ignatov_gosmun_uprav
.pdf
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
141 |
|
|
ции. Но только 6,7 процента всех подписанных Президентом законов родились благодаря региональной инициативе. Раньше этот КПД был еще ниже. Самыми эффективными субъектами законотворческой инициативы, по данным аппарата Госдумы, является исполнительная власть – законами в 2003 г. стали все 32 законопроекта, внесенные Президентом, и все 82 законопроекта, поступившие из Правительства. Об огромном объеме законотвор- ческой работы, проводимой в стране, свидетельствует, например, то, что в апреле 2004 г. на разных стадиях рассмотрения находилось 1800 законопроектов76 .
Для того чтобы повысить уровень законодательной работы Федерального Собрания, предстоит совершенствовать процедуру принятия законов, обеспечить главные качества цивилизованного права – политическую и экономическую взвешенность и юридическое качество законодательных актов. Необходимо также ввести обязательность экспертизы проектов нормативных актов федерального и регионального уровней, сделать более реальной систему разработки и принятия совместной программы законодательных работ, расширить практику использования предусмотренных Конституцией согласительных процедур, принять нормативные акты, регулирующие разрешение всевозможных конфликтов между властными уровнями.
Завершая рассмотрение вопроса, отметим, что Конституция 1993 г. заметно ограничила функции российского парламента. Налицо явный дисбаланс силы в пользу Президента, получившего самые большие прерогативы в сравнении с главами государств многих президентских республик. Однако в Основном Законе заложен определенный механизм системы взаимных сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной ветвями власти, не позволяющий сделать президентскую власть абсолютной, установить единоличное правление.
По форме государственного правления (см. таблицу 4) Российскую Федерацию трудно отнести к какой-либо «чистой» форме – президентской или парламентской. Скорее, это полупрезидентская или полупарламентская, а точнее, пожалуй, президент- ско-парламентская республика. Как верно отмечается в литературе, российский Президент, по Конституции, не вмешивается в какую-либо конкретную текущую деятельность, но ему принадлежат несколько важнейших функций. Он осуществляет все кадро-
76 См.: Шкель Т. Парламент вдоль и поперек / Российская газ. 2004. 8 апреля. С. 3.
142 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
вые перемещения в высших органах власти, играет роль арбитра, посредника в конфликтах между разными ветвями власти, берет на себя некоторые судебные функции, имеет право роспуска парламента и может отправить в отставку правительство, которое сам же и назначает.
Следует, однако, отметить, что определенная нечеткость в разграничении полномочий и функций между Президентом РФ, исполнительной властью и Федеральным Собранием, законодательными органами государственной власти субъектов Федерации отрицательно сказывается на формировании реальной власти в Российском государстве, является одной из причин обострения взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти. Особенно важную роль в этом играет, однако, состав Федерального Собрания РФ, в котором много мест получали силы, настроенные оппозиционно Президенту РФ и проводимому им курсу реформ. Недовольные экономической политикой правительства, ухудшением своего социально-экономического положения широкие массы людей, особенно в провинции, нередко отдают свои голоса левой оппозиции (см. приложение 4).
Исполнительную власть в Российской Федерации непосредственно осуществляет Правительство РФ. Оно состоит из председателя Правительства, его заместителей и ряда федеральных министров. Оно издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы и организует его работу, временно исполняет обязанности Президента РФ, когда тот не в состоянии их выполнять.
Председателями Правительства РФ на новом этапе развития России были: И.С. Силаев (Председатель Совета Министров РСФСР с 1990 – до 26 сентября 1991), Е.Т. Гайдар (июнь-декабрь 1992), B.C. Черномырдин (с декабря 1992 по март 1998), С.В. Кириенко (апрель-август 1998), Е.М. Примаков (с сентября 1998 по май 1999).
В 1999 г. этот пост последовательно занимают С.В. Степашин, В.В. Путин (август 1999 – май 2000), М.М. Касьянов (с мая 2000 по февраль 2004), М.Е. Фрадков77 (с 5 марта 2004 по настоящее время).
77 Состав Правительства РФ по состоянию на октябрь 2004 г. приводится в приложении 5, перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти – в приложении 6.
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
143 |
|
|
Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 114 Конституции РФ:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, госу-
дарственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.
На Правительство РФ возлагаются важные задачи в сфере законотворчества.
Однако Правительство РФ в 90-х гг. не проявляло в этом отношении должной активности. Правительственные законопроекты не являлись доминирующими в деятельности Федерального Собрания, к тому же не все они отвечали требованиям юридического качества. Положение постепенно выправляется. Так, в 2003 г. доля правительственных законопроектов, рассмотренных в Госдуме, составляла уже 40 процентов, ставится задача довести долю правительственных и президентских законопроектов до 60 процентов от числа всех проектов законов, рассматриваемых в парламенте78.
