200

ГЛАВА 8

Правотворчество. Систематизация права

§1. Понятие правотворчества, правообразование

иправотворчество

§2. Стадии правотворчества

§3. Общие вопросы совершенствования правотворческой деятельности

§4. Систематизация права

§ 1. Правообразование и правотворчество

Законодатель и другие государственные органы в определен' ном порядке издают нормативные акты, в которых закрепляется определенная политика, опредмечиваются нормы естественного права. Тем самым законодатель формально творит право. Право' творчество – это специальная деятельность компетентных ор' ганов, завершающая процесс правообразования. В результате правотворчества акты государственных органов приобретают юридическую силу.

Правотворчество – это деятельность компетентных государ ственных органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов.

Правотворчество является необходимым процессом органи' зации государственного управления обществом, регулирования общественных отношений в тех или других интересах.

Субъективной деятельности законодателя предшествуют объ' ективные процессы правообразования. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте нормативных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном правовом по' ведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа. Их оставалось только документально оформить, придать

им официальную силу. Таким образом, издавая нормы права, го' сударство содействует зарождению и развитию одних обществен' ных отношений, ограничению и вытеснению других.

Вопрос состоит только в том, включать правотворчество в пра' вообразование как вторую фазу всего процесса или рассматривать правообразование и правотворчество как самостоятельные про' цессы, объединив их, например, понятием «установление» права. Последнее кажется предпочтительным, хотя единственно пра' вильный ответ дать нельзя, поскольку социологическая теория права и основанная на ней правовая система признает правооб' разование в ходе судебного процесса, что одновременно расцени' вается как правотворчество. Но мы могли бы сказать, что в одних правовых системах вопрос о том, что является правом, а что им не является, решает законодатель, а в других – суд. Кстати, тот и дру' гой могут ошибиться и принять решение вразрез с объективным процессом правообразования.

Правообразование – это процесс от возникновения потребности в правовом регулировании к первоначальному зарождению норм права в недрах общественных отношений и до их закрепления в законе. Бо лее того, еще до вмешательства законодателя могут сложиться впол не объективированные правила (например, обычаи), которыми на чинают руководствоваться. Эти правила могут получить признание в обществе, и только потом они становятся такими нормами, которые признаются государством и в дальнейшем закрепляются законодате лем в нормативных правовых актах как общеобязательные.

Таким образом, правообразование носит объективный харак' тер и обусловливается закономерностями общественного разви' тия, а правотворчество – всегда творческая деятельность и обу' словлена государственным волеизъявлением. Последнее, в силу разных причин, может и не согласовываться с общественной за' кономерностью, заявлять о себе вопреки ей. Обеспечение гармо' нии – это уже практическая проблема. В теории правового госу' дарства всегда констатируют несоответствие закона праву, когда законодатель возводит в закон свой произвол.

В процессе правообразования имеет место взаимодействие са' мых разных факторов – экономических, социальных, политиче' ских. Большую роль приобретает общественное сознание во всех

его формах (нравственное, политическое, религиозное и т. д.). В формировании правового сознания здесь участвует не только ин' теллектуальное, элитарное, но и обыденное мнение. Только по' том, уже в правотворческой деятельности, решающее значение приобретут позиции чиновников, депутатов, иногда специали' стов'правоведов. Но и сознание людей обусловливается жизнен' ными отношениями в целом и теми конкретными обстоятель' ствами, которые рождают потребность в правовом регулировании.

Как правило, формирование права проходит в столкновении мнений и действий, порой в непримиримой борьбе. Государство потому и подключается к установлению права, что нет единства среди участников возникших общественных отношений, есть противоречия, есть борьба. Всеми ощущается необходимость в авторитетном установлении меры прав и обязанностей сталки' вающихся сторон. Впрочем, государство может и не дожидаться реальных столкновений. Часто оно имеет цель предотвратить не' желательное развитие общественных отношений и вмешивается в процесс на ранней стадии формирования права. Действуя раз' личными методами, государство способствует развитию новых, нужных обществу в целом или определенному классу (социаль' ной группе) общественных отношений. Правотворчество — это

специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования созданием юридически обязательного нормативного акта.

Правообразование идет быстрыми темпами в условиях соци' альных преобразований, когда правотворчество не успевает от' ражать новые условия. Возникающие новые общественные от' ношения, приобретая характер правовых, не просто побуждают, а заставляют законодателя возводить право в закон.

Государство разрешает проблему опережения правообразова' нием правотворческой деятельности разными способами. Один из них – решение дел по аналогии закона и права. В частности, ст. 6 ГК РФ предписывает при отсутствии прямого регулирования законодательством гражданских отношений применять законода' тельство, «регулирующее сходные отношения (аналогия закона)», или исходить «из общих начал и смысла гражданского законода' тельства (аналогия права)». Аналогия используется и в других от'

раслях права (за исключением норм уголовного и других отраслей права, устанавливающих меры ответственности нарушителя).

Государство прямым текстом признает сложившиеся право' отношения, если они не противоречат закону, хотя прямо им не предусмотрены. Ст. 8 ГК РФ» в п. 1 указывает, что «гражданские права и обязанности возникают … из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему».

Ст. 5 ГК РФ признает источником права обычай делового обо рота, т. е. «сложившееся и широко применяемое в какой'либо об' ласти предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством».

Ст. 6 ГК указывает на возможность определения прав и обя' занностей сторон исходя из «требований добросовестности, раз' умности и справедливости». Здесь уже указаны прямо такие есте' ственно'правовые ценности (по существу моральные максимы), в которых воплощаются формирующиеся правовые нормы.

Таким образом, право формируется или вообще независимо от воли законодателя, или по его инициативе и с его участием еще до того, как будет издан соответствующий правовой акт.

Говоря общим образом о правотворчестве, обыкновенно ис' пользуют термин «законодатель». Однако на деле правотвор' чество осуществляют разные субъекты и в разных формах. По большому счету, слово «закон» относится лишь к особой разно' видности актов парламента и только парламент можно именовать законодателем. Но в этом случае правотворчество выступает как законотворчество. Это основополагающий вид правотворчества с наиболее отработанными стадиями, процедурами, регламентным сопровождением.

Вместе с тем, в пределах своей компетенции нормативные акты издают практически все государственные органы. Поэтому выделяют, например, ведомственное подзаконное правотворче' ство, которое отличается своеобразием в каждой своей стадии.

Законодательство предусматривает и непосредственное право творчество народа в ходе референдума. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ «высшим непосредственным выражением вла' сти народа являются референдум и свободные выборы (см. также ч. 2 ст. 32, п. в ст. 84 Конституции РФ).

204Глава 8. Правотворчество. Систематизация права

Вслучае принятия решения на референдуме государственные органы не устраняются от участия в правотворческой деятель' ности: им поручаются все организационные подготовительные процедуры, а также подсчет голосов. Принятие решений на ре' ферендуме – достаточно специфический вид правотворческой деятельности, в связи с которым возникает немало интересных проблем: определение круга вопросов, которые целесообразно выносить на народное голосование, особенности их формулиро' вания, необходимость учета мнения меньшинства и т. п. Интерес' ными являются вопросы ограничений в проведении референду' ма, вопросы исполнения его решений.

Традиционно выделяется делегированное правотворчество, ког' да законодатель отдает (делегирует) собственные полномочия по изданию законодательных норм иным субъектам, – в частности, правительству. Здесь главная проблема – контроль за результа' тами такого правотворчества. Такого рода делегирование может иметь место по отношению к органам местного самоуправления. Но здесь большинство актов принимается органами местного са' моуправления самостоятельно с предварительной или последую' щей санкции государства – санкционированное правотворчество.

Санкционированное правотворчество – это утверждение государ' ственными органами норм, принятых негосударственными органи' зациями. В ряде случаев закон предусматривает такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций.

§ 2.

Стадии правотворчества

Правотворчество как процесс состоит из отдельных действий. Их группируют и называют стадиями правотворчества. Ученые расходятся в числе и наименованиях выделяемых стадий. Эти расхождения связаны с тем, что стадийность наиболее отчетли' во просматривается только в законотворчестве. Три стадии видны при любой разновидности правотворчества:

подготовка проекта нормативного правового акта;

принятие (прохождение) нормативного правового акта;

введение в действие нормативного правового акта.

В законодательном процессе важное место отводится такой стадии, как законодательная инициатива. Право на нее полу' чает конституционное закрепление. Оно предполагает обязан' ность законодательного органа рассмотреть вопрос об издании соответствующего закона, если инициатива исходит от субъекта названного права. В других случаях субъекты правотворческой инициативы, как правило, не указываются. Но надо признать, что инициатива издания акта присутствует всегда, какой бы акт не принимался.

Стадию подготовки проекта нормативного правового акта предваряет решение компетентного государственного органа о необходимости издания документа, о выработке проекта, о вклю' чении его в план правотворческих работ, о создании комиссии (или о поручении подготовить проект уже существующим орга' нам или структурным подразделениям того или иного органа го' сударства) и т. д. Затем начинается разработка (текста) проекта нормативного правового акта. В содержательном отношении это один из важнейших этапов правотворческого процесса. Именно здесь должны быть найдены и сформулированы положения, ко' торые в дальнейшем станут нормами права.

На данном этапе ведется работа специальных органов, по' стоянных или временных, необходимо участие специалистов. Обязательной процедурой может быть согласование проекта нормативного правового акта с государственными органами, не участвующими в его разработке, но имеющими к разрабо' танному проекту самое непосредственное отношение (напри' мер, министерства финансов, юстиции и т. п.). В случае под' готовки достаточно важного документа предусматривается его предварительное обсуждение, ознакомление с содержанием проекта нормативного правового акта для максимального уче' та общественного мнения, мнений всех заинтересованных сто' рон. Эта процедура может предусматривать, во'первых, прове' дение заседаний подготовительных комиссий с привлечением специалистов или представителей заинтересованных сторон; во'вторых, рецензирование проекта учебными и научно'ис' следовательскими учреждениями, иными государственными и негосударственными организациями; в'третьих, обсуждение

проекта наиболее важных нормативных актов в средствах мас' совой информации – в печати, на радио и телевидении и тому подобные мероприятия.

Стадия завершается доработкой проекта нормативного право' вого акта. Текст проекта нормативного правового акта редакти' руется окончательно перед внесением на рассмотрение право' творческого органа. Для этого в особых случаях (например, при окончательной доработке проектов конституций) может созда' ваться специальный орган – редакционная комиссия.

Содержание следующей стадии правотворческой деятельности – принятие (прохождение) нормативного правового акта – зависит в первую очередь от того, каким органом государства (единоначаль' ным или коллегиальным) принимается официальный документ. В первом случае проект подписывается руководителем, хотя и здесь не исключены более сложные варианты, например, при возвра' щении проекта нормативного правового акта на доработку. При' нятие нормативных правовых актов коллегиальным органом, на' пример парламентом, представляет собой уже более длительный и более структурированный процесс, в котором можно выделить следующие этапы: во'первых, внесение проекта нормативного правового акта на рассмотрение правотворческого органа – этот этап заканчивается включением проекта нормативного правово' го акта в повестку дня; во'вторых, обсуждение проекта норматив' ного правового акта; в'третьих, доработку проекта нормативного правового акта; в'четвертых, принятие нормативного правово' го акта. Прохождение законопроекта в законодательном органе определено регламентными нормами.

