ignatov_gosmun_uprav

лась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

Âодном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое – президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое – строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью (т.е. во многом безответственностью) за принимаемые решения.

Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РСФСР.

Важным достижением в этом отношении была принятая в 1990 г. Декларация о защите прав и свобод граждан – основополагающий документ для дальнейшей работы над законодательством, обеспечивающим права человека. Постепенно стала уходить в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а че- ловек – государству.

Âсвязи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыноч- ную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности.

Эти и ряд других законодательных актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и права. Однако они не обеспечивали четкого и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность.

Важно и то, что многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил – реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992–1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами.

Тактика постоянного балансирования, поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода.

Âцелях мирного разрешения противоречий Президент и Правительство России искали решения при помощи Конституционного соглашения, апрельского референдума 1993 г. о доверии Президенту и поддержке народом курса реформ, конституционного совещания. Большинство участников апрельского референдума высказались в поддержку Б.Н. Ельцина. Однако конфронтация политических сил в стране, особенно в Москве и ряде других городов, росла, порой выливалась в массовые манифестации, сопровождавшиеся столкновениями с милицией и жертвами среди участников.

21 сентября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал указ

¹1400 «О поэтапной конституционной реформе в России». В нем он объявил о роспуске Верховного Совета, Съезда народных депутатов России и проведении выборов в двухпалатное Федеральное Собрание, а также выборов Президента России в июне 1994 г. Указ формально противоречил ряду статей действующей Конституции. Срочно собравшийся в этот же день Конституционный Суд РФ во главе с его председателем В.Д. Зорькиным посчи- тал это достаточным основанием для импичмента Президента РФ.

Âночь на 23 сентября 1993 г. Чрезвычайный X съезд народных депутатов, на котором не было даже кворума, принял постановление, объявившее действия Б.Н. Ельцина «государственным переворотом». Большинство съезда и Верховный Совет отказались подчиниться указу Президента. Они заявили об отстранении Б.Н. Ельцина от должности Президента, избрали исполняющим обязанности Президента вице-президента А.В. Руцкого, перешедшего в оппозицию Б.Н. Ельцину во второй половине 1992 г., и сформировали свое правительство, пошли на вооруженную конфронтацию, ведущую к гражданской войне. Б.Н. Ельцин приказал блокировать Белый дом России.

Противостояние ветвей государственной власти достигло апогея 3–4 октября 1993 г. По призыву А.В. Руцкого, генерала А. Макашова, лидера ортодоксальной коммунистической организации «Трудовая Россия» В.И. Анпилова и ряда других сторонники парламента пошли на прорыв блокады Белого дома, штурм здания мэрии Москвы, пытались захватить телецентр «Останкино». В ночь на 4 октября в Москву были введены армейские части, которые из танков расстреляли Белый дом, что привело к пожару, и разогнали парламент и его защитников. По официальным данным, во время этих событий погибло около 150 человек.

Существуют два противоположных взгляда на события начала октября 1993 г. Противники экс-президента Б.Н. Ельцина счи- тают, что Б.Н. Ельцин совершил преступление: разогнал законно избранный Верховный Совет, использовал в борьбе с ним и другими силами оппозиции вооруженные армейские части, санкционировал убийство сотен граждан России. Сам же Б.Н. Ельцин и его сторонники полагают, что он расправился с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа.

«Черный Октябрь» окончательно разрушил систему Советов и Советской власти в России – вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

В соответствии с решением Президента РФ 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание – Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России. Подготовка проекта была начата еще летом 1993 г. специально созданным Конституционным совещанием, проект был опубликован в центральной и местной прессе, прошел всенародное обсуждение и был одобрен большинством граждан, принявших участие в референдуме.

Конституция Российской Федерации после ее принятия в 1993 г. как в целом, так и ее отдельные положения вызывала многочисленные нарекания и «справа», и «слева», со стороны различных обществоведов и политиков. В печати не раз предрекался ей недолгий срок, предсказывалось неизбежное внесение в нее многих изменений уже в ближайшие годы. И тем не менее

вот уже 11 лет Конституция РФ успешно работает без внесения в нее каких-либо принципиальных изменений и дополнений.

А ведь в предыдущий российский Основной закон – Конституцию РСФСР 1978 г., к сравнению, за 1979–1992 гг. девять раз вносились изменения и дополнения.

Конституция РФ нацелена прежде всего на создание стабильного конституционного строя. Именно поэтому она предполагает усложненный порядок внесения изменений и поправок в текст Конституции, хотя и не исключает их возможность. И это себя вполне оправдало.

Давая оценку значения для развития российского общества Конституции Российской Федерации 1993 г., прежде всего следует отметить, что она заложила правовые основы новой российской государственности, явилась их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России. Именно благодаря ей в России впервые установился конституционный строй, который изначально предполагает демократическую правовую государственность.

Как записано в ст. 1 Основного закона, «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (в приложении 6 приводятся извлечения из Конституции РФ).

Согласно Конституции (ст. 4), суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Истекшее десятилетие подтвердило жизненность и высокую значимость главной цели Конституции 1993 г. – сохранение целостности Российского государства и преодоление слабости государственной власти.

Исключительно важно, что в Конституции на всех уровнях – снизу до верху проведен принцип народовластия. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону (ст. 3).

Человек, его права и свободы являются по Конституции высшей ценностью (ст. 2).

