ignatov_gosmun_uprav

202 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

обязанности госслужащего, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой (см. ст. 14–17), поощрения и награждения, дисциплинарные взыскания, порядок формирования кадрового состава гражданской службы. Чтобы активнее привлекать на госслужбу перспективных специалистов, вводятся новый порядок оплаты труда с учетом эффективности деятельности государственного органа, материальное и моральное поощрение за безупречную и эффективную службу. Для привлечения на госслужбу специалистов из числа выпускников вузов предусмотрена возможность заключения договора между представителем госслужбы, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы.

В законе впервые оговаривается возможность направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку не реже одного раза в три года.

Гражданская служба и государственная служба Российской Федерации иных видов между собой тесно взаимосвязаны. Как записано в ст. 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», эта взаимосвязь «обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1)соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2)установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3)учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4)соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государствен-

ную службу Российской Федерации».

Взаимосвязана государственная гражданская служба и с муниципальной службой. Как записано в ст. 7 Федерального закона о государственной гражданской службе, это обеспечивается посредством:

1)единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 203

2)единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3)единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4)учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при ис- числении стажа муниципальной службы;

5)соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6)соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и

их семей в случае потери кормильца.

Важно отметить также, что государственные и муниципальные служащие зачастую выполняют во многом сходные функции, хотя они и исполняют полномочия различных органов – государственных или муниципальных.

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов, муниципальных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной или муниципальной службы как вида управленческой деятельности, вклю- чающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и другие функции93.

Что касается лиц, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов (например, глава государства, председатель правительства и министры, руководители палат Федерального Собрания РФ и их депутаты, судьи и др.), то они осуществляют такой вид властных полномочий, который Федеральным законом квалифицируется как не относящийся к государственнослужебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственнополитическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных, так и региональных) лежит за пределами государственной службы.

93См.: Игнатов В.Г., Акопов Л.В. Государственная служба как система, ее правовое регулирование, основные принципы и виды. В кн.: Государственная служба: Учебник. М.: Èçä-âî «ÌàðÒ», 2004.

204 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:

Во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность.

Во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

В-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Характеризуя государственную и муниципальную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, муниципальному образованию, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных или муниципальных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных или муниципальных должностях в соответствующих органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета (федерального или субъекта РФ) или из муниципального бюджета. Иначе говоря, не являются государственными или муниципальными служащими лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных или муниципальных полномочий на «общественных началах» или с оплатой за счет каких-либо негосударственных и немуниципальных средств – фирм, фондов, корпораций и других тому подобных спонсоров.

В то же время следует учитывать, что отнюдь не все должности, включаемые в штатное расписание тех или иных государственных или муниципальных органов, являются государственными или муниципальными должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, уборщицы и т.п.) и другие работники, не занимающиеся непосредственным или опосредованным исполнением или обеспечением

Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 205

исполнения полномочий государственных или муниципальных органов власти и управления. Лица, занимающие эти должности, не относятся к категории государственных или муниципальных служащих, хотя они и могут числиться в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления.

Не является государственной или муниципальной службой профессиональная деятельность на предприятиях, не имеющих властных функций. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным или муниципальным. С другой стороны, государственная служба осуществляется не только в аппаратах органов представительной и исполнительной власти, в судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе94. Например, в Федеральном законе «О естественных монополиях»95 указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий – транспортировки нефти

èнефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировки газа по трубопроводам; услуг по передаче электрической

èтепловой энергии и т.д. – образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего. Хотя, конечно, следует иметь в виду и то, что распространение статуса госслужащего на ту или иную категорию работников отнюдь не равнозначно отнесению их к категории государственных служащих.

Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной и муниципальной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований.

Конституция РФ закрепляет такие исходные основы организации государственной и муниципальной службы и правового

94См: Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М.: Контракт; ИНФРА, 1998. С. 14.

95ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 34. Ñò. 3426.

206 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

положения соответствующих служащих Российской Федерации, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 15); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46 и др.).

Государственная и муниципальная служба связаны с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по Федеральному закону (ст. 55 Конституции РФ).

Конституция РФ (п. «т» ст. 71) устанавливает, что федераль-

ная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о государственной службе в субъектах РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах РФ находится в их ведении.

Âсовместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Âсвязи с тем, что Российское государство является федеративным, в полном соответствии с Конституцией РФ в федеральных законах «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержатся нормы, которые уполномочивают субъекты РФ по-своему, с учетом местных, национальных и иных особенностей определять условия государственной гражданской службы

âсубъекте РФ, причем при решении многих крупных вопросов. И субъекты РФ активно воспользовались своими правами, приняв в 1995–1999 гг. свои законы как об основах государственной и муниципальной службы субъекта Федерации, так и законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие различные стороны правового положения государственных и муниципальных служащих, прохождения ими государственной и муниципальной

Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 207

службы, их подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и по другим вопросам.

Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы

èзаконы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной и муниципальной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями федеральных министерств

èведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ, муниципальных образований. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати96 .

Согласно действующему законодательству (см., например, статью 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), должности государственной службы

учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Соответственно видам государственной службы (см. схему 12 и приложение 15) должности государственной службы подразделяются на:

=должности федеральной государственной гражданской службы;

=должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

=воинские должности; =должности правоохранительной службы97.

Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохра-

96См.: Государственная служба: Сборник нормативных документов. М.: «Дело», 1999, 2003; Государственная служба: Нормативные акты основных правовых систем. М.: Книгодел, 2004.

97Определение государственной службы и ее видов согласно Федеральному закону ¹ 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. приводится в приложении 15.

208 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

нительной службы определяется Указом Президента Российской Федерации.

Государственная служба Российской Федерации

Схема 12. Виды государственной службы Российской Федерации

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется Федеральным законом или указом Президента России.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

=перечни должностей федеральной государственной службы; =перечни типовых воинских должностей; =перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нор- мативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.

Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 209

Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратеги- ческих задач.

В.В. Путин

9.2.Принципы организации и функции системы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации

Особое значение для организации государственного и муниципального управления, деятельности органов власти и управления имеют законодательное закрепление и реализация принципов государственной и муниципальной службы. В соответствии с нормами действующего законодательства установлено по меньшей мере три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функцио- нально-иерархическому) уровню.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которой к указанным принципам относятся:

=федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее– государственные органы);

=законность; =приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непос-

редственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

=равный доступ граждан к государственной службе; =единство правовых и организационных основ государствен-

ной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

=взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

=открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

=профессионализм и компетентность государственных служащих;

210 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

=защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность

как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» непосредственно государственная служба основана на следующих восьми принципах, некоторые из которых (1, 2, 3, 4-й, во многом 8-й) практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы, a именно:

«Статья 4. Принципы гражданской службы.

Принципами гражданской службы являются:

1)приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2)единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3)равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4)профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5)стабильность гражданской службы;

6)доступность информации о гражданской службе;

7)взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8)защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность».

Аналогичны перечисленным выше принципы функционирования и организации муниципальной службы.

Особого внимания заслуживают утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. ¹ 885 общие