ignatov_gosmun_uprav

ÓÄÊ 342 È26

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор В.В. Горлопанов, доктор экономических наук, профессор В.С. Золотарев, доктор исторических наук, профессор М.А. Сукиасян

Игнатов В.Г.

È26 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учебное пособие. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2005. – 448 с.

В учебном пособии дается общая характеристика государственного и муниципального управления как общественного явления и института развития общества, как профессионального вида деятельности и комплекса учебных и научных дисциплин.

Автор вводит читателей в круг основных проблем, категорий, закономерностей и понятий становления и развития государственного и муниципального управления в Российской Федерации с учетом современного российского и зарубежного опыта.

Материалы учебного пособия рекомендуются студентам и слушателям, обучающимся по специальности «Государственное и муниципальное управление».

©Игнатов В.Г., 2005

©Оформление: издательский центр «МарТ», 2005

©Оформление: ИКЦ «МарТ», 2005

Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.

В.В. Путин

Введение

Развитие любого государства, в том числе и Российской Федерации, происходит, как правило, не стихийно, а направляется специально возникшими в результате длительных исторических, политических и социально-экономических процессов органами государственной власти и местного самоуправления. Для их эффективного функционирования, обеспечения поступательного развития государства, а на современном этапе и для становления гражданского общества, социального и правового государства исключительно важное значение имеет обеспечение органов власти и управления высококвалифицированными, хорошо подготовленными и опытными кадрами руководящих работников и специалистов, государственных и муниципальных служащих.

В Российской Федерации в настоящее время это особенно актуально, поскольку прежняя машина советского партийно-госу- дарственного управления, административно-командной системы разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, социального и правового государства, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются.

Современная Россия весьма нуждается в новом поколении кадров, в том числе служащих государственного управления и местного самоуправления, способных критически воспринимать и использовать отечественный и зарубежный опыт, свободных от груза ошибок прошлого, не оправдавших себя идеологических установок и методов руководства, характерных для административ- но-командной системы советского периода, владеющих современными экономическими, политическими, правовыми и управлен- ческими знаниями, навыками и умениями.

4Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Государственное и муниципальное управление1 – наука и искусство. Эта истина – дитя ушедшего XX в., одним из крупнейших достижений которого явилось создание науки управления. Искусство управления людьми, считавшееся веками даром божьим, ниспосланным правителям – великим личностям, обрело рациональную основу. Оно переплелось с целенаправленным процессом политического руководства и государственного администрирования, ставшим профессиональной деятельностью наиболее активной группы людей.

Современная теория государственного и муниципального управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и нового времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш. Монтескье и Ж.-Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона и «отцов-основателей» – участников создания американской конституции – Дж. Вашингтона, Д. Медисона, А. Гамильтона и др., знаменитого исследователя американской демократии А. Токвиля, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса, выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов М. Сперанского, Б. Чичерина, Н. Алексеева, Н. Коркунова, Г. Шершеневича, И. Ильина, С. Витте, П. Столыпина, В. Ленина и др.

Выдающийся вклад в создание теории и практики современного управления, в том числе государственного и муниципального, внесли современные американские ученые и организаторы производства, в их числе крупнейший государственный деятель США Ф. Рузвельт. Американские авторы считают, что Америка создала искусство и науку управления большими организациями и экспортировала свой опыт во все страны земного шара. Американская система управления является эталоном для всего мира. Возможно, и так, и скорее всего, именно так, если речь идет о менеджменте – теории и практике управления производственными организациями, трудовыми коллективами и другими формами

1В настоящее время в учебной и научной литературе (в том числе и в данной работе) понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление» используются как тождественные. Термин «муниципалитет» (нем. Munizipalitдt) имеет троякое значение: 1) система местного самоуправления, совокупность различных структур местного самоуправления; 2) выборный орган в системе местного самоуправления; 3) здание или система зданий, где расположен выборный орган местного самоуправления.

совместной деятельности людей. Что же касается государственного и муниципального управления, то в этой сфере человеческой культуры эталонов быть не может, ибо каждой политической системе и различным политическим режимам свойственны много- численные переменные, обусловливающие специфические принципы, формы организации и методы государственного регулирования и управления общественными процессами. Общие объективные закономерности политической и административной деятельности государства не являются специфическими, но и не определяют типы конкретных моделей систем управления. Последние формируются на основе обобщения разнохарактерного национального и международного опыта и рациональных инноваций действующих управляющих субъектов. Теория государственного и муниципального управления, как и другие социально-по- литические науки, интернациональна; она синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и поли- тиками-практиками. Доминирующим же аспектом в нем, конеч- но, является анализ проблем организации и функционирования государственного управления и местного самоуправления в данной стране, в частности в России.

