ignatov_gosmun_uprav

потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров этого уровня.

На современном этапе развития государственного управления и местного самоуправления в России, как справедливо отмечал в одном из своих выступлений Президент РФ В.В. Путин (на XIII расширенной сессии Конгресса муниципальных образований РФ), местный уровень власти – это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. «И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия... Безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия». И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами, обеспечение эффективности таких составляющих местного самоуправления, как законодательная, финансовая, административная.

Нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, неопределенность, за что именно должны отве- чать государственные органы, а за что – органы местного самоуправления, недостаточная четкость самого понятия и перечня вопросов «местного значения», недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления, четкости определения его структуры – эти и другие недостатки призвана преодолеть осуществляющаяся в стране с 2003 г. реформа местного самоуправления, реализация положений, содержащихся в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003), в региональном законодательстве86.

Наряду с другими мерами совершенствование законодательства, территориальной организации и финансово-экономического обеспечения, прогнозирование развития муниципальных образований должны способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления современной России.

86Вопросы содержания и путей реализации современной муниципальной реформы в России рассматриваются автором совместно с другими научными и практическими работниками в следующих публикациях: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление и его реформирование в России: история и современность. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Игнатов В.Г., Кузнецов С.Г., Колесников В.А., Рудой В.В., Буров А.В. Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004.

192 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

?Вопросы для самоконтроля

1.Как создавались правовые основы становления современного местного самоуправления в России?

2.Что представляет собой современная система местного самоуправления в России?

3.Чем была вызвана необходимость разработки и принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ÔÇ?

4.Каковы цели, задачи и основные направления муниципальной реформы, в чем состоит ее ключевая идея?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993. Федеральный закон «Об общих принципах организации мес-

тного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ.

Выступление Президента Российской Федерации Путина В.В. на сессии Конгресса муниципальных образований // Российская муниципальная практика. 2004. ¹ 1. 1 сентября.

Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М.: Изд-во «Финансы и статистика», 2004.

Зотов В.Б., Мукашева В.М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ, 2002.

Игнатов В.Г. Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М.–Ростов н/Д.: Изд-во «МарТ», 2005.

Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебное пособие. Изд. 2-е. Ростов н/Д.: «Феникс», 2003.

Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Изд-во «НОРМА», 2002.

Муниципальное управление: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова и В.И. Патрушева. М.: Изд-во «Муниципальный мир», 2002.

Шумякова Н.В. Муниципальное управление: Учебное пособие. М.: Изд-во «Экзамен», 2004.

Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 193

Государственный человек более других сограждан должен быть одушевлен, движим и руководствован любовью к Отечеству. Он должен любовью к Отечеству жить, вливать ее в своих под- чиненных и быть примером в ней всему государству.

Г. Р. Державин (1743–1816)

Глава 9

Государственная и муниципальная служба в современной России

Эффективность функционирования различных органов государственной власти в центре и на местах, государственного и муниципального управления во многом зависит от того, насколько хорошо организованы деятельность государственной и муниципальной службы как правового и социального института, работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствуют их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.

Современное понимание сущности государственной и муниципальной службы сформировалось в России, как и сами соответствующие институты, лишь в 90-х гг. XX в.

Несмотря на то, что институт государственной службы в России имеет многовековую историю87, в течение многих десятилетий в советское время государственными служащими признавались практически почти все служащие, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату из средств государственного бюджета (в том

87Вопросы становления и развития государственной службы в России подробно освещаются автором в следующих учебных пособиях: Государственная гражданская служба: Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ «МарТ», 2005; Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004.

194 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

числе врачи, учителя, работники почты, специалисты жилищнокоммунального хозяйства и т.п.)88.

Правовое положение государственных служащих в советский период определялось в основном трудовым законодательством. Института же муниципальной службы в те годы вообще не существовало. Но и публично-правовая природа института госслужбы не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, советские служащие народных комиссариатов, ряд других «номенклатурных» совслужащих).

Почти единственными нормативными правовыми актами о государственной службе были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. и действовавшие в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, а также декрет «О дисциплинарных взысканиях за нарушения служебной дисциплины в советских учреждениях», утвержденный ВЦИК в январе 1921 г. При этом государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней.

