ignatov_gosmun_uprav

Глава 10. Некоторые предварительные итоги становления новой системы... 251

К сожалению, деловой климат в стране улучшался слишком медленно и пока остается неблагоприятным. Предпринимательские риски и налоги высоки, механизмы регистрации предприятий сложны, проверки – бесконечны. Функции органов государственного управления оказались в ряде случаев смешаны с функциями коммерческих организаций. В некоторых центральных ведомствах имеет место прямое совмещение хозяйственных и административных функций. Такое положение нетерпимо, оно противоречит здравому смыслу и действующему законодательству и подлежит изменению. Необходимая работа уже намечена и начи- нает проводиться.

Усиливается защита прав собственности. Государство намерено гарантировать доступ акционеров к информации о деятельности предприятий, ограничивать возможности «размывания» их капитала, увода активов. Должны быть защищены имущественные права граждан, обеспечены гарантии их собственности на жилье, земельные участки, банковские вклады, на иное движимое и недвижимое имущество. Предстоит установить легальные основы права частной собственности там, где они до сих пор не утверждены, прежде всего на землю, на недвижимость.

На рубеже веков перед государственной властью России стояла и стоит также задача обеспечить равенство условий конкуренции. Одни предприятия ставились государством в привилегированное положение – для них ниже тарифы на энергоносители, им позволено не платить долги, они пользуются многочисленными льготами. Другие же предприятия, действуя в формально равных условиях, реально дискриминируются, фактически оплачи- вают привилегии первых. Поэтому необходимо отменить все необоснованные льготы и преференции, прямые и косвенные субсидии предприятиям, чем бы они ни обосновывались, обеспечить равный подход при распределении государственных средств, лицензий, квот, устранить избирательное применение процедуры банкротства. Эта крайне важная и очень болезненная сфера деятельности государства в некоторых регионах превратилась в орудие сведения счетов с политическими и экономическими конкурентами

Важно также освободить предпринимателей от административного гнета. Государство должно последовательно уходить oт практики избыточного вмешательства в бизнес. Возможности чи- новников действовать по своему усмотрению, произвольно толко-

252 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

вать нормы законодательства и в центре, и на местах угнетают предпринимателей и создают питательную среду для коррупции. Следует обеспечить применение законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов, упростить порядок регистрации предприятий, экспертизы, согласования инвестиционных проектов и т.д.

Еще одна актуальная задача государственной власти – серьезное снижение налогового бремени. Сложившаяся налоговая система способствует массовому уклонению от налогов, уходу экономики «в тень», уменьшению инвестиционной активности, в конечном счете – падению конкурентоспособности российского бизнеса, в целом – Российского государства.

Действующую с середины 90-х гг. таможенную систему также нельзя назвать эффективной, ее надо кардинально упростить, унифицировать ставки тарифов. Предстоит многое сделать и для развития финансовой инфраструктуры. Ставится задача очистить банковскую систему от нежизнеспособных организаций, обеспе- чить прозрачность банковской деятельности, сделать фондовый рынок действенным механизмом мобилизации инвестиций, их направления в наиболее перспективные сектора экономики.

Формированию, уточнению и конкретизации приоритетов государственной политики в имеющихся условиях большое внимание уделено и в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию, с которым он выступил 26 мая 2004 г.

«Наши цели, – говорится в нем, – абсолютно ясны. Это высокий уровень жизни в стране, жизни – безопасной, свободной и комфортной. Это – зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это – укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан.

Сегодня мы лучше знаем собственные возможности… И активно модернизируем государство, добиваясь соответствия

его функций современному этапу развития России. Этапу, обеспе- чивающему существенно более высокий уровень жизни».

В своем Послании Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г. Президент РФ В.В. Путин обращает внимание на то, что Российское государство, если хочет быть справедливым, обязано помогать нетрудоспособным и малоимущим гражданам – инвалидам, пенсионерам, сиротам, с тем чтобы жизнь таких людей была бы достойной, а основные блага были для них доступными.

Глава 10. Некоторые предварительные итоги становления новой системы... 255

Важнейшей национальной задачей является обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы. Государство намеча- ет ряд мер, чтобы предотвратить ее кризис, вызываемый быстрым старением населения России. Для этого, в частности, внедряются механизмы накопительного финансирования пенсий.

4. Нередко приобретала острые формы конфронтация представительной и исполнительной властей на всех уровнях, хотя порой она значительно ослаблялась; разногласия между исполнительными и законодательными органами приходилось решать в Конституционном суде РФ и в местных органах судебной власти.

Снижало эффективность действий власти и управления, а порой и усиливало возможности их кризиса, ослабляло вертикаль» власти обострение взаимоотношений Федерального центра, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, особенно на стыке их компетенции. Нередко региональные власти вмешивались в дела местного самоуправления, пытались вопреки Конституции РФ командовать ими. В некоторых субъектах Федерации региональная исполнительная власть вмешивается в деятельность территориальных органов федеральной власти.

Нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль.

В настоящее время в стране сложились «острова» и отдельные «островки» власти, но между ними нет надежного и эффективного взаимодействия, и прежде всего между разными уровнями власти. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще продолжают опыт 90-х гг. – соревнуются между собой за полномочия.

«Вакуум» власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами. Они обросли собственными теневыми структурами, различными группами влияния, сомнительными службами безопасности, использующими незаконные способы получения информации. Это открывает дорогу коррупции.

Недопустимо, говорил Президент РФ В.В. Путин, выступая в 2004 г. с ежегодным Посланием Федеральному Собранию России, когда цивилизованная политическая конкуренция подменяется корыстной борьбой за статусную ренту, когда финансовая сторона деятельности политических объединений по-прежнему скрыта от

256 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

общественности, когда рынок избирательных технологий и лоббистских услуг ориентируется прежде всего на теневой сектор.

Стоит задача обеспечить согласованную работу инициативных и ответственных федеральных органов исполнительной власти с региональными и местными властями, собрать все ресурсы государства с целью реализации единой стратегии развития страны.

5.Яркое проявление несовершенства сложившейся вертикали власти и управления, создания условий для развития кризиса – нарастающие тенденции дистанцирования ряда субъектов РФ от Федерального центра, проявления ими своей «независимости», подчеркнутой «суверенности». Принятие Конституции РФ 1993 г. и подписание договоров между РФ и субъектами Федерации во многом ослабили внутриполитическую напряженность

âсфере федерализма. Однако подписание их шло без согласия других субъектов Федерации, без учета их интересов, при отсутствии четко разработанных принципов разграничения полномо- чий и предметов ведения.

Как неоднократно отмечалось Президентом РФ В.В. Путиным, нужно признать – в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезорганизацию государства. Мы все время говорим о Федерации и ее укреплении, годами об этом говорим. Однако у нас еще нет полноценного федеративного государства, у нас есть, у нас создано децентрализованное государство.

Предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит эффективную деятельность федеральных и региональных органов власти и управления.

6.Убедительно свидетельствуют о возможном возникновении и развитии кризиса власти и управления, ведя к дальнейшему снижению эффективности их функционирования, коррумпированность государственных и муниципальных чиновников, участившиеся в 90-е гг., с одной стороны, попытки чиновников устанавливать свои, выгодные им правила работы на рынке и, с другой стороны – давление на органы власти и управления со стороны бизнеса и банков, финансово-промышленных групп. Это явление приобрело столь значительный размах, что о нем неоднократно вынуждены прямо говорить Президент РФ, руководители Федерального Собрания, министерств и ведомств. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию России 2002 г. В.В. Путин прямо говорил: «Нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции».

Глава 10. Некоторые предварительные итоги становления новой системы... 257

Возвращаясь к этой теме в своем Послании Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005 г., В.В. Путин обращает внимание на такую особенность последнего времени, что наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной – научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния. При этом партийная и корпоративная бюрократия в этом смысле ведут себя не лучше бюрократии государственной.

И если сейчас, когда созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы, государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет, отмечает В.В. Путин, бюрократическая реакция, вместо прорыва мы можем получить стагнацию.

При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и не профессионализм будут стремительно нарастать, возвращая страну на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и вс¸ большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей.

«…Наша действительность, – говорится в Послании Президента РФ, – не может нас удовлетворить. Ведь, освободив крупнейшие средства массовой информации от олигархической цензуры, мы не защитили их от нездорового рвения отдельных на- чальников.

Направляя правоохранительные органы на справедливую борьбу с преступлениями, в том числе налоговыми, то и дело обнаруживаем грубые нарушения прав предпринимателей. А порой и просто откровенный рэкет со стороны государственных структур.

Многим чиновникам кажется, что так будет всегда и что подобные издержки – это и есть результат. Должен их огорчить. В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии.

Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно».

Âсвязи с этим остро стоит задача оздоровить аппарат власти

èуправления, освободить его от коррумпированных элементов, принять необходимые меры, в том числе в законодательстве и кадровой политике, чтобы закрыть доступ к государственным и муниципальным постам лицам с преступным прошлым.

258Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Â90-å гг. все более углублялся кризис доверия к власти. В этом аспекте весьма неприглядную роль сыграли политические стыч- ки между прежней «президентской командой» и Государственной Думой России, кадровая чехарда в высших эшелонах исполнительной власти, затяжные процессы неоднократной смены федерального правительства, «силовых» и других министров, генеральных прокуроров, нередко сопровождавшиеся громкими скандалами. В 90-е гг. в стране сменилось семь премьеров и 180 министров. Неудивительно, что, согласно ряду опросов, отвечая на вопрос об особенностях политического руководства страной, более

60процентов различных категорий населения отмечали единоличные решения высших руководителей и полную неразбериху.

