ignatov_gosmun_uprav

государственном обособлении нашла отражение в массовом сознании, в особенности у титульных народов. Так, из числа опрошенных представителей коренных национальностей Башкортостана, Соха, Бурятии от четверти до половины согласны с мнением, что «Россия – это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик»61.

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом плане. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, какой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого пессимистического прогноза, нельзя, однако, не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными противоречиями и проблемами государственной власти и управления, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма – следствие глубокого экономического кризиса и кризиса доверия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда – возможность взаимоисключающих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирующих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превосходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации.

Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историкокультурных факторов более весомы и социально значимы традиции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действительности не является таковым. Конфессиональные различия куль- турно-исторических ценностей (православно-христианских и исламских) не разделяют Россию на противоположные социокуль-

61Хенкин С. Сепаратизм в России – позади или впереди? / Pro contra. Весна. 1997. С. 11.

112 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

турные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глубокому и всестороннему воздействию русской культуры. Например, русским языком владеет подавляющее большинство нерусского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом пространстве России единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических взаимосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок – основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать конкурентом с международными экономическими агентами. На примере катастрофических последствий развала бывшего единого экономического пространства Союза каждому здравомыслящему национальному и региональному лидеру, промышленнику и любому рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в формировании территориальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу – прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который играет весьма важную роль в деле межрегиональной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рассматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о необходимости и возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономи- ческих, социокультурных и политических взаимосвязей регионов.

Âсвязи с этим следует учитывать, что субъекты Российской Федерации очень сильно различаются между собой и по численности населения (от 10,4 млн чел. в г. Москве до 39,4 тыс. чел. в Таймырском (Долгано-Ненецком), 24,3 тыс. чел. в Корякском и 17,5 тыс. чел. в Эвенкийском автономных округах), площади территории и, главное, уровню их социально-экономического развития и уровню жизни населения.

Âмире нет другого федеративного государства со столь значи- тельным и дробным количеством субъектов Федерации. Управ-

лять страной, которая состоит из 89 субъектов, наделенных 6 разными статусами, крайне сложно. В государствах, сравнимых с Россией по таким параметрам, как территория проживания или численность населения, территориальных образований намного меньше. Так, в США их 51, в Китае – 30, Индии – 32, Канаде – 10 (см. таблицу 3).

114 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Интеграционные процессы, приводящие в перспективе к укрупнению, объединению субъектов Федерации на основе продуманной концентрации и апробированной технологии в России уже все более набирают силу. Есть уже и первый опыт – 19 марта 2004 г. был принят Государственной Думой и затем подписан Президентом РФ Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа Пермского края» от 25 марта 2004 г. ¹ 1-ФКЗ. Созданию Пермского края предшествовала большая подготовительная работа. В соответствии с Конституцией РФ в объединяющихся субъектах РФ были приняты соответствующие решения органов исполнительной и законодательной власти, проведены референдумы, давшие положительный результат. Переходный период, однако, закончится только в 2009 г.

Ведется подготовительная работа по объединению Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским округом в Прибайкальский край, Тюменской области с Ямало-Ненецким округом. Высказываются идеи об объединении Таймыра и Эвенкии с Красноярским краем, Ненецкого АО – с Архангельской областью, Республики Алтай – с одноименным краем. Давно высказываются соображения об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Псковской и Новгородской областей, Камчатской области и Корякского АО.

Укрупнение субъектов РФ, их объединение, конечно, не самоцель. Оно оправдано лишь в том случае, если отвечает чаяниям населения и обеспечивает более эффективное использование потенциалов объединяющихся регионов и, следовательно, улучшение условий жизни людей.

Сколько же всего регионов останется в Российской Федерации? На сей счет высказываются различные мнения. Так, один из разработчиков плана объединения Коми-Пермяцкого АО и Пермской области депутат Государственной Думы (фракция «Единая Россия») А.А. Климов полагает, что к 2008 г. в России, возможно, будет 60–65 субъектов Федерации62. Кемеровский же губернатор А.Г. Тулеев считает, что для эффективной управляемости достаточно не более 50 субъектов, организованных за счет слияния смежных регионов взаимосвязанной и взаимодополняю-

62См.: Шекель Т. «Единая Россия» правит географию / Российская газ. 2004. 16 апреля.

щей отраслевой структурой63. Заместитель председателя комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко полагает, что в России оптимально должно быть с точки зрения финансово-хозяйственной самостоятельности примерно 35–40 субъектов64.

Опирающийся на разработки одного из научно-исследователь- ских институтов Председатель Совета Федерации С.М. Миронов во время своего пребывания в Ростове на встрече с общественностью подробно остановился на широко обсуждаемой в последнее время идее укрупнения российских регионов и заявил, что концепция реформирования государственно-территориального устройства страны предполагает, что Россию поделят на 28 губерний. Центром одной из них – Волгодонской, включающей Калмыкию, Ростовскую, Астраханскую и Волгоградскую области, должен стать Ростов-на-Дону65.

Потенциал российской интеграции – в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделения от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5 процентов населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут добиваться только республики – субъекты РФ, расположенные в Северо-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них проживает 2,5 процентов населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства.

Наконец, немаловажное значение для общественной мотивации интеграции общества и государства имеет фактор геополитической безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разделенную агрессивным национализмом на враждующие государства, – наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютному национально-государственному суверенитету своих республик.

Наличие объективных факторов интеграции государства, сохранения его единства, однако, не должно успокаивать ответственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной политике,

63См.: Два пишем – один в уме, или нужна ли России административно-террито- риальная реформа? Беседа с А.Г. Тулеевым / Российская газ. 2004. 23 марта. С. 5.