Мало сделано было Правительством и для установления жесткой дисциплины ведомственного нормотворчества. Так и не проведена ревизия массива ведомственных нормативных актов, по-
78 См.: Российская газ. 2004. 17 января. С. 3.
144 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
прежнему далеко не все из них проходят обязательную регистрацию в Министерстве юстиции.
Если в условиях разделения властей можно понять разногласия между ветвями власти, то нет оправдания разноголосице в такой единой системе, как исполнительная власть. Нельзя признать нормальным, когда по одной и той же проблеме высокими должностными лицами публично высказываются мнения не просто с разных, но подчас и с противоположных позиций.
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Âсистему федеральных органов исполнительной власти входили в 90-х гг. министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти. Состав и структура органов федеральной исполнительной власти постоянно совершенствуются. Согласно Указам Президента РФ от 14 августа 1996 г. и 17 марта 1997 г. о совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти, численность министерств и ведомств сокращена с 89 до 66 в 1996 г., до 61 в 1997 г. (22 министерства и 39 других федеральных органов имели в субъектах Федерации свои территориальные органы). Однако позже возникли новые министерства и ведомства, возросла численность их работников.
Âсоответствии с Указами Президента РФ от 30 апреля 1998 г. ¹ 483 и от 22 сентября 1998 г. ¹ 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществлен ряд новых мер по совершенствованию структуры исполнительной власти и повышению ее эффективности. В апреле – мае 1998 г. упразднено 12 министерств, госкомитетов, федеральных комиссий и служб, в сентябре 1998 г. – 3 министерства и 5 комитетов
èслужб. Однако в итоге численность министерств осталась почти прежней (24), а других федеральных органов – сократилась до 39, какой она была в 1997 г.
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
145 |
|
|
Â1998 г. упраздняются департаменты в аппарате самого правительства, при этом половину чиновников предполагалось уволить. В апреле 1998 г. были ликвидированы должности первых вице-премьеров, но в сентябре восстановлены две такие должности. Численность вице-премьеров сокращена до трех, но в сентябре увеличена до шести. Возращен Президиум Правительства, члены которого получили служебные помещения в Белом доме и возглавили правительственные комиссии.
Проведенные в 1998–2000 гг. мероприятия по совершенствованию структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти являлись попыткой реализации разрабатываемой
âстране программы государственного строительства как продуманной системы мер по модернизации различных институтов власти, концепции административной реформы.
Согласно концепции, не ставится задача разрушать механизм управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости, усилить «вертикаль власти», улучшить взаимодействие органов власти федерального, регионального и местного уровней.
Âрешающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.
Прежде всего потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения,работающие, как правило, на основе самоокупаемости.
Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти.Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покон- чить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая.
Âэтих целях предлагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором.
Новым исключительно важным шагом в реализации концепции административной реформы стали преобразования системы органов исполнительной власти, проведенные в стране в соответствии с Указом Президента РФ В.В. Путина «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314.
146Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Âрезультате реализации данного Указа кардинально обновлена сама структура кабинета. В нем сократилось с 30 до 16 коли- чество министерств, зато добавилось служб и агентств (см. приложения 5, 6 и 7)79. Министерства укрупнены и усилены. Но суть дела не в механическом слиянии, а в том, чтобы уйти от дублирования, логически соединить ранее разбросанные и разрозненные функции, освободить государственные функции от тех, для исполнения которых не требуются усилия государственных органов власти или если их функции могут быть более эффективно выполнены бизнес-структурами.
Административная реформа, как и было задумано, меняет структуру и функции самих министерств и ведомств. Функции
исполнительной власти подразделяются на три типа: правоустанавливающие, т.е. нормативное регулирование, правоприменительные, которые будут осуществлять контроль и надзор, и
функции по предоставлению государственных услуг и управлению государственным имуществом. Конечная цель административной реформы заключается в ориентации органов государственной власти и управления на четкое определение круга своих клиентов и качественное указание им услуг, на творчество профессионально подготовленных государственных служащих. При этом управленческий аппарат предполагается строить в новом соотношении: один руководитель на 20 рядовых сотрудников. Реорганизация проведена и для того, чтобы повысить персональную, личную ответственность каждого министра, руководителя служб и агентств, их подразделений.
Президент непосредственно курирует деятельность 5 министерств и 12 служб: МВД, МЧС, МИДа, Минобороны и Минюста (в их составе 7 служб и 1 агентство); Государственной фельдъегерской службы РФ, Службы внешней разведки РФ, ФСБ России, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиче- ских и психотропных веществ и Федеральной службы охраны. В ведении Президента находятся также 2 агентства – Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.
