ignatov_gosmun_uprav

Актуальные проблемы исторического опыта формирования института государственной и муниципальной службы и использования российского и зарубежного опыта в ходе реформирования государственной службы изучаются в академии и в процессе обу- чения слушателей, проходящих в СКАГС повышение квалификации и профессиональную переподготовку.

Готовя данное учебное пособие, автор опирался на собственные знания и опыт, полученные в процессе научного изучения актуальных проблем становления и развития государственного и муниципального управления в современной России, активного участия в совместной работе Северо-Кавказской академии государственной службы и лично автора с аппаратом Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, с федеральными органами государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления, функционирующими на Юге России. Большую роль при подготовке пособия сыграл также многолетний опыт преподавательской деятельности в академии с момента ее создания, в том числе и в процессе чтения ряда лет курса «Введение в специальность “Государственное и муниципальное управление”».

Подготовка и издание учебного пособия сейчас, на наш взгляд, особенно необходимы, поскольку до сих пор подобное пособие так и не было опубликовано, хотя потребность в нем обучающихся, обучаемых и обучающих весьма велика.

Автор с благодарностью воспримет как критические замеча- ния, так и рекомендации по дальнейшему совершенствованию данного учебного пособия и освещению рассматриваемых в нем проблем государственного и муниципального управления, совершенствования системы государственной и муниципальной службы и повышению их эффективности.

Править должен знающий.

Сократ (ок. 470–399 гг. до н.э.)

Глава 1

Из истории подготовки к профессиональной государственной службе в России и становления специальности

«Государственное и муниципальное управление»

Необходимость организации эффективного государственного и муниципального управления, подготовки способных его обеспе- чить управленческих кадров, постоянного повышения их квалификации, а в ряде случаев и их профессиональной переподготовки, не вызывает сомнений.

Эти проблемы, работа над их разрешением в той или иной мере в различных формах всегда находились, находятся и должны находиться в центре внимания и высших, и региональных, и отраслевых органов власти и управления.

Не является исключением в этом отношении и Россия. На разных этапах развития ее руководство – и в царское, и в советское, и в постсоветское время – уделяло внимание, хотя и далеко не всегда в должной мере, подготовке чиновничьих кадров для государственной службы, государственного управления, местного управления и местного самоуправления6.

6История профессиональной подготовки чиновников к государственной службе

èместному самоуправлению подробно освещается в ряде серьезных публикаций. В их числе прежде всего следует отметить: Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII–XX века: Учебное пособие. М., 1999; Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе / Вестник государственной службы. 1993. ¹ 11. С. 3– 13.; ¹ 12. С. 19–28; 1994. ¹ 1. С. 28-41; ¹ 2. С. 3–18; Лаптев А.П. Влияние развития государственности на подготовку кадров для государственной службы // Вестник государственной службы. 1994. ¹1. С. 19–27; Зиновьев А.П. Номенклатурные кадры в СССР: источники формирования / Вестник государственной службы. 1994. ¹ 6. С. 64–66; Жукова Л.А. Из истории профессиональной подготовки земских служащих / Вестник государственной службы. 1994. ¹ 6. С. 66–68; 10 лет на службе России. Памятное издание / Под общ. ред. В.К. Егорова. М.: Изд-во РАГС, 2004. Раздел I; Мельников В.П., Нечипоренко В.Г. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2004.

Глава 1. Из истории подготовки к профессиональной... службе в России... 13

Как отмечает известный ученый профессор Н.И. Глазунова, понимание того, что государственное управление – это профессиональный труд, требующий особых знаний и квалификации, к правителям России пришло еще в XVII в.

Конечно, идея рационального государства и связанные с нею представления о профессионализме, знаниях в управлении были известны в России и в предыдущие века.