Для государственного устройства РФ важное значение имеет то, что Конституция РФ 1993 г. максимально деполитизирована, в ней признаются идеологическое и политическое многообразие, принцип разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную ветви, равноправие частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, частная собственность на землю, провозглашены избирательные и судебные права граждан. Впервые в истории российской государственности уровень гарантируемых Основным законом прав и свобод человека, механизм их защиты были приведены в соответствие с международными стандартами.

Согласно ст. 6 Конституции РФ, гражданство Российской Федерации является «единым и равным независимо от обоснований приобретения, а каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. При этом гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».

По Конституции РФ (ст. 7), Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Освоение новой Конституции потребовало большой нормотвор- ческой работы, приведения в соответствие с ней огромного коли- чества законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и нормативных документов субъектов Федерации, особенно в сфере экономики, социальной жизни, регулирования институтов гражданского общества.

Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного управления важное значение имеют Федеральный договор, подписанный 31 марта 1992 г., Договор об общественном согласии весны 1994 г., подписание догово-

1993–2003 гг. были приняты и вступили в силу 1831 федеральный закон55 .

Осваивая новые принципы работы, основанные на прямом действии Конституции РФ, законодательная (представительная) и судебная власть все более превращаются в самостоятельные и важные ветви власти.

Согласно Конституции РФ, в стране выстраиваются три системы исполнительной власти:

1)единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра субъектов РФ. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом и Правительством РФ, в чем выражаются вертикаль власти, единство системы;

2)система органов государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенных федеральным законом;

3)система органов власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти.

Пожалуй, ни систему органов государственной власти субъектов РФ, ни, тем более, систему местного самоуправления нельзя считать подсистемами, т.е. составными частями единой системы. Первая и устанавливается самостоятельно и в рамках своего предмета ведения и собственных полномочий обладает всей полнотой государственной власти. Ее взаимосвязь с единой системой государственной власти – лишь в общих конституционных основах. Система местного самоуправления вообще, согласно законодателю, не относится к государственной власти, не несет на себе ее функции.

Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Соответственно отмеченным системам власти в РФ организуются центры (уровни) государственного управления (общефеде-

55См.: Государственная Дума за 10 лет / Российская Федерация. 2004. ¹ 3. С. 58– 59.

ральный и региональный) и уровень муниципального управления (местное самоуправление). В Конституции РФ они обозначены в ст. 11 и 12, однако в ней нет понятий «система управления» или «система власти и управления». Отсутствие этих понятий в Основном законе, по-видимому, объясняется тем, что его идейнотеоретический фундамент составляет либеральная концепция государства.

Важно также отметить, что разработка и принятие многих законов, имеющих исключительно важное значение для обеспе- чения легитимации функционирования действующих органов власти и управления, государственной и муниципальной службы, чрезмерно затянулись. К тому же долгое время не изживалась практика принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, не учитывающих реальную финансово-экономическую ситуацию, вступающих в противоречие с федеральным бюджетом, другими принятыми законами, нередко процветали ведомственный нормотворческий произвол, противоречие законов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

Для правильной оценки современного состояния российского правового поля важное значение имеет и учет того, что ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления зачастую ставят под сомнение силу и значимость федеральных законов, центральных органов власти и управления; не соблюдают или не исполняют федеральные законы, указы Президента РФ, судебные решения. Так, в 1995–2000 гг. в Министерство юстиции поступило более 20 тысяч нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации, большинство из которых не соответствовало Конституции РФ и федеральному законодательству. В связи с этим в стране была проделана большая работа по повышению уровня соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными органами власти субъектов Федерации

âинтересах формирования нормальных федеративных отношений, по созданию действенного механизма защиты единого правового пространства России как необходимого условия ее развития

âвиде единого федеративного государства, установлению консти- туционно-правовых санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти.

Правовое поле Российской Федерации весьма обширно. В России действует около 2 тысяч законов федерального уровня, при- чем это не только федеральные и федеральные конституционные законы Российской Федерации, но также и законы РСФСР, СССР.

действующих многих нормативных правовых актов с большим стажем. Так, составной частью ныне действующего российского законодательства является важный для российской банковской системы с исторической и практической точек зрения подписанный еще императором Александром II Высочайший именной Указ Правительствующему Сенату от 31 мая 1860 г. «Об образовании Государственного банка». В числе многих не утративших свое значение и более давний документ – Конвенция о непоколебимом сохранении дружественной связи между Императором Всероссийским и правительством Соединенных Американских Штатов, заключенная в 1824 году.

При этом исключительно важно, чтобы действующее законодательство – и федеральное, и региональное, и ведомственное нормотворчество соответствовали Конституции России и федеральным законам.

Как видим, в стране проделана большая работа по созданию правовых основ новой российской государственности в соответствии с Конституцией РФ как конституции демократического правового государства с республиканской формой правления.

Вместе с тем, правовая база государственного управления и местного самоуправления нуждается в дальнейшем совершенствовании. Имеет место несогласованность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности государственного и муниципального управления и относящихся к различным отраслям права. Отсутствует систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы.

** *

Таким образом, освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможностьсформировать основы новой российской государственности на базе демократии и последовательного федерализма, государственного и муниципального управления, в целом позволяет всем ветвям власти – законодательной, исполнительной и судебной – на всех уровнях (федеральном, региональном и местном) совместно работать на основе конституционной легитимности во благо народам России, российскому обществу и государству.

Осуществлен постепенный переход от фактически унитарного государства, стоящего на грани территориального распада, к более или менее прочной и добротной федеративной государственности.