ignatov_gosmun_uprav

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального раз-

вития Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое,

валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономи- ческие службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; м) оборона и безопасность; оборонное производство; определе-

ние порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессу- альное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуаль- ное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

102 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метричес-

кая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не-

драми, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспече- ние экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, вклю- чая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Записанные в Конституции РФ положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Для становления современного российского федерализма важно также то, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В то же время, как записано в ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти страны.

Исключительно важное значение для становления предусмотренной Конституцией РФ единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и укрепления вертикали исполнительной власти в стране имеют вызвавшие острую полемику в Государственной Думе и политизированных слоях российского общества президентские законопроекты (сентябрь 2004 г.) по внесению изменений в два федеральных закона – «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и об «Основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

После активного обсуждения законопроекта Президента В.В. Путина о замене действовавшей в стране системы прямых выборов губернаторов (глав администраций) и других глав ис-

104 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

полнительной власти субъектов Федерации их избранием законодательными собраниями регионов по представлению президента страны данные предложения В.В. Путина были приняты и вступили в действие с декабря 2004 г. При этом учитывалось несовершенство прежней системы выборов губернаторов напрямую населением, нередко превращавшихся в соревнование «кошельков» олигархических, коррумпированных и иных лоббирующих групп, приводивших к власти далеко не всегда опытных, знающих и эффективных, но послушных им глав регионов. С другой стороны, принималась во внимание недопустимость сложившейся ситуации с неуправляемостью регионов, необходимость укрепления вертикали исполнительной власти в условиях войны, объявленной России международным терроризмом.

Порядок рссмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации утвержден специальным указом Президента РФ (см. приложение 2).

Возражая предложению о переходе к новому порядку избрания глав регионов, ряд депутатов Государственной Думы и отдельные ее фракции, руководители некоторых политических партий, отдельные политтехнологи и политологи в качестве аргумента выдвигали тезис о том, что это противоречит принципам федерализма. Однако во многих довольно успешно развивающихся федератиных государствах главы субъектов Федерации, как известно, населением не избираются. Так, в Германии и Австрии института губернаторов нет вообще. В Индии губернаторы штатов назначаются президентом страны, в Австралии являются представителями королевы Великобритании.

Единого стандарта в этом отношении, как видим, не существует. Важно, чтобы было обеспечено прочное единство страны, формирование эффективной вертикали исполнительной (равно как и судебной) власти с учетом исторических традиций и особенностей развития страны.

Упрочению российской государственности способствует и предусмотренное Конституцией РФ положение (ст. 78), согласно которому федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, могут по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать последним осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Кон-

ституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Важно также, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Подписание Центром договоров не только с республиками, но

èс краями и областями, не снимало, конечно, полностью всех противоречий: кому-то из субъектов Федерации доставалось по договору больше, а кому-то меньше, продолжали проявляться и неравные условия в сфере реализации принципов бюджетного федерализма, экономического развития. Отчисления в федеральный бюджет далеко не пропорциональны налоговой базе разных субъектов Федерации.

Тем не менее договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации сыграли огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории, в определенной мере снижали внутриполитическую напряженность в сфере федерализма.

Самостоятельность регионов должна развиваться и впредь, но только при строгом разграничении функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральным и региональным уровнями. При этом опыт доказывает, что необходимо

èдалее обеспечивать наиболее тесное взаимодействие федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления, их взаимную поддержку.

Координация деятельности территориальных подразделений федеральных структур возложена на полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах, а с 2000 г. – в федеральных округах.

Принципиально важно подчеркнуть относительный (мягкий) характер разграничения предметов ведения и властных полномо- чий Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой «могут передавать» друг другу «осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

106 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Нынешняя практика заключения договоров между федеральным центром и субъектами Федерации о разграничении властных полномочий, если следовать букве Основного Закона, не дает основания характеризовать Российскую Федерацию как конституцион- но-договорную, тем более как договорную. Практика создала правовой прецедент, который должен был получить юридическое оформление. Конституционные основы федерализма судьбоносны для страны и государства, и они не могут модифицироваться прецедентными нормами, введенными даже главой государства.

«Мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, предоставленная Конституцией России возможность взаимной переда- чи части полномочий – «взаимное делегирование» полномочий – это одно из компромиссных положений, обусловленных переходным периодом, переживаемым страной, и незавершенностью процесса формирования российского федерализма. Его реализация, бесспорно, способствовала разрешению некоторых противоречий, возникших в последние годы между отдельными субъектами Федерации и федеральным центром, но не сняла их полностью. Так, конституционный конфликт, возникший в свое время между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством и «субъектом международного права», был в определенной мере разрешен Договором о разграничении предметов ведения и полномочий. Но только в определенной. В любой момент конфликт может получить свое развитие. Действовавшие в то время Конституция Татарстана и его Договор с Российской Федерацией по сути узаконивали статус Татарстана, приближенный к субъекту конфедерации.