Но первый проект создания в России высшего учебного заведения для подготовки государственных управленцев был подготовлен в последние дни царствования российского царя Федора Алексеевича (1661–1682). При этом проект предусматривал создание «храмов чином академии», в которых «семена мудрости, т.е. науки гражданские и духовные постановить». Лица, окон- чившие в них курс свободных наук, могут быть затем «милостиво пожалованы в приличные чины их разуму» и получить за мудрость свою особенное царское милосердие. Людей же, не учившихся «свободным наукам», важно было не допускать к государственным чинам. Характерно, что в академию предполагалось принимать людей всех сословий и чинов. Однако проект не был реализован и потребовались многие десятилетия, чтобы светское образование отделилось от религиозно-нравственного просвещения и определилось как самостоятельная ветвь, изучающая в качестве объекта государственное управление7.

В начале XVIII в. были разработаны и другие нереализованные проекты создания образовательных учреждений для профессиональной подготовки государственных служащих. Лишь при Петре I (1672–1725) и по его инициативе была не только осознана необходимость обучения руководящих деятелей и специалистов посредством чтения ими имеющихся трудов или выучки их у знающих и опытных управленцев, но и поставлена соответствующая государственная задача, а ее решению был придан массовый характер.

Профессиональная подготовка государственных служащих первоначально имела узкотехнический характер. Устроенная в 1721 г. школа подъячих обучала арифметике, формам книг, табели, стилю письма, делопроизводству и проч. Несколько шире определяла подготовку молодых дворян к службе Герольдмейстерская инструкция 1722 г. об учреждении «Краткой школы

7См.: Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1993. ¹ 11. С. 4.

Глава 1. Из истории подготовки к профессиональной... службе в России... 15

увеличен до 5 лет и устанавливалось жалованье: «год копиистское, два года подканцелярское, два года канцеляристское». По завершении профессиональной подготовки предполагалось «достойных производить в секретари» – должность, соответствующую 14-му рангу и дающую право на чин.

В 1755 г. круг общего образования, установленный для коллежских юнкеров, был признан недостаточным, предлагалось обу- чать их коммерции, французскому и немецкому языкам, истории, географии и прочим наукам, для чего они должны были в обязательном порядке посещать 4 раза в неделю классы Академии наук. В качестве базового предусматривалось широкое юридическое образование.

Подводя итоги рассмотрению российской истории развития профессиональной подготовки к государственной службе, проф. Н.И. Глазунова делает заслуживающий внимания вывод: «К середине XVIII столетия в подготовке гражданских чиновников сложилось два направления. Обучение юнкеров в коллегиях, начавшись с чисто ремесленной практики в порядках канцелярского делопроизводства, постепенно дополнялось теоретическим образованием и в 50-х годах приблизилось к тому, что можно назвать юридическим образованием. Иное наблюдается в кадетском корпусе. Здесь с самого начала подготовка к гражданской службе получает преимущественно теоретический характер и лишь на последнем году обучения принимает более практическое направление... Оба эти направления подготовки гражданских чиновников просуществовали параллельно до начала екатерининских преобразований»9.

При императрице Екатерине II (1729–1796) реформированию подверглись оба направления подготовки молодежи к государственной службе и была создана новая форма обучения. В 1763 г. юнкерская школа при сенате как не достигающая своего назначения была закрыта. При этом были учреждены классы юриспруденции в университете и кадетских корпусах, а для подготовки к низшим гражданским должностям (копиистов, писцов

èдругих служителей) иметь при Академии наук, Московском университете и при Казанской гимназии соответственно до 40, 80

è60 малолетних разночинцев и детей приказного чина, которых обучать правописанию и хорошему слогу, отчасти арифметике,

9Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1993. ¹ 12. С. 19–22.

Глава 1. Из истории подготовки к профессиональной... службе в России... 17

жащих. Образование признавалось необходимым условием приобретения прав государственной службы, никого впредь нельзя было определять к гражданской должности, требующей юриди- ческих и других профессиональных познаний, без окончания обу- чения в соответствующем общественном или частном училище. Наряду со старым принципом сословно-профессионального образования стал существовать и конкурировать новый принцип образования, подготовки к государственной службе – всеобщего внесословного обучения. Активным проводником и защитником новой традиции в образовательной политике был в то время видный российский государственный деятель М.М. Сперанский (1772– 1839) – ближайший советник с 1808 г. императора Александра I (1777–1825).