Необходимость создания законодательства, регулирующего становление и функционирование института государственной службы, стала ощущаться многими учеными-государствоведами и рядом представителей партийно-советского руководства в последние годы «перестройки» советского государства и общества. Под влиянием объективной необходимости преобразования социально-по- литических и экономических отношений в конце 1989 г. распоряжением Совета Министров СССР была создана специальная комиссия по подготовке законопроекта о государственной службе

СССР. Проект закона «О государственной службе СССР» был подготовлен комиссией, передан в Верховный Совет СССР, стал рассматриваться в его комитетах и комиссиях, но так и не был принят Верховным Советом, поскольку, как отмечает один из членов комиссии по подготовке законопроекта Г.В. Атаманчук, было уже не до него89.

88Подобная трактовка категории государственных служащих имеет место в настоящее время и в ряде зарубежных стран, например, во Франции, Великобритании, Канаде и других. При этом в разных странах используются различные термины – «государственная служба», «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

89См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: Экономика, 2003. С. 47–48.

Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 195

9.1.Создание правовых основ становления

èфункционирования института государственной и муниципальной службы

âпостсоветской России

Современная трактовка понятий «государственные служащие», «муниципальные служащие» и соответствующие институты в постсоветской России формировались постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х гг. первые проекты законов о государственной службе и проекты ее реформирования, ряд посвященных им российских и международных конференций, проведенных

â1992–1993 гг. по инициативе Администрации Президента РФ и Правительства РФ, во многих из которых довелось принять активное участие и автору.

Утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. Положение о федеральной государственной службе, опубликованный днем позже – 23 декабря 1993 г. – подготовленный Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры) документ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции)» и особенно принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон 1998 г. «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами

âправовой базе, регламентирующей эту сферу отношений. После принятия данных федеральных законов весьма дина-

мично и главным образом в соответствии с ними стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы и организации аппарата.

Законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает наиболее реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, численность которых значительно превышает численность федеральных госслужащих.

Становление и развитие институтов государственной службы в постсоветской России после принятия закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

196 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

¹119-ФЗ шло в соответствии с ним, несмотря на его недостатки

èкритику в адрес закона90.

Âнастоящее время регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1)Конституцией Российской Федерации;

2)Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»;

3)Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

4)другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5)указами Президента Российской Федерации;

6)постановлениями Правительства Российской Федерации;

7)нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8)конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9)нормативными правовыми актами государственных органов.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом, то применяются правила международного договора.

С вступлением в силу Федерального закона «О государственной службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ91 , как записано в его ст. 72.1, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. признается утратившим силу.

В связи с этим мы здесь не станем подробно останавливаться на положениях прекратившего свое действие закона 1995 г., а сосредоточим внимание на основных положениях, регулирующих функционирование государственной службы, содержащихся в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г.

90См., например: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы... С. 158– 176; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М.: Изд-во РАГС, 1997 (разд. II); Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999 (гл. III, § 5) и др.

91Данный закон, опубликованный в «Российской газете» 31 июля 2004 г., вступил в силу по истечении 6 месяцев с момента его официального опубликования, т.е. с 1 февраля 2005 г.

Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 197

Как записано в преамбуле Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», именно этим законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Поэтому приведем определение государственной службы в соответствии со ст. 1 Федерального закона о системе государственной службы:

«Государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

–Российской Федерации;

–федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации;

–органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);

–лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

–лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российс-

кой Федерации)».

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях (см. приложение 15), таковы: в ст. 3 – основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, в ст. 4–7 – понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в ст. 8 – должности государственной службы, ст. 9 – реестры должностей государственной службы и т.д.

198 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Приведем также определение государственной гражданской службы, содержащееся в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», извлечения из которого приводятся в приложении 16:

1.Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также – должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субьектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

2.Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также – федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также – гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Для понимания содержания категории «государственная служба» важное значение имеет усвоение понятия «государственная должность».

Как записано в Федеральном законе о государственной граж-

данской службе, «государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также – государственные должности) – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномо- чий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».

А вот как дается определение муниципальной должности в

ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. ¹ 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Муниципальная должность – это:

«а) должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Фе-

Глава 9. Государственная и муниципальная служба в современной России 199

дерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий;

б) должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспе- чению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей».

Муниципальные должности подразделяются на:

1.Выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.

2.Иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Что же касается муниципальной службы, то в данном законе

она определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются Федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона в целях обеспече- ния исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1)руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также – подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и

200 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2)помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограниче- ния срока полномочий;

4)обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1)высшие должности гражданской службы;

2)главные должности гражданской службы;

3)ведущие должности гражданской службы;

4)старшие должности гражданской службы;

5)младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни