ignatov_gosmun_uprav

многими за критерий оценки состояния местного самоуправления

âРоссии, – это по сути теоретическая модель. Она в полной мере не реализована даже в европейских странах, где местные органы самоуправления, как правило, находятся под определенным контролем государства.

Так, континентальная (французская) модель организации местного самоуправления состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. И даже

âанглосаксонской модели, практикуемой Великобританией, США и др., где местные органы практически не подотчетны вышестоящим, это вовсе не означает, что они находятся вне контроля государства. Такой контроль осуществляется косвенно, т.е. через центральные министерства и ведомства.

Отождествление становящегося нового местного самоуправления с существовавшей ранее местной государственной властью вполне естественно. Тем более, что структурно эти формы публичной власти во многом идентичны (существуют в виде представительных и исполнительных органов), в некоторых регионах сохранились прежние их названия – «советы». Было бы иллюзией думать, что стереотип жесткой централизации властеотношений исчезнет из политической культуры за короткое время. Для многих руководителей органов государственной власти местное самоуправление «как кость в горле». Формирование ее воспринимается многими как покушение на государственную власть. Проявляется и противоположная тенденция: вновь организуемые органы местного самоуправления стремятся получить как можно больше полномочий, не соразмеряя их с реальными материальными и кадровыми возможностями обеспечения, которыми располагает данное местное сообщество.

Единство трехуровневой организации публичной власти и системы управления: федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного самоуправления – взаимосвязь и преемственность в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления – основное условие обеспечения управляемости государством и обществом. Более того, в этом заключается один из принципов действенности общегосударственной системы управления.

172 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Совершенствование механизма взаимоотношений органов региональной и муниципальной власти – важнейшее направление повышения эффективности государственного управления. Имеются в виду две группы проблем. Первая группа – это проблемы по обеспечению государством развития полноценного, эффективно действующего местного самоуправления как фундамента народовластия. Речь о создании необходимых политических, норматив- но-правовых, организационных, финансово-экономических и ад- министративно-управленческих условий для претворения в жизнь конституционных принципов местного самоуправления как самостоятельного звена единой системы власти и управления в государстве, без которого исключалось бы функционирование этой системы. Вторая группа проблем связана с обеспечением единства местного самоуправления с системой государственной власти и управления, его ответственности перед государством и населением территорий. Это вопросы сохранения и укрепления вертикали власти и управления государством – федеральной, региональной, местной.

Решение обеих групп проблем составляет содержание государственной политики в области развития местного самоуправления. Одним из принципов ее формирования и реализации признается «взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Поле взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления весьма широкое. Оно охватывает совместную деятельность по завершению организации органов местного самоуправления и по созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с созданием условий для участия органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан на жилье, охрану здоровья и оказание медицинской помощи, общедоступное образование в муниципальных учреждениях.

Сотрудничество государственных органов власти с органами местного самоуправления необходимо и при разработке правил обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; при установлении минимальных государственных социальных стандартов, осуществление которых важно для развития человеческого потенци-

ала территорий и местных сообществ и др. На нынешнем же этапе развития местного самоуправления на первом плане остаются проблемы обеспечения условий для развития эффективно действующих органов местного самоуправления. Причем в настоящее время было бы некорректно подчеркивать большую значи- мость, например, нормативно-правовых условий по сравнению с организационными, последних – с финансово-экономическими и т.д. Все они важны для полноценной деятельности местного самоуправления. Тем не менее решение организационно-правовых проблем пока является процессом, требующим значительного внимания со стороны государственных органов субъектов РФ и уча- стия местных сообществ.

В первую очередь речь идет о необходимости более полного правового обеспечения становления местного самоуправления, а также преодоления внутренней несогласованности, противоречи- вости правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих организацию и деятельность местной власти и ее взаимоотношение с государственными органами. Так, требуется четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления. Отсутствие такового препятствует решению вопросов собственно местного значения и реализации конституционной нормы возможности делегирования муниципалитетам некоторых полномочий государственных органов.

Неполнота законодательной базы местного самоуправления особенно ощущается на уровне субъектов Федерации. Широкий процесс формирования региональной законодательной базы по вопросам местного самоуправления, идущий во многих субъектах Федерации, не закрывает того факта, что в ряде субъектов РФ так и не приняты базовые законы об основах местного самоуправления. А если они и существуют, то в них зачастую нечетко выделены критерии определения муниципальных образований в соответствии с требованиями Федерального закона. Не завершено их формирование. Не везде законодательно закреплен порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и управления ею.