Подготовленный под влиянием идей М.М. Сперанского Указ Александра I от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» был направлен на то, чтобы служебное продвижение чиновников было тесно связано с наличием у них высокого образовательного ценза. Чтобы стать коллежским асессором (чин VIII класса), стало необходимым иметь свидетельство одного из университетов, что данное лицо в нем «обучалось с успехом наукам, государственной службе необходимым», при производстве в статские советники (V класс) наряду с рядом других заслуг необходимо было иметь аттестат университета. Все чиновники, желавшие выдержать «экзамен на чин», получали возможность без отрыва от службы посещать летние курсы (май – октябрь) при университете по специальной программе, состоявшей из 4 разделов:

=грамматические знания русского языка (экзамен – сочинение) и иностранный язык (способность переводить с него на русский язык);

=правоведение (право естественное, римское, частное, гражданское с приложением сего к российскому законодательству); =науки исторические (основательное познание отечественной истории, истории древней и новой с географией и хронологией, первоначальные основы статистики, особенно Российско-

го государства); =науки математические, начальные и общие сведения в глав-

ных частях физики, в основном в объеме знаний уездных училищ.

Чиновники должны были «свидетельствовать» свои знания эк-

заменационному комитету, который состоял из ректора университета и трех профессоров. Дворяне, окончившие гимназию, сдавали экзамен только по тем предметам, которые там не преподавались, т.е. по правоведению11.

Хотя исполнение Указа 1809 г., как и в целом реформирование государственной службы, в начале XIX в. встретилось с огромными трудностями объективного и субъективного характера, однако его реализация все более приоткрывала возможности поступления на государственную службу лицам из непривилегированных сословий, недворянского происхождения. Образовательный ценз все прочнее приобретает статус гаранта гражданских прав поступления на службу, а университетский диплом стал конкурировать с сословной привилегией.

Факультеты нравственных и политических наук университетов в начале XIX в. занимают ведущее место в системе подготовки чиновников для государственной службы. Все более видную роль в этом отношении стали играть и утвержденное в 1805 г. Ярославское училище высших наук («Демидовское»), Царскосельский лицей (1811), в 1844 г. после перемещения в Петербург получивший название Императорского Александровского (в честь его основателя императора Александра I), пансионы при Петербургском и Московском университетах, лицей в г. Нежине, Высшее училище для подготовки чиновников гражданской службы, которое выделилось как самостоятельное учебное заведение в структуре Петербургского университета, и ряд других учебных заведений – университетов, училищ, гимназий высших наук12.

Важнейшее значение для повышения роли профессионального образования при отборе лиц на чиновничьи должности и прохождении ими государственной службы имели создание свода Устава о службе по определению Правительства (1832 г.), обычно называемого Уставом о службе гражданской, подписанное Николаем I (1796–1855) Положение от 25 июня 1834 г. о порядке производства в чины по гражданской службе и утвержденные 28 декабря 1844 г. дополнительные правила к уставу о гражданской службе. Согласно этим документам на государственную службу принимались законнорожденные лица неподатных состояний, прежде всего дворяне, а также лица, имеющие ученые степени (кандидата, магистра и доктора), получившие их в русских

11См.: Вестник государственной службы. 1994. ¹ 1. С. 32–34.

12Ñì.: Òàì æå. Ñ. 38–39.

Глава 1. Из истории подготовки к профессиональной... службе в России... 19

учебных заведениях. Поступающие впервые на государственную службу, за исключением лиц, окончивших высшие учебные заведения, принимались на службу канцеляристами.