Значение теории и практики государственного и муниципального управления для российской страны переоценить трудно. Государство и общество переживают переходный период своего развития; разрушена советская система государственной власти и управления, и пока построен лишь каркас либерально-демокра- тической системы, причем заполняется он нередко авторитарнобюрократическими механизмами и технологиями властвования и управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности (коммунистическое – антикоммунисти- ческое) остается парадигмой политического мышления многих власть имущих. Безграмотность в государственных органах – явление нередкое. В числе причин многочисленных трудностей, переживаемых государством и обществом, – отсутствие у админи- стративно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государственной деятельности.

Наука и практика государственного и муниципального управления в ее российском варианте – на этапе формирования. Советский опыт отвергнут; марксистско-ленинские идеи, на основе ко-

6Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

торых разрабатывались концепции государственного управления, большинством современных российских авторов, занятых этими проблемами, отброшены. Идет поиск иной, отличной от материалистической, методологии исследования политических и управленческих процессов. Во многих случаях он ограничивается пока критикой вульгаризированного марксизма и заимствованием нынешних модных зарубежных концепций. Словом, кризис в теории и практике государственного и муниципального управления – бесспорный факт. Достаточно сказать, что в большинстве официальных государственных актов и документов отсутствует понятие «государственное управление», где оно было бы уместно, и используется только понятие «государственное регулирование».

Во многих новейших публикациях, в том числе в учебниках по теории государства и права, административному праву, управление зачастую не относится к числу функций государства, а является, по мнению авторов, одной из форм осуществления функций – это управленческая или исполнительская деятельность органов исполнительной власти.

В данной работе управление рассматривается как одна из основных функций государства, а категория «государственное и муниципальное управление» – как основное понятие соответствующей теории.

Развернувшиеся в стране в последние годы административная, муниципальная и судебная реформы, реформа государственной службы, активная работа по совершенствованию системы всех ветвей государственной власти (исполнительной, законодательной и судебной) и местного самоуправления, по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров управления существенно повысили у членов общества, задумывающихся над тем, кем стать, интерес к специальности «Государственное и муниципальное управление», к государственной и муниципальной службе.

Цель данного учебного пособия – помочь студентам высших и средних специальных учебных заведений, а также слушателям, проходящим в различной форме обучение в системе повышения квалификации и профессиональной переподготовки, разобраться в содержании государственного и муниципального управления как специальности и как объекта научного изучения, в его месте в сфере профессиональной деятельности, познакомить их с программой и технологией освоения этой профессии, с основами теории и

организации государственного и муниципального управления, с действующими учебными планами и государственными образовательными стандартами, имеющейся учебной и научной литературой.

«Введение в специальность» как учебная дисциплина, к сожалению, отсутствует практически во всех имеющихся государственных образовательных стандартах высшего и среднего профессионального образования. Но в то же время она как исходная читается на первых курсах практически всем будущим специалистам с учетом профиля их предстоящей деятельности – историкам и экономистам, медицинским и социальным работникам, управленцам и культурологам…

Дисциплина «Введение в специальность» изучается, как правило, в качестве дисциплины по выбору вуза или как региональный компонент образовательного стандарта. Она призвана именно ввести будущих или уже действующих специалистов в круг основных проблем, понятий и закономерностей, технологий данной профессиональной деятельности, обеспечить их адекватное научное понимание всеми обучающимися.

Это тем более важно, что современная российская бюрократия чаще ориентируется не на то, «как надо по науке», а на собственные опыт, исторические традиции и условия.

Конечно, сложности и противоречия практического применения рациональной теории управления и организации, отечественного и зарубежного опыта характерны не только для чиновниче- ства и административной элиты, но и для российского предпринимательства. Однако с чиновничества не только бoльший спрос. На нем лежит и бoльшая ответственность за сохранение общества и государства в России, с ее огромными просторами, самыми протяженными в мире границами и самым сложным в мире составом населения. На нем лежит историческая миссия не только обеспечения стабильности и гражданского мира, но и приумножения национального богатства.

Эта историческая роль высвечивается более выпукло на переломных этапах развития страны. В современный период особенно сильно видны возросшие и усложнившиеся требования к современной российской государственной бюрократии. Весьма остро это чувствует Президент России, имеющий ежедневно и ежечасно дело с аппаратом государственного управления. В своем президентском Послании Федеральному Собранию 2003 г. В.В. Путин

8Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

подчеркивает: «... российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны... Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу»2.

На повышение эффективности государственного управления и нацелены прежде всего Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005годы)»3

èосуществляемая в стране административная реформа. Поэтому сейчас так важен учет исторического опыта становления государственного и муниципального управления в стране для совершенствования всей системы современной российской государственности, поиска путей и механизмов перевода ее в состояние, более адекватное новым социальным и политическим условиям.