Премьер-министр курирует 11 министерств, 22 службы80 и 28 агентств. У премьер-министра теперь всего один заместитель
79В сентябре 2004 г. было создано еще одно (шестнадцатое) министерство – Министерство регионального развития РФ.
80Включая Федеральное казначейство Минфина России.
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
147 |
|
|
(А.Д. Жуков) и руководитель аппарата правительства в ранге министра (С.Е. Нарышкин).
В целом количество структур федеральной исполнительной власти выросло – с 59 до 79. И тем не менее это первая с советских времен глубокая административная реформа, как ожидается, она должна привести не только к некоторому сокращению штатов, но и повышению эффективности их работы в результате функционирования новой структуры и выстраивания по иному функций и механизма власти как такового, нового порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти81.
Задачами министерства становятся выработка государственной стратегии в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходимое для решения долгосрочных задач. При этом предстоит перейти к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настояще- му опорными элементами Правительства Российской Федерации, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления. Другими словами, речь идет о создании Правительства, функционирующего как кабинет министров.
Федеральная служба (управление) должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, образуемым для непосредственного осуществления специализированных функций, в том числе применения мер государственного принуждения. В качестве иллюстрации таких функций можно назвать взимание налогов, ведение государственной статистики, обеспечение государственных стандартов, выполнение правоохранительных функций и т.п.
Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализированные контрольные функции межотраслевого характера, вклю- чая применение мер ответственности за нарушение установленных правил.
Страна не избавится от рецидивов командной системы, если не перейдет к управлению на основе собственной компетенции. Это означает в первую очередь необходимость четкого установления и безусловного соблюдения рамок компетенции – для каждого государственного органа, государственного учреждения, должно-
81См. в приложении 17 извлечения из утвержденного Правительством РФ 19 января 2005 г. «Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».
148 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
стного лица. Наличие собственной компетенции предполагает столь же четкую ответственность за решения и действия.
Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач.
Еще одно важное направление преобразований – освоение современных технологий управления. Они должны привноситься в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе реформирования, которое само должно строиться на базе этих технологий. Другим каналом освоения новых управленческих технологий предстоит стать системе образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.
Административная реформа будет сопровождаться изменением подходов и к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих, а также затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.
В числе важнейших мер, направленных на повышение эффективности исполнительной власти, прежде всего следует выделить следующие:
=упрощение структуры Правительства и его аппарата для устранения дублирования функций, размывающего ответственность;
=обеспечение независимости территориальных органов федеральной исполнительной власти от региональных органов власти;
=создание механизма мощного контроля за эффективностью и законностью деятельности структур исполнительной власти; =усиление роли Министерства юстиции Российской Федерации в контроле за ведомственным нормотворчеством, за безусловным выполнением органами исполнительной власти судебных решений и в координации законопроектной дея-
тельности Правительства.
Реализация концепции административной реформы не сводится, конечно, лишь к изменению структуры правительства и органов государственной власти. Предстоит много сделать по распределению функций и организации работы новых структур, впереди большая законопроектная деятельность, в том числе по отмене избыточных функций. Только в течение 2004 г. стояла задача поменять более сотни законов, внести изменения в 13 действующих кодексов и сотни постановлений правительства, осуществить
Глава 7. Становление системы органов государственной власти РФ |
149 |
|
|
многочисленные институциональные изменения, которые позволят закрепить все принятые решения.
Так же, как и две другие ветви власти – законодательная и исполнительная, – самостоятельной и независимой является и
судебная власть.
Как записано в Конституции РФ (ст. 118), правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.
Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и Федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны. Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом.
Установленные Конституцией РФ и законами полномочия органов судебной власти присущи только этой ветви власти, и ни один орган других ветвей власти не имеет права вторгаться в их компетенцию.
Судебная деятельность – одна из форм государственной деятельности. Но судебная власть отличается от законодательной и исполнительной тем, что обеспечивает законность своими, присущими только ей методами и действует в особом порядке.
Судебная власть в Российской Федерации как одна из опор государства представляет собой, согласно Конституции РФ 1993 г., объединение трех структур: Конституционного Суда Российской Федерации и не связанных с ним конституционных судов отдельных республик в составе РФ; Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов; Верховного Суда и системы общих судов.
Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей. По запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства; конституций республик, уставов, а также законов и
150 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
иных нормативных актов субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ.
Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти РФ и субъектов РФ; между высшими государственными органами субъектов РФ.
Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом, дает толкование Конституции РФ.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным
èиным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров
èиных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.
Все судебные органы имеют общие признаки, отличающие органы судебной власти от других органов государства. Правосудие осуществляется:
1)только судом;
2)только при помощи способов, указанных в Законе;
3)основано на точном соблюдении Закона;:
4)осуществляется только в процессуальной форме;