Лица, окончившие вузы, определялись на службу, получая одновременно классный чин (XIV–XII кл.), окончившие гимназии зачислялись канцелярскими служителями высшего по жалованью разряда, а окончившие их со знанием греческого языка получали чин XIV класса, т.е. коллежского регистратора. Присвоение чина VIII класса (коллежского асессора), обеспечивающего служащему потомственное дворянство, утверждалось царем и наряду с обязательным сроком выслуги предполагало наличие высшего образования (при этом указывалось, что аттестаты иностранных учебных заведений «ни в какое уважение не принимаются»). Важно также, что устанавливались существенные льготы в присвоении чинов и продвижении по службе в зависимости от уровня имеющегося у служащего образования (образовательного разряда)13.

Несмотря на известные подвижки, государственная служба в России во второй половине XIX в. по-прежнему оставалась привилегией правящих классов и сословий. Демократизация университета, возможность для лиц податных сословий получения образования и вместе с ним права поступления на гражданскую службу – эта новая тенденция в образовательной политике не получи- ла законодательного оформления. В жизни уделом молодежи из низших слоев российского общества по-прежнему было низшее образование. Это предопределяло низкий образовательный потенциал гражданской службы. К 1860-м гг. (начало «великих реформ»), когда число чиновников империи достигло 80 тыс., из всех университетов, лицеев и училищ правоведения выпускалось ежегодно только 400 человек. А если принять во внимание, что не все выпускники поступали на государственную службу, то можно догадаться, как ничтожен был процент чиновников государственного аппарата с высшим образованием14. Ситуация не претерпела больших изменений и к началу XX в.

Конечно, государственными и муниципальными служащими становились и становятся не только те, кто обучался в специализирующихся на их подготовке учебных заведениях. Корпус хороших управленцев во многом пополнялся и пополняется из выпус-

13См.: Вестник государственной службы. 1994. ¹ 2. С. 9–10.

14См.: Вестник статистики. 1994. ¹ 1. С. 40.

кников гуманитарных (в том числе педагогических, юридических, экономических и др.), технических, сельскохозяйственных, медицинских и других учебных заведений высшего и среднего профессионального образования. Наличие соответствующего специального образования и сейчас необходимо для многих должностей государственной и муниципальной службы.

Трудно себе представить, чтобы успешно руководил тем или иным отраслевым министерством, ведомством, отделом непрофессионал. Вряд ли районным (городским, областным, республиканским) органом, ведающим, скажем, вопросами медицины, сможет эффективно, со знанием дела руководить работник, не имеющий практического медицинского опыта работы, или народным образованием – лицо, не имеющее педагогического образования и стажа. Наличия только управленческой подготовки для этого весьма недостаточно. Но в то же время далеко не каждый хороший врач, учитель или агроном сможет, не имея управленческих знаний, навыков, способностей, стать успешным управленцем.

На управленцев надо учиться. Это понимали и немало делали в этом направлении в России, как и во всем Советском Союзе и в советские времена. Многие вузы выпускали управленцев-от- раслевиков – специалистов в области экономики, организации и управления производством в той или иной отрасли (в сельском, лесном хозяйстве, строительстве, промышленности и т.п.). Овладевать новыми знаниями в области организации и управления помогала специалистам сеть послевузовского образования – институты и факультеты повышения их квалификации (врачей, учителей, медицинских, сельскохозяйственных, инженерно-тех- нических и других работников).

В то же время в стране имелся значительный пробел в организации обучения специалистов управлению большими сообществами людей – не отраслевыми, а территориально-административ- ными образованиями, населенными пунктами, республиканскими, областными, районными, городскими, местными Советами и исполнительными комитетами Советов депутатов трудящихся, позднее переименованных в Советы народных депутатов, отвеча- ющими за развитие народного хозяйства и социальной сферы на данной территории, а также управлению партийными, профсоюзными и комсомольскими организациями. Этот пробел в определенной мере восполняли Академия народного хозяйства при Правительстве страны, Академия общественных наук при ЦК