При принятии закона парламентом его обсуждение проходит как в комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях па' лат, где законопроект при положительных результатах голосова' ния становится законом. Обсуждение на пленарных заседаниях называется чтением законопроекта, и во многих государствах при принятии закона предусмотрены три обязательных чтения. При первом чтении депутаты решают, необходим ли вообще предлага' емый документ. Второе чтение предполагает тщательное, деталь' ное обсуждение законопроекта: идет работа над его содержанием, принимаются либо отклоняются поправки, возможно голосова'

ние и по отдельным статьям, разделам документа. В третьем чте' нии законопроект обсуждается и принимается в целом. Свои осо' бенности имеет и принятие решений на референдуме.

Последняя стадия правотворчества – введение в действие нор' мативного правового акта. Правотворческий процесс не может считаться полностью завершенным без включения в него раз' личных процедур, совершаемых с уже принятыми нормативными правовыми актами до вступления их в юридическую силу: подпи сания, регистрации, официального опубликования или иных способов официального доведения содержания принятого нормативного право вого акта до его адресатов и т. п. Многие нормативные правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию – помещению в официальное издание, на которое можно ссылаться.

Содержание заключительной стадии правотворчества также в большей степени зависит от вида принимаемых нормативных пра' вовых актов. Официальный текст принятого закона подписывает' ся главой государства. Отказ от подписания закона – вето – может быть абсолютным и отлагательным. Абсолютное вето, когда к рас' смотрению закона парламент более не возвращается, ушло в про' шлое. При отлагательном вето парламент вновь рассматривает закон с возражениями главы государства или без таковых. Отла' гательное вето преодолевается повторным принятием закона, при этом может быть необходимо квалифицированное большинство голосов.

Законотворчество в Российской Федерации во многом опреде' ляется регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. Ведется работа над законопроектом о нормативных актах, в кото' ром были бы урегулированы и вопросы их принятия.

Правотворческая деятельность Правительства Российской Федерации, а также министерств и ведомств урегулирована «Ти' повым регламентом внутренней организации федеральных ор' ганов исполнительной власти», в котором установлены порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство, порядок участия в деятельности Федерального Собрания; «Типовым регламентом взаимодействия федераль' ных органов исполнительной власти», в котором предусмотрено участие федеральных органов исполнительной власти в законо'

проектной деятельности Правительства и порядок подготовки ими заключений и поправок к проектам федеральных законов и проектов официальных отзывов Правительства на законопроек' ты; «Регламентом Правительства Российской Федерации», в ко' тором определены законопроектная деятельность Правительства и его участие в деятельности Федерального Собрания. Действуют утвержденные Правительством Российской Федерации Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Спе' циально регулируется деятельность Минюста в осуществлении правотворческой работы органами исполнительной власти. На Минюст возложена обязанность регистрации ведомственных нормативных актов, затрагивающих права, свободы, и обязанно' сти человека и гражданина.

§3.

Общие вопросы совершенствования правотворческой деятельности

Совершенствование правотворческой деятельности охватыва' ет решение, во'первых, ряда теоретических проблем, во'вторых, введение законодательных новелл (в основном процессуально' го характера), в'третьих, улучшение законодательной техники, в'четвертых, методическую работу правотворческих органов, в'пятых, работы по систематизации права.

Все направления совершенствования правотворческой дея' тельности должны осуществляться с неуклонным следованием принципам правотворчества:

законности;

справедливости;

научности;

демократизма;

гласности.

При рассмотрении принципа законности следует иметь в виду два момента. Во'первых, каждый нормативный акт должен при' ниматься государственным органом только в пределах его ком' петенции, только в установленном соответствующими норма'

тивными актами процедурном порядке. Во'вторых, принципу законности должно удовлетворять и содержание нормативного правового акта, не должно быть противоречий с уже принятыми нормативными актами, обладающими по сравнению с ним более высокой юридической силой.

Принцип справедливости относится, прежде всего, к содержа' нию нормативных актов. Понимание справедливости всегда было разным: когда'то вполне справедливыми считались и кровная месть, и принцип талиона, и сословное неравенство. Сейчас спра' ведливость конкретизируется, как правило, указанием на идеи гу' манизма, равенства граждан перед законом.

Научность правотворчества. Здесь также можно выделить два момента. Во'первых, должны учитываться научные рекомендации при разработке текста конкретного нормативного правового акта, при создании, изложении норм права (как с технико'юридической, так и с содержательной стороны). Правотворческие органы долж' ны иметь в своем составе или привлекать к подготовке проектов нормативныхого правовых актов профессионалов – как ведущих юристов'ученых, так и юристов'практиков. Во'вторых, необхо' дима научная разработка основ стратегии правотворчества. Речь идет, прежде всего, о прогнозировании развития общественных от' ношений и планировании правотворческих работ. Для устранения дублирования, непродуманности, несогласованности необходимы: четкое распределение компетенции правотворческих органов, в том числе и с точки зрения теории разделения властей, механизма сдержек и противовесов; согласованность для координации сил на наиболее важных направлениях работы; принятие «пакетом» нор' мативных правовых актов, регулирующих сходные правоотноше' ния, – например, закона (или нескольких законов) и развивающих и дополняющих его подзаконные нормативные акты.

Но не только ученые должны привлекаться к правотворческой деятельности. Принцип демократизма провозглашает необходи' мость участия в законотворческом процессе народа. К основным формам непосредственной демократии в правотворческом про' цессе относятся принятие нормативных правовых актов на рефе' рендуме, а также обсуждение проектов наиболее важных норма' тивных правовых актов в средствах массовой информации.

Демократизму сопутствует гласность правотворчества. Опу' бликование проекта закона, внесенного правительством, могло бы сопровождаться опубликованием альтернативных проектов. В прессе их должны комментировать юристы, правозащитники. Известна презумпция: никто не может отговариваться незнанием законов (подобное указание содержалось даже в законодательстве дореволюционной России); в частности, незнание закона не ос' вобождает от ответственности. И в этом плане государство, для того чтобы иметь право привлечения к юридической ответствен' ности, должно обеспечить гражданам возможность знакомства с содержанием нормативных правовых актов

ВИтоговом документе Венской встречи представителей го' сударств – участников Совещания по безопасности и сотрудни' честву в Европе от 15 января 1989 г. говорится о том, что госу' дарства – участники СБСЕ обязуются «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности... и поступать в соот' ветствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящи' еся к правам человека и основным свободам»39.

Всоответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ «законы подле' жат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагива' ющие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Принцип гласности правотворчества не должен наносить ущерб интересам государства и граждан. Поэтому вполне допу' стима возможность не публиковать отдельные решения высших органов государственной власти, содержащие государственную и служебную тайну, а также сведения, разглашение которых может нанести ущерб интересам граждан, организаций и государству. Кроме того, принцип гласности правотворчества указывает на то, что важнейшие нормативные правовые акты недопустимо гото' вить кулуарно, узким кругом специалистов.

39 См.: Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М, 1990. с. 81.

В общей форме можно заключить: совершенствование право' творческой деятельности требует четкого решения всякий раз, по меньшей мере, трех вопросов:

1) есть ли потребность в регулировании общественных отно' шений;

2)на кого возложить регулирование данных общественных от' ношений;

3)с каким содержанием и в какой форме, какими средствами осуществить правовое регулирование.

Из официальных рекомендаций по оформлению проекта зако' на имеют значение следующие:

1.Текст закона должен способствовать наиболее полному и пра' вильному его пониманию теми лицами, которым адресован

закон, и соответствовать выработанным теорией и практи' кой правотворчества правилам законодательной техники.

2. Федеральный закон имеет следующие официальные рекви' зиты:

2.1. наименование формы акта: «Закон Российской Федера' ции о поправке к Конституции Российской Федерации...», «Федеральный конституционный закон...», «Федераль' ный закон...», «Кодекс Российской Федерации...» и т.д.;

2.2.заголовок федерального закона;

2.3.дату принятия федерального закона Государственной Думой;

2.4.дату одобрения федерального закона Советом Федера' ции;

2.5.подпись Президента Российской Федерации;

2.6.место и дату подписания федерального закона;

2.7.регистрационный номер: «N ... ФЗ»;

2.8.заголовок должен быть кратким и точно отражать пред' мет закона.