Противоречивость законодательных актов Российской Федерации и субъектов РФ – также бесспорный факт. В Федеральном законе об основах местного самоуправления и законодательных актах, принятых субъектами Федерации, содержатся зачастую

174 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

не только различные, но и противоположные установления. В законодательстве ряда субъектов Северного Кавказа, к примеру, прослеживается тенденция поставить местное самоуправление в зависимость в различных формах от органов государственной власти, превратить его в элемент только государственного управления вопреки конституционному положению о самодостаточности местного самоуправление в пределах своих полномочий, разграни- чении органов местного самоуправления и органов государственной власти (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Неоднозначно определяются виды территориальных сообществ при организации органов местного самоуправления. В ряде субъектов Федерации конституциями или уставами закреплено, что в районах и городах республиканского значения действует государственная власть в целях сохранения и укрепления вертикали исполнительной власти.

Заслуживает внимания, одобрения и поддержки опыт ряда субъектов Федерации, стремящихся найти оптимальные пути, методы и средства преодоления известного разрыва между государственной властью и местным самоуправлением, имеющего место нарушения привычной по прежним временам жесткой вертикали государственной власти сверху донизу. Во многих случаях оправдывают себя опыт передачи части функций государственной власти субъектами РФ в пределах их полномочий местному самоуправлению с соответствующим материальным и финансовым обеспечением, государственная поддержка из бюджета субъекта РФ и внебюджетных источников муниципальных образований, подготовка и переподготовка для них кадров управления, повышение их квалификации за счет централизованных средств.

Весьма важными для развития местного самоуправления являются вопросы формирования и состава территории муниципальных образований, определения границ их территории, порядка их установления и изменения. Эти вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и решаются ими далеко не единообразно. В то же время ст. 4 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995) в полномочиях органов государственной власти РФ в области местного самоуправления не предусматривает их право устанавливать территории муниципальных образований. Нет такого права и в полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5). Территории, на которых осуществляется местное самоуправление, оп-

ределяются самим населением в соответствии с законами субъектов РФ. При этом закон (ч. 1 ст. 131) дает открытый перечень муниципальных образований.

Население городского, сельского поселения вне зависимости от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В то же время в реальной действительности приходится нередко сталкиваться с неразберихой в установлении территорий муниципальных образований и даже с прямыми нарушениями прав местного самоуправления и населения территорий, порой облекаемыми в законные, хотя явно нелегитимные формы.

Âпоследнее время в научной литературе и выступлениях практических работников вполне справедливо уделяется большое внимание проблемам роли укрепления муниципальной собственности в становлении и развитии муниципальных образований, местного самоуправления.

Нормы Федерального закона, определяющие финансово-эко- номические основы местного самоуправления, предстоит еще реализовать. В настоящее время – это одна из наиболее трудно решаемых проблем. Не решив ее, не обеспечив материальную независимости местных обществ от региональных и федеральных властей, бессмысленно говорить о реальном самоуправлении этих сообществ. Если во многих регионах, например, центры субъектов Федерации, обладающие статусом муниципального образования, не являются дотационными, a 70–90 процентов других муниципалитетов сидят на дотационной «игле» областной Администрации, то о какой же их самостоятельности и независимости от органов государственной власти может идти речь?

Âусловиях повсеместного дефицита финансовых и материальных средств для развития муниципальных образований, муниципального хозяйства, местного хозяйства в целом особенно актуальными являются разработка и реализация бизнес-проекта территорий. Как показывает опыт, бизнес-проект может стать действенным инструментом управления социально-экономическим развитием и финансовым обеспечением территории, согласования

èкоординации интересов местных органов власти и предпринимательских структур. Бизнес-проект территории должен вклю- чать в себя, в частности, такие блоки и разделы, как цель и задачи проекта, характеристику (экономический паспорт) территории, финансовый потенциал, потребности территории в финан-

176 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

совых ресурсах для реализации бизнес-проекта, источники его финансирования, систему организационных, экономических и других мероприятий по реализации бизнес-проекта территории. Особое внимание при этом должно быть уделено определению исполнителей и служб, подразделений, ответственных за выполнение как бизнес-проекта в целом, так и его отдельных этапов и подсистем, организации контроля за выполнением и оценкой эффективности бизнес-проекта.

Отрицательно сказывалось на развитии местного самоуправления то, что федеральные и региональные власти длительное время не уделяли должного внимания его проблемам, а также то, что Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг

ñдругом.

