ignatov_gosmun_uprav

5)суду предоставлено право применять государственное принуждение.

Âнастоящее время остро стоит задача укрепления судебной власти, которая пока еще является довольно слабой, а порой и беспомощной. А между тем только сильное и авторитетное правосудие может обеспечить эффективность усилий других ветвей власти, а главное – действенную защиту прав граждан.

На укрепление государственной власти направлена начавшаяся в конце 90-х гг. и медленно реализуемая судебная реформа. Ее основные направления: окончательное формирование законодательной базы судебной власти; кадровое укомплектование судов всех уровней; укрепление материальной базы судебной власти; создание системы безотказного исполнения судебных решений; развитие практики прямого применения Конституции, в первую очередь в сфере защиты прав и свобод граждан.

О постепенном становлении судебной системы в России убедительно свидетельствуют принятие и реализация ряда важнейших законодательных актов, касающихся общих принципов построения судебной власти и конкретных ее звеньев. В их числе федеральные конституционные законы о судебной системе, о военных судах, о судебных приставах, об исполнительном производстве, о финансировании судов, о мировых судьях, ряд кодексов РФ.

Судебная власть в РФ утвердилась как самостоятельная ветвь государственной власти, которая обладает необходимыми для этого полномочиями, реализуемыми только судами. Об этом свидетельствуют выработанный механизм обязательного исполнения судебных актов, право законодательной инициативы, закрепленные в Конституции РФ гарантии независимости, несменяемости и неприкосновенности судей.

Однако немало исключительно важных законодательных актов, касающихся непосредственного осуществления судопроизводства в РФ, еще не приняты. Для укрепления и развития судебной власти предстоит еще немало сделать.

К системе государственной власти и управления относится и

осуществление законодательной или представительной и исполнительной власти на уровне субъектов Федерации.

Законодательная власть на уровне субъектов Федерации осуществляется выборными представительными органами, которые именуются законодательными собраниями, думами, верховными советами и т.п. Исполнительная власть – президентами (где они

152 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

есть) республик, правительствами и администрациями, их отделами, департаментами и различными службами.

Порядок прихода во власть глав регионов в постсоветский период был различным. С 1993 по 1996 г. Президент России, действуя в рамках Конституции, назначал губернаторов, согласовывая их с законодательными собраниями регионов. В последующие годы президенты республик, главы администраций, губернаторы краев и областей избирались населением прямым тайным голосованием. Это усиливало их роль и влияние в субъекте Федерации и в то же время в значительной мере ослабляло их зависимость, а в известной мере и значительной части административнополитических элит субъектов Федерации от Федерального центра.

Âсоответствии с Конституцией РФ и федеральными законами субъекты Федерации самостоятельно определяют состав, структуру и порядок формирования своих органов исполнительной и законодательной (представительной) власти. Тем не менее в последние годы все активнее и настойчивее учеными и практическими работниками ставятся вопросы о необходимости в интересах усиления вертикали власти, управляемости и повышения ответственности руководителей исполнительной власти субъектов Федерации не избирать их, тем более всенародно, а назначать Федеральным центром. Реализация таких предложений потребовала принятия специальных федеральных законов.

Âсоответствии с принятыми в декабре 2004 г. поправками в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с 2005 г. главы исполнительной власти регионов избираются их законодательными органами по представлению Президента России (см. приложение 2).

?Вопросы для самоконтроля

1.Кто осуществляет государственную власть в Российской Федерации?

2.Какова роль Президента России в осуществлении государственной власти?

3.Что собой представляет, как формируется представительный и законодательный орган Российской Федерации? Какие у него полномочия?

4.Кем непосредственно осуществляетсяисполнительная власть

âРоссийской Федерации?

5.В чем содержание, основные задачи и направления осуществляемой в стране административной реформы?

6.Как осуществляется в России правосудие?

7.Какие органы государственной власти функционируют на уровне субъекта РФ?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993. Федеральный закон «Об общих принципах организации зако-

нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции федеральных законов от 29.07.2000 г. ¹ 3-ФЗ; от 7.05.2002 г. ¹ 47-ФЗ и от 4.06.2003 г. ¹ 95-ФЗ).

Указ Президента РФ «О системе и структуре органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Изд-во «Омега-Л», 2004.

Государство, власть, управление и право: Учебно-метод. пособие / Под ред. Н.И. Глазуновой. М.: Изд-во ГУУ, 2000.

Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. 2-е изд. М.–Ростов н/Д.: Изд-во «МарТ», 2005.

Кнорринг В.М. Основы государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Изд-во «Экзамен», 2004.

Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. 2-е изд. Ростов н/Д.: Ростиздат, 2001.

Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учебник. СПб.: Изд-во «Питер», 2003.

Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Изд-во «Юристъ», 2004.

Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления: Учебник. М.: «Экономика», 2003.

154 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан.

В.В. Путин

… Земство, самоорганизация населения – это единственная возможность реализовать потенциал народной энергии, сознания и силы народа.

А.И. Солженицын

Глава 8

Современная система местного самоуправления: генезис, достижения и проблемы

8.1.От местного управления к местному самоуправлению

Сфера действия системы управления в государстве не ограни- чивается федеральным и региональным уровнями. Она завершается местным уровнем, где управление преобразуется в самоуправление локальных территориальных сообществ. Единичное (местное самоуправление), особенное (органы регионального уровня), общее (центральные государственные органы) составляют целостность – общегосударственную систему управления.

Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне, поскольку российское общество слагается из сотен тысяч местных сообществ. Ключевая проблема заключается в том, каков механизм взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением и обеспе- чивает ли он единство системы управления государственной и общественной жизнью страны. Рассмотрению ее посвящается эта глава данного учебного пособия.

Российский и зарубежный опыт убедительно показывает, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких.

Это учитывалось в опыте российского государственного управления прошлого (создание земства), а также в деятельности местных Советов СССР82. Однако жесткая политическая регламентация деятельности местных Советов не позволяла им в полной мере выполнять декларируемые конституционные установки. Понятие «местное самоуправление» в советской Конституции 1976 г. отсутствовало. Оно поглощалось понятием «Местные органы государственной власти и управления», включавшим «Советы народных депутатов» в краях, областях, автономных областях и округах, городах, районах, поселках, сельских населенных пунктах.

Однако местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись лишь «агентами», нижним звеном центральной власти на местах, не имели никакой самостоятельности. Дело не только в том, что местные Советы в условиях «демократического» централизма вынуждены были строго исполнять все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое не угодное им решение местных органов, аргументируя это его нецелесообразностью или незаконностью. Было не обязательно даже что-то запрещать им – они все равно полностью зависели от материальных

82 Исторический опыт развития местного самоуправления в России подробно освещается нами в учебном пособии: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М.: ИКЦ «МарТ», 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004.

156 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое решение принимало вид как бы государственной проблемы. При таком государственном устройстве не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения. Но всякий раз, когда государство берется решать чисто местные проблемы, гражданин всегда оказывается в роли просителя, «маленького винтика».

В начале 90-х гг. в условиях гласности и демократизации представления о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправления городов и сел вновь стали получать все больше сторонников. Все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой иерархии государственных органов.

Первыми практическими шагами реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Хотя изменения, вносимые в соответствии с этим законом в Конституцию СССР, и не меняли природы местных Советов как органа государственной власти и управления (ст. 145), однако этим законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления.

Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 г. было записано: «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии».

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» были вклю- чены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137, Советы народных депутатов на уров-

не края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственнойвласти. Районные городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти – согласно ст. 85, все Советы «составляют единую систему представительных органов государственной власти».

В то же время согласно ст. 138, «местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии».

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами83.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления как орган управления, который осуществляет исполнительно-распорядительные функции (ст.1; п.1 ст.29). При этом данный закон и местную администрацию как орган управления, и местное самоуправление в целом не относит к государственной власти, определяет их самостоятельность.

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст.85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов – районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они согласно ч. 2 этой же ст. 85, входят в систему местного самоуправления.

83См.: Авакян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона… // Вестник Моск. ун-та. Серия II. Право. 1996. ¹ 2. С.5–6.

158 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Местные Советы как органы местного самоуправления мало сумели себя проявить. Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вто- рых, в силу большой инерции много по-прежнему стремились брать на себя исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятельность местного самоуправления, с которыми у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г. сразу после победы над ГКЧП. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления, так как в соответствии с Указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусмотрело такую систему местного самоуправления:

=в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек – собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

=в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек – выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

=в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек – выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

=в сельских районах – глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

=на территории сельсоветов – глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новые представительные органы – думы, собрания представителей и т.п. – стали немногочисленными (19–27 человек). Причем членами представительного органа местного самоуправления могут быть не только глава, но и другие должностные лица соответствующей местной администрации. При значительной их численности в представительном органе получалось, что должностные лица администрации сами себе ставят задачи, создают для себя нормативные документы, сами же формируют, а то и возглавляют депутатские комиссии, сами себя контролируют.

К тому же во многих местах новые местные представительные органы местного самоуправления вместо распущенных в 1993 г. Советов так и не были созданы, а их функции продолжали осуществлять назначенные главы местных администраций.

Правовые основы становления современного местного самоуправления в России были заложены Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Она отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя России и установила принципиальные положения о местном самоуправлении, которые соответствуют общемировым традициям и Европейской хартии местного самоуправления.

В Конституции РФ 1993 г. положения о местном самоуправлении как одной из форм осуществления власти народа (ст. 3) получили конституционное закрепление. В ст. 12 Конституции РФ записано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Дальнейшее становление и развитие местного самоуправления потребовало разработки, принятия и реализации законов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. был принят в результате довольно острой борьбы, развернувшейся при обсуждении трех его вариантов, один из которых был разработан в Министерстве национальностей, затем получил одобрение Правительства РФ и Президента РФ («правительственный вариант»), а

160 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

два других разработаны и внесены двумя группами депутатов Государственной Думы.

Закон был принят Госдумой 12 августа 1995 г. Основой его стал вариант, внесенный на обсуждение группой депутатов, входивших в Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, доработанный с учетом наиболее разумных положений правительственного варианта.

В последующем усилиями федеральных властей России полу- чили дальнейшее закрепление и развитие правовая, экономическая и организационно-методическая основы местного самоуправления. Были законодательно закреплены финансовые основы местного самоуправления (1997) и основы муниципальной службы (1998), ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления (1998) (см. приложение 9), утверждены Указом Президента РФ «Основные положения государственной политики развития местного самоуправления» (1999) (приводится в приложении 10), а также осуществлялась поддержка муниципальных образований.

За истекший период были приняты федеральные законы и законы субъектов РФ по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления. Внесены изменения и дополнения в «отраслевое» законодательство, касающееся компетенции местного самоуправления. Нормы муниципального права включены в значительное количество федеральных и региональных нормативных правовых актов, в том числе таких значимых, как Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ.

Большая работа, особенно в 2000–2004 гг., проведена по приведению в соответствие с федеральным законодательством законов и нормативно-правовых актов субъектов РФ.

Вместе с тем правовая база местного самоуправления нуждалась в дальнейшем совершенствовании. Имела место несогласованность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различ- ным отраслям права. Отсутствовала систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы. В зна- чительном числе случаев законодательными органами субъектов РФ необходимые законы или не принимаются, или принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.