Конституция РФ не сняла и не могла снять всех противоре- чий, связанных со становлением новой модели федерализма как формы устройства государственной власти и системы государственного управления, однако она заложила правовую базу для дальнейшего его совершенствования и обеспечения управляемости государством как единым целым. На действующей конституционной основе руководством государства разрабатывается поли-

тика по созданию сбалансированной системы взаимных прав

и ответственности Федерации и каждой ее составной части.

Эта система предполагает:

–обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;

–перенос акцента в сфере предметов совместного ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;

–законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;

–политику дифференцированного (в зависимости от конкретных условий) делегирования исполнительно-распорядитель- ных функций в сфере предметов совместного ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;

–реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения программ и проектов, направленных на выравнивание социальных и экономических условий;

–обеспечение правовой защиты законных интересов местного

самоуправления60.

Для выстраивания такой системы предстоит предпринять ряд шагов организационного, финансового и правового характера.

В частности, для сохранения и дальнейшего развития российского федерализма, укрепления единства государства исключи- тельно важное значение имеет четкое взаимодействие региональных и местных властей. Поставлена задача, чтобы соответствующие федеральные органы обеспечивали работникам своих территориальных подразделений условия, гарантирующие их независимость от региональных и местных властей. В то же время обязанностью органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления остается организационная помощь федеральным органам при осуществлении ими своих функций на местах.

Для таких целей разрабатывается твердо установленная процедура взаимодействия региональных и местных властей с территориальными подразделениями федеральных структур.

Для укрепления российского федерализма и эффективного его функционирования как формы организации власти и управления необходимо не допускать принятия субъектами РФ и органами местного самоуправления законов, противоречащих положениям Конституции РФ и федеральным законам, а также преодолевать

60См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации». М., 1998. С. 60.

108 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

практику неисполнения предписаний Конституции и правовых установлений центральных органов власти и управления. Должен быть создан действенный механизм защиты единого правового пространства России как необходимого условия развития целостного федеративного государства и обеспечения его управляемости.

Необходимо законодательное закрепление системы инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов РФ, предусматривающей, в частности, введение федерального регистра правовых актов субъектов РФ и установление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти и управления. Принципиально важно и то, чтобы законодательная деятельность регионов была ориентирована на реализацию конституционного установления на дальнейшее расширение самостоятельности субъектов Федерации в сочетании с углублением единства и целостности государства. Значительную роль в этом отношении призвана сыграть и играет реализация Федерального закона от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями, вносившимися в него 6 раз в 2000–2003 гг.) и Федерального закона от 24 июня 1999 г. ¹ 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона от 4 июня 2003 г. ¹ 95-ФЗ).

В Федеральном законе от 4 июня 2003 г. ¹ 95-ФЗ, в частности, утверждается принцип единства системы государственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разделения власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23).

Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пределах его полномочий, всеми органами государственной власти и государ-

ственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также предусматривает ответственность за невыполнение или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.., а также акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направленных на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сделано в 2000–2004 гг. под руководством и по инициативе Президента РФ В.В. Путина и аппаратами полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов – как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну – стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принципов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность единой общегосударственной системы власти и управления обусловливают два противоположных типа поведения правящих субъектов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, старым административно-командным методам управления регионами из Федерального центра, а местными сообществами – из региональных центров. Главным источником общественных изменений выступает при этом исполнительная власть. 80 субъектов Федерации «посажены Центром на бюджетно-дотационную

110 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

иглу». Лидеры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую помощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ориентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопоставленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, фактически же она минимальная. Та же модель взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдельных республиках главы муниципальных образований назначаются республиканским руководством и полностью ему под- чинены.

Другой – противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей – радикальнолиберальный. Это максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управление регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоятельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в государства в государстве, а Федерального центра – в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие общероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, которое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр нередко заигрывал с отдельными наиболее сильными в экономи- ческом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льготами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стремление расширять их самостоятельность в управлении и независимость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководящих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции – его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Широко известно особое политическое и социально-экономическое положение Москвы. Конституция Татарстана и его Договор с Федеральным центром определили статус этой республики в правовом отношении как самостоятельного государства. Де-юре независимыми являются республики Башкортостан и Соха (Якутия). Соха получила право на добычу 98 процентов российских алмазов и их продажу. Идея о