 г. составил 10,3 тыс. человек, или 3,6 процента.
В целом за 2003 г численность работников органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации возросла на 48,1 тыс. человек (на 3,8 процента). Увеличение произошло, главным образом, за счет роста численности работников в федеральных органах исполнительной власти (на 14,9 тыс. человек, или 3,3 процента), в органах судебной власти и прокуратуры всех уровней (14,6 тыс. человек, 9,5 процента), в органах местного самоуправления (на 10,6 тыс. человек, 2,3 процента). Всего же за период 1992 по 2004 г. численность работников государственных и муниципальных органов увеличилась в 2 раза (см. табл. 7), в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и др., а также органов местного самоуправления.
Растет и удельный вес расходов на государственное управление в общих расходах федерального бюджета (см. табл. 8).
Таблица 7
Общая численность работников органов государственной власти
и местного самоуправления (на конец года)
|
|
òûñ.÷åë. |
в процентах |
|
|
|
|
1990 |
ã. |
646,3 |
100 |
2000 |
ã. |
1163,3 |
180 |
2002 |
ã. |
1053,1 |
163 |
2003 |
ã. |
1299 |
201 |
|
|
|
|
220 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Таблица 8
Удельный вес расходов на государственное управление в общих расходах федерального бюджета (в процентах)
1995 |
ã. |
2,8 |
1997 |
ã. |
2,2 |
2000 |
ã. |
3,0 |
2001 |
ã. |
3,3 |
|
|
|
Установленная численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла 24,9 тыс. чел., а их территориальных органов – 290,2 тыс. чел.
Âгосударственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. чел., муниципальные должности в органах местного самоуправления – 283,7 тыс. чел.105
С 1998 г. отмечается снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.
Â2001 г. численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1995 г. на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.
Â1999 г. на 10 000 человек населения России приходилось
28 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании – 52, США – 39 государственных служащих, а на 10 000 человек занятого населения соответственно – 64, 113 и 79 государственных служащих106 (òàáë. 9).
Из сравнения этих данных отнюдь не следует вывод, к которому порой приходят некоторые лица, что перед Россией стоит
105См.: Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 ãîäû)».
106Следует, однако, отметить, что из текста Федеральной программы не вполне ясно, насколько сопоставимы эти данные. Во-первых, выше отмечалось, термином «государственные служащие» и как бы соответствующими ему «public servis», «civil servis» в разных странах охватываются лица, занимающие разные должности, оплачиваемые из государственного бюджета. Во-вторых, и в самой Федеральной программе сопоставляется численность (удельный вес) государственных служащих федеральных органов исполнительной власти в
России с численностью всех государственных служащих в других странах, что не вполне корректно.