3.Содержание правовой нормы составляют:

3.1.условия, при которых эта норма должна действовать;

3.2.правило поведения, т.е. указание на права и обязанно' сти участников правоотношений;

3.3.меры государственного принуждения (санкции), кото' рые могут применяться к нарушителям данной нормы.

212Глава 8. Правотворчество. Систематизация права

4.Содержание правовой нормы должно определяться исходя из:

4.1.целей подготавливаемого закона;

4.2.положений Конституции Российской Федерации, фе' деральных конституционных законов, а также междуна' родных договоров Российской Федерации;

4.3.принципов соответствующей отрасли права;

4.4.рекомендаций юридической науки о наиболее эффек' тивном варианте правового регулирования соответству' ющего вида общественных отношений.

5.Содержание нормы права в тексте закона излагается в виде нормативных правовых предписаний ' правовых формул, выражающих законченную мысль.

6.Рекомендуется применять следующие виды нормативных правовых предписаний:

6.1.предписание'принцип ' закрепляет исходные, руково' дящие нормативные положения общего характера, име' ющие значение для отдельной отрасли, подотрасли, ин' ститута права либо права в целом;

6.2.предписание'цель;

6.3.предписание'дефиниция – содержит определение по' нятия, используемого в законе;

6.4.управомочивающее предписание – закрепляет субъек' тивные права (право действовать определенным спосо' бом) граждан и иных субъектов права;

6.5.императивное предписание ' закрепляет такой вариант поведения граждан и иных субъектов права, которому они должны неукоснительно следовать. К императив' ным предписаниям относятся:

6.5.1.обязывающее предписание ' устанавливает обязан' ность граждан и иных субъектов права действовать определенным образом;

6.5.2.запрещающее предписание ' устанавливает запрет на совершение каких'либо деяний (активного действия либо бездействия);

6.5.3.диспозитивное предписание ' предоставляет воз' можность сторонам самим с помощью договора уста'

навливать права и обязанности в правоотношении, а при отсутствии такого договора восполняет пробел в волеизъявлении сторон;

6.5.4. предписание'стимул ' содержит материальные, мо' ральные и другие стимулы, побуждающие граждан и иных субъектов права действовать определенным об' разом;

6.5.6.бланкетное предписание ' включающее отсылку к другому нормативному правовому акту, содержаще' му подробную регламентацию соответствующих прав и обязанностей; устанавливает ответственность за на' рушение каких'либо правил поведения, закрепленных другим нормативным правовым актом;

6.5.7.отсылочное предписание ' содержит отсылку к дру' гой статье того же закона либо другому нормативному правовому акту или отдельной статье, иной части;

6.5.8.обеспечивающее предписание ' закрепляет решение правотворческого органа о признании акта или его ча' сти утратившим силу либо о внесении в него изменений и дополнений.

При подготовке проекта должна быть обеспечена логическая последовательность изложения правовых норм и переход от об' щих положений к конкретным.

Общие предписания определяют, цели закона, сферу регулиру' емых им отношений (предмет закона), а также принципы регули' рования соответствующей отрасли законодательства либо отдель' ного правового института.

Как правило, сначала формулируются регулятивные пред' писания (разрешающие, управомочивающие, обязывающие или запрещающие определенное поведение), а затем охранительные предписания, содержащие санкции, закрепляющие способы за' щиты нарушенных прав и др.

Нормативные предписания группируются в тексте проекта по отдельным структурным частям:

Части, разделы, главы и статьи имеют заголовки.

В законах нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих порядковый номер.

Статьи нумеруются арабскими цифрами. Нумерация статей в законе должна быть сквозной для всего акта.