При разработке данного учебного пособия автор опирался на суждения, оценки, рекомендации, научные исследования многих ученых, в том числе и на собственный опыт изучения истории и современных проблем формирования институтов государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы, состава служащих, состояния их профессионализма

èэффективности принимаемых управленческих решений.

Âметодологическом отношении приоритетным для нас выступает комплексный подход к анализу государственного управления и местного самоуправления, государственной и муниципальной службы, включающий и нормативно-правовой, и организаци- онно-управленческий, и аксиологический, социально-экономичес- кий аспекты. В ряде существующих известных пособий преобладает нормативно-правовой аспект. Отмечая содержательность и высокий уровень разработок их авторов, подчеркнем особую важность, особенно на первом этапе изучения системы государственного и муниципального управления, многоаспектного, комплексного подхода к его изучению. В этом отношении обращают на себя внимание учебник, подготовленный под редакцией проф. А.В. Обо-

2 Российская газ. 2003. ¹ 93. 17 мая.

3См.: Указ Президента РФ «О Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”» // Российская газ. 2003. ¹ 223. 23 ноября.

лонского «Государственная служба (комплексный подход)» (М., 1999), учебник проф. А.И. Радченко «Основы государственного и муниципального управления: системный подход» (2-е изд., Ростов н/Д, 2001); междисциплинарный учебник под редакцией В.А. Козбаненко «Государственное управление» (М., 2000); междисциплинарный учебник Ф.И. Шамхалова «Основы теории государственного управления» (М.,2003); учебник проф. Н.И. Глазуновой «Система государственного управления» (М., 2002); учеб- но-методическое пособие для государственных служащих под редакцией проф. Н.И. Глазуновой «Государство, власть, управление и право» (М., 2000) и ряд других работ. Подобный подход был также реализован нами ранее (в 1998 г.) в книге «Становление государственного и муниципального управления» (Ростов н/Д: Издво СКАГС), в курсе лекций Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова «Основы теории государственного управления» (Ростов н/Д, 2000; 2005), в совместном с авторами из Российской академии государственной службы при Президенте РФ учебнике «Государственная служба: теория и организация» (Ростов н/Д, 1998) и учебнике «Государственная служба» (под ред. В.Г. Игнатова, Ростов н/Д, 2004). В данном учебном пособии автор развивает свое видение государственного и муниципального управления.

Следует весьма уважительно относиться к историческому опыту российского государственного управления и местного самоуправления, включая и советский период. На протяжении последних трех столетий явно просматривается тенденция возвращения ряда канонов российского государственного управления в некое основное русло, связанное со спецификой существования и развития российской цивилизации. Этот исторический опыт, конечно, не должен быть единственным фактором, оказывающим влияние на построение и функционирование государственного и муниципального управления в современной России. Но и делать вид, что его не существует, что российский опыт – это путь постоянных блужданий и поисков, проб и ошибок, было бы неправильным.

Иначе говоря, идеальная модель российской системы государственного и муниципального управления не может быть выстроена с оглядкой только на наш прошлый опыт или только на западные образцы. Даже наиболее рациональные и научно обоснованные из них могут не сработать с должным эффектом в условиях современной России. Вполне вероятно, что «загадочность русской души» коррелирует в области управленческих подходов и

решений со сложностью российского общества и государства как объекта управления, которые пока не могут быть вполне отражены в рациональной форме.

Заслуживает внимания позиция авторов, пишущих о специфике «русской модели управления»: «Ведь, с одной стороны, мы от колыбели знаем, что все в нашей стране делается сикось-на- кось, что управленческие решения девяносто девять раз из ста вопиюще неэффективны и просто бездарны. С другой же стороны, мы имеем все основания гордиться феерическими, не имеющими аналогов достижениями отечественных управленцев, решавших задачи, очевидно нерешаемые»4.

Вызывает одобрение позиция сдержанного критицизма по отношению к многовековому поиску оптимальной российской модели государственного управления и государственной службы.

Предлагаемое пособие апробировано в учебной практике Севе- ро-Кавказской академии государственной службы, в которой чи- таются учебные курсы «Введение в специальность “Государственное и муниципальное управление”», «История государственного управления в России», «Система государственного и муниципального управления», «Государственные и муниципальные финансы», «Государственная и муниципальная служба», «Правовые основы Российского государства», «Управление общественными отношениями», «Государственная и муниципальная кадровая политика» и другие. По многим из них преподавателями СКАГС, в том числе и автором, изданы учебники и учебные пособия5.

4 Прохоров А.П. Русская модель управления. М., 2002. С. 7.

5См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 1999; 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление). Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2000; 2004; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2000; 2004; Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики: Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2000; Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2001; 2003; Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность: Учебное пособие. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Государственная кадровая политика в вопросах и ответах: Учебное пособие. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Государственная служба: Учебник / Под ред. Игнатова В.Г. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: Учебное пособие. М.–Ростов н/Д: Изд-во МарТ, 2004 и др.