Êсожалению, почти повсеместно муниципальные образования все еще не имеют возможности в полном объеме заниматься вопросами своей компетенции, создавать необходимую для этого финансовую и материальную базу.

Для реализации конституционных норм о местном самоуправлении, соответствующих федеральных законов необходимо:

=разработать и юридически оформить государственные минимальные социальные стандарты, позволяющие строго разграничить ответственность перед людьми со стороны государства и со стороны органов местного самоуправления, задачей которых станет обогащение содержания этих стандартов для своего населения;

=установить твердые источники доходной базы местных бюджетов для обеспечения материальной независимости местных обществ от региональных и федеральной властей; это сделает органы местного самоуправления полностью зависимыми от благосостояния жителей, а потому стимулирует на поиск разнообразных путей, повышающих материальную обеспеченность населения;

=завершить передачу ряда функций и соответствующих им федеральных и региональных структур в полное ведение местных сообществ (один из примеров – создание полноценной муниципальной милиции);

=выработать критерии для предоставления дотаций местным сообществам, а также механизмы контроля и ответственности

за рациональное использование государственных ресурсов. Проблема обеспечения финансово-экономической самостоятель-

ности муниципальных образований исключительно важна. Она включает в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровнях власти.

Вот почему она особо выделена как общероссийская в «Основных направлениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и потребовала подробной проработки в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (извлечения из данного Федерального закона см. в приложении 11).

8.3. Муниципальная реформа:

цели, задачи, основные направления

В 2000–2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и аналогичных законов субъектов РФ, по поиску путей преобразования собственного опыта, формирования новых действенных механизмов развития местного самоуправления, по разбору «завалов» в сфере законодательства, определения прав и обязанностей муниципалитетов, решения вопросов эффективного использования их собственности и финансовой обеспеченности, путей избавления от длительного противостояния местных, региональных и федеральных властей.

Проведенный анализ показал, что ныне действующий Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», несмотря на сыгранную им большую положительную роль в возрождении и развитии в России местного самоуправления, оказался весьма несовершенным, не содержал законодательного регулирования механизма его реализации, не в полной мере учитывал специфику современного этапа развития российского общества и его истори- ческие традиции.

При всей значимости и масштабности работы, проделанной в стране по развитию местного самоуправления в соответствии с законом 1995 г., в большинстве субъектов РФ муниципальные

178 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

образования либо вообще не организованы, либо пока еще функционируют только на уровне районов, городов и сельских округов. При таком подходе подавляющая часть населенных пунктов лишена какой-либо политической автономности и практически полностью – экономической самостоятельности.

Так, в 2004 г. в стране при наличии более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть более 11,5 тыс. муниципальных образований. О слабом развитии институтов местного самоуправления свидетельствовало и то, что расходы местного самоуправления, как правило, превышали доходную базу местных бюджетов, местное самоуправление наделялось чрезмерным объемом нефинансируемых государственных полномочий. Отсутствовали и до сих пор отсутствуют эффективные механизмы общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Попытки внести в действующий закон о местном самоуправлении необходимые дополнения и изменения из-за их многочисленности оказались неэффективными. В связи с этим в 2003 г. была разработана новая редакция Федерального закона (по сути дела новый закон) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ). Закон вступает в действие с 1 января 2006 г., поскольку он предполагает принятие целого ряда новых федеральных законов и внесение огромного количества изменений в действующие федеральные и региональные законы, в том числе в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Уже сейчас в стране ведется большая подготовительная работа по определению границ муниципальных образований, определению полномочий каждого из них и необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, их объема и источ- ников, по подбору, расстановке и обучению большого количества муниципальных служащих, проведению по многим вопросам местных референдумов и выборов представительных органов местного самоуправления и глав администраций. Об исключительной сложности и трудоемкости данной работы свидетельствует уже то, что по итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований увеличивается с 11,5 тыс. в 2004 г. до 24,4 тыс., в том числе муниципальных районов – 1805, городских округов – 532, городских посе-

лений – 2087, сельских поселений – 19 736, внутригородских территорий городов федерального значения – 236.

Показатели будущего муниципальных образований не являются окончательными, так как в ряде субъектов Российской Федерации работы по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом не завершены.

Во многих же субъектах Российской Федерации численность муниципальных образований должна возрасти в несколько раз или даже на порядок (см. таблицу 5), при этом в каждом муниципальном образовании, в том числе в сельских поселениях, пред-

Таблица 5

Количество муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах

Южного федерального округа