Статьи могут подразделяться на абзацы, именуемые частями и имеющие порядковые номера. Части статей могут подразделяться на пункты и подпункты.

Следует стремиться к ясности и точности изложения норма' тивных предписаний. Их содержание должно быть доступно и по' нятно должностным лицам и гражданам.

Вкачестве обязательного компонента в федеральном законе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение (меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т. д.), а также способы защиты уста' новленных прав граждан и иных лиц.

Всоответствии с Регламентом Государственной Думы Феде' рального Собрания Российской Федерации непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу Федерального Собра' ния Российской Федерации законопроекта должны быть включе' ны следующие положения:

'о сроке и порядке вступления в силу федерального закона или отдельных его положений;

'о признании утратившими силу и о приостановлении дей' ствия ранее принятых законов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального закона;

'о приведении Президентом Российской Федерации и Прави' тельством Российской Федерации своих правовых актов в соот' ветствие с принятым федеральным законом.

Процесс издания или отмены нормативных актов, внесения

вних изменений идет постоянно, поскольку необходимо совер' шенствование законодательства в целях наиболее адекватного регулирования общественных отношений. В этой деятельности следует соблюдать определенные правила, которые получили на' звание «юридическая техника».

Внастоящей главе рассмотрим только вопросы систематиза' ции нормативных правовых актов, напрямую связанной с совер' шенствованием правотворческой деятельности.

§4. Систематизация права

Правильнее следовало бы ставить вопрос о систематизации всех источников права: норм естественного права, правовых обы' чаев, прецедентов, договоров. Однако и в теории, и на практике ведут речь о систематизации нормативных актов.

Систематизация нормативных правовых актов – это деятель ность по учету, упорядочению и совершенствованию законов и под законных правовых актов, приведение их в определенную систему путем соединения, разъединения или составления общих сборников.

Именно в ходе систематизации нормативных актов можно вы' явить и быстро устранить несогласованности, пробелы и колли' зии в нормативном материале. Принято различать три формы си' стематизации нормативных правовых актов:

инкорпорацию;

кодификацию;

консолидацию.

Инкорпорация – такая форма систематизации, при которой про исходит объединение и расположение в определенном порядке раз личных нормативных правовых актов в сборники.

Инкорпорация может быть официальной, т. е. проводиться уполномоченными на то государственными органами, и неофи циальной, когда она проводится частными лицами, например на' учными работниками в учебных целях или для удовлетворения потребностей практики. К официальным инкорпорированным сборникам (например, Собранию законодательства Российской Федерации) обращаются тогда, когда требуется уточнить текст нормативного акта.

Нормативные правовые акты могут объединяться в сборни' ки по различным критериям. Если нормативные акты группи' руются в той последовательности, в которой они принимались, т. е. по времени принятия, то такую инкорпорацию называют хронологической. Если же в сборники сведены вместе норма' тивные акты, в которых содержатся нормы права, регулиру' ющие определенную однородную сферу общественных отно' шений, то это систематическая инкорпорация. Делается это

для удобства пользователей, поскольку позволяет легче нахо' дить необходимый нормативный материал. Высшей формой предметной инкорпорации является свод законов –сборник систематически расположенных законов и важнейших подза' конных нормативных актов. В качестве классического при' мера ссылаются на Свод законов Российской империи, вклю' чавший 15 (а потом и 16) томов.

Кодификация – такая форма систематизации, при которой про исходит коренная переработка нормативного материала, объедине ние его в новые, единые, внутренне систематизированные норматив ные правовые акты.