Âэтом отношении характерно и то, что, по данным опросов, проводившихся в конце 90-х гг., в отношениях между гражданами, с одной стороны, и милицией, налоговыми инспекциями, банками – с другой стороны, в 75 процентах случаев царили чувства ненадежности, опасения и недоверия. Испытывали доверие к этим структурам всего от 4 до 10 процентов опрошенных. Во взаимоотношениях между гражданами и региональными властями преобладало недоверие (45 процентов ответивших), а между гражданами и депутатами – безразличие (50,4 процента) и неуважение (24,7 процента). Отношения с руководителями предприятий 31,6 процента респондентов оценивали как конфликтные и 29,7 – как равнодушные.

Особенно негативно сказались в этом отношении события

17августа 1998 г. Они привели к резкому падению курса рубля, подрыву процессов экономической стабилизации, значительному росту цен и снижению уровня жизни населения, еще более подорвали его доверие к власти.

7. Потеря эффективности власти и управления, означающая вползание их в кризис, ярко проявлялась также в резком росте численности аппарата управления и в то же время во все большем отчуждении от власти и управления широких слоев населения. Несмотря на продолжающееся провозглашение приоритета демократических ценностей, на деле наметился и в конце 90-х гг. все больше проявлял себя упадок тех многочисленных ростков демократической культуры, которые обозначились в конце 80-х – начале 90-х гг.

Преобладание администрирования вкупе с неразберихой в политическом руководстве, взаимное отчуждение между властью и народом все более вызывали опасение, что в России складывается

Глава 10. Некоторые предварительные итоги становления новой системы... 259

авторитаризм в государственном управлении, хотя он и утвердился демократическим путем с опорой на плебисцитарную демократию.

Основные хрестоматийные (хотя все аналогии несут печать условности) признаки авторитаризма складывались все более явственно:

–концентрации власти в руках президента, а в регионах – губернаторов, при отсутствии реального парламентского и общественного контроля;

–кризисное состояние общества;

–ограниченность контроля власти над экономикой и развитием социальной сферы;

–периодическое отстранение от власти дискредитировавшей себя в глазах населения правящей группировки;

–отсутствие в стране развитой партийной системы, демократической традиции;

–утрата обратной связи власти с населением, своеобразным возмещением которой становятся массовые акции протеста;

–в итоге – неустойчивость режима власти, чреватая переходом

âдальнейшем либо к тоталитаризму, либо к демократии.

Âэтой связи хотелось бы напомнить следующее положение из Послания Президента РФ Федеральному Собранию 1995 г.: «Власть в России будет эффективна только тогда, когда она станет открытой, понятной и предсказуемой, когда она научится отзываться на боли людей, когда современные технология, культура и демократические традиции власти не оставят брешей для бездарности и недобросовестности. И, наконец, когда сумеем мобилизовать гигантский потенциал российских людей и природных богатств, потенциал завоеванной нами свободы». Через два года, в ежегодном Послании 1997 г., Президент практически констатирует усугубление проблемы – дальнейшее падение эффективности и престижа государственной власти в России: «Главная причина неэффективности власти – несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления».

Спустя 3 года к этим же проблемам необходимости повысить эффективность государственной власти привлекает внимание в своем Послании (2000 г.) Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин. Он остро ставит вопрос о недопустимости того, когда органами власти на местах попираются Конституция России и

260 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России. «Сегодня, – отмечает он, – мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти. Но это – не конеч- ная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации. Соединение ресурсов федеральной, региональных и местных властей потребуется для решения других сложных задач. Главными среди них являются:

=совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности;

=фактическое выравнивание возможностей субъектов Федерации в целях обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав;

=создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан;

=обеспечение точного и эффективного проведения экономи- ческой стратегии на всей территории России.

Эти три задачи будем последовательно решать для укрепления нашей государственности. И для этого уже сегодня мы просто обязаны консолидировать усилия всех уровней и ветвей власти».

8. Для решения этих задач в 2000–2004 гг. в стране проделана большая работа по совершенствованию законодательной базы, подготовке проведения судебной реформы, реформ государственной службы, местного самоуправления, административной реформы, для создания необходимых условий по их реализации.

Стоит задача устранить то, что все еще мешает людям жить и работать, и прежде всего – изменить саму систему работы государственных институтов.

Как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию России (апрель 2002 г.), «сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом. К слову, из почти 500 тысяч обращений во время телевизионного интервью почти три четверти – это жалобы граждан на разные формы административного произвола». Главная проблема – не в коли- честве бюрократических структур, а в том, что «их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чи- новниками современной науки управления – это все еще очень большая редкость».