64См.: Матрешка украшает Федерацию? / Российская газ. 2004. 1 апреля. С. 4.

65См.: Миронов С. Хороший закон – незаметный закон / Ростов официальный. 2004. 2 июня. С. 5; Аргументы и факты. 2004. ¹ 23. С.2,4.

116 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

в системе организационных структурных и функциональных взаимозависимостей, в единстве государственной власти и управления.

Самостоятельность регионов должна развиваться и впредь, но только при строгом разграничении функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральным и региональным уровнями. При этом опыт показывает, что необходимо и далее обеспечивать наиболее тесное взаимодействие федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления, их взаимную поддержку. Без этого невозможны реализация стратегии подъема, эффективное управление правовыми, а не командными методами.

Задачу координации деятельности территориальных подразделений федеральных структур было признано необходимым возложить на полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах. Они стали возглавлять федеральные коллегии – регулярные совещания руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Конечно, раз и навсегда разделить функции и полномочия между федеральным и региональным уровнями невозможно. Непродуктивно для всех без исключения органов исполнительной власти определять их принадлежность – либо федеральную, либо региональную. Поэтому стояла и стоит задача не перетягивать канат, а действовать правовыми средствами, в частности, переходить к практике заключения соглашений между отдельными федеральными и региональными органами исполнительной власти. Такие соглашения могут касаться выполнения как конкретных проектов, так и постоянных задач. Но при этом опять-таки должны быть предусмотрены строгие взаимные обязательства, в том числе в области ресурсного обеспечения и ответственности.

Для правильной оценки современного состояния российского федерализма важное значение имеет и учет того, что ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления принимают законы, противоречащие положениям Конституции РФ и зачастую ставящие под сомнение силу и значимость федеральных законов, центральных органов власти и управления.

Подводя итоги рассмотрения развития федеративных процессов в России на рубеже веков, следует отметить, что с 1995 г. в регионах развернулась работа над уставами (региональными конституциями) и открылась перспектива создания стройной системы российских основных законов во главе с Основным законом России. С этого года началось выравнивание статусов субъектов

Федерации посредством заключения двусторонних договоров с исполнительными властями регионов. Так шаг за шагом осуществлялся переход от унитарного государства, стоявшего на грани территориального распада, к прочной Федерации. Любой другой вариант развития грозил стране потрясениями с непредсказуемыми последствиями.

Что же представляет собой складывающийся в настоящее время реальный российский федерализм?

Это территориальная форма демократии: демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами.

Это строгое разграничение функции и собственности между федеральной и региональной властями. Но это не «развод» между ними, а залог тесного сотрудничества на благо всем гражданам России.

Это все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

Это залог целостности государства, так как регионам неза- чем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

Это способ построения единого государства, а не конфедерации, потому что именно в едином государстве предусмотрены специальные меры защиты против разрыхления федерации в некий союз самостоятельных государств.

Это гибкое сочетание трех уровней власти: федерального, регионального и местного, где особая роль отведена местному самоуправлению, без которого нет ни самого федерализма, ни подлинной демократии.

Несмотря на огромные препятствия и опасности, России удалось в исторически короткий срок создать каркас добротной федеративной государственности.

Становление и развитие современного российского федерализма тесно связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой провозглашены благосостояние граждан, целостность государства, социальная справедливость.

В 1994 г. была разработана региональная стратегия России, на базе которой правительство в 1995 г. создало и приняло официальную государственную региональную политику, а в начале 1996 г. – программу помощи депрессивным районам. Затем были

Основная цель региональной политики – поддержание и утверждение социальной справедливости. Что же касается чисто экономических региональных проблем, то их предлагается решать через рынок. Это новое дело, и отладка региональной политики идет непросто, требуя постоянного и пристального внимания государственных органов.

Требуются официальные документы, конкретные меры воздействия на определенные территории, конкретные программы региональной деятельности государства. Эта деятельность многообразна, но в ней выделяются три главных направления: 1) помощь «проблемным» территориям (в том числе депрессивным районам), к числу которых можно отнести и Крайний Север, и Дальний Восток, и Северный Кавказ, многие приграничные районы; 2) развитие средств коммуникации и 3) разработка федеральных программ регионального развития России.

«Проблемные» территории, прежде всего депрессивные и слаборазвитые, должны получать помощь государства. Важно, чтобы жители каждого уголка России были уверены, что страна придет к ним на помощь, если они окажутся в беде.

Эта помощь должна преодолевать кризис за счет структурной перестройки хозяйства, переобучения рабочей силы, модернизации инфраструктуры, помощи желающим переехать в другие регионы и т. д. При этом к числу «проблемных» территорий могут быть причислены не только субъекты Федерации, но и отдельные их части, а если такие части разных субъектов соседствуют друг с другом, то из них могут создаваться единые федеральные округа для непосредственного оказания федеральной помощи.

В качестве примера проблемного региона можно привести Северный Кавказ.

Как отмечал Президент России В.В. Путин, выступая 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства РФ вскоре после крайне жестокого и масштабного акта международного терроризма в г. Беслане 1 сентября 2004 г.68, на Северном Кавказе сложилось плачевное социально-экономическое положение, «он недопустимо отстает по уровню жизни от других российских территорий. Достаточно сказать, что уровень безработицы здесь в разы выше, чем в среднем по России. А в таких республиках, как Ингушетия, Чечня, Дагестан, она носит поистине массовый ха-

68Захват террористами в качестве заложников около 1200 детей, их родителей и учителей, собравшихся на торжественную линейку, посвященную началу учебного года.