Кодификацию следует рассматривать как разновидность правотворчества. Если смотреть на то, как проводились ко' дификации в той или иной области, увидим, что здесь имели место и те работы, которые идут при консолидации законода' тельства, и собственно правотворчество, когда издаются новые нормы, восполняющие пробелы действующего законодатель' ства. При кодификации изменяется содержание нормативных актов: отменяются устаревшие нормы права, вводятся новые. Многие нормы переформулируются; устраняются повторы, противоречия, ликвидируются пробелы и т. д. Именно этим данная форма систематизации отличается от инкорпорации. В содержание кодификации входит, таким образом, в качестве необходимого элемента и правотворческий процесс. Коди' фикация связана с совершенствованием законодательства. В результате кодификации появляются крупные, внутренне си' стематизированные и согласованные нормативные акты, чем достигается наилучшее качество правового регулирования общественных отношений. Кодифицированный (или коди' фикационный) нормативный правовой акт может именовать' ся по'разному: и законом, и положением, и уставом, и как'то иначе, хотя для обозначения именно такого документа выра' ботан специальный термин «кодекс».

Большинство кодифицированных актов направлены на де' тальное и всестороннее правовое регулирование соответствую' щих общественных отношений, часто исключается необходи' мость конкретизации содержащихся там предписаний в иных

нормативных правовых актах. Вследствие многочисленности регулируемых общественных отношений и из'за необходимо' сти большой степени детализации предписаний кодифициро' ванные акты отличаются значительным объемом. В отличие от инкорпорации кодификация всегда проводится компетентным государственным органом, она обязательно носит официальный характер.

Созданию кодификационного акта предшествует формирова' ние отрасли права. Это главная предпосылка разработки и при' нятия кодекса. Законодателю принадлежит право официального признания тех или других общественных отношений в качестве особого рода или вида, требующих особого правового регулиро' вания. А принятие кодекса практически завершает оформление отрасли права. До тех пор пока нет объективированных тем или иным способом норм права, нет возможности говорить ни об от' расли права, ни об отрасли законодательства.

В государствах континентальной Европы, право носит коди' фицированный характер. То есть нормы многих отраслей права сведены в крупные, внутренне систематизированные норматив' ные правовые акты. Изменения, произошедшие во всех сферах жизни общества, потребовали адекватных изменений и в зако' нодательстве, что обусловило проведение в разных странах круп' ных кодификационных работ.

Предпосылки подготовки кодекса можно подразделить на практические и теоретические. Практические – связаны с на' личием массива правовых норм, регулирующих соответству' ющие отношения (например, в области образования действуют более двадцати федеральных законов), с необходимостью их со' вершенствования, экономическими, политическими и социаль' ными обстоятельствами (факторами), вызывающими такую по' требность. Теоретические – наличие развернутых исследований, создающих достаточную методологическую базу для решения практических вопросов кодификации образовательного законо' дательства.

На основе изложенного материала можно уточнить понимание правотворческого процесса, его соотношение с кодификацион' ными работами. В результате правотворчества разрабатываются

и издаются главным образом некодифицированные нормативные правовые акты, и таковых – абсолютное большинство.

Консолидация – такая форма систематизации, при которой близ кие нормативные правовые акты дорабатываются с редакционной точки зрения, дополняются и сводятся в новом акте.

Консолидация проводится с целью устранения ненужных повторов или противоречий, сокращения количества норма' тивных актов, для удобства нахождения последних и пользова' ния ими. Этот вид систематизации нормативных актов – нечто среднее между инкорпорацией и кодификацией. Результатом консолидации, как и при кодификационных работах, являет' ся один нормативный акт, однако сам нормативный материал не перерабатывается, возможна лишь редакторская правка, ис' ключение отдельных правовых норм для устранения противо' речий.

Таким образом, систематизация нормативных правовых актов может быть направлена либо на совершенствование содержания правовых норм, либо на совершенствование расположения нор' мативного материала (так называемая внешняя систематизация).

Инкорпорация представляет собой только внешнюю система' тизацию; кодификация охватывает и внешнюю, и внутреннюю; консолидация – это прежде всего внешняя систематизация и в не' большой степени – внутренняя.

Основой работ по систематизации права является учет право' вых норм. Широкие возможности в этом отношении открывают компьютерные технологии. Они незаменимы для нахождения нужных документов и быстрой ориентации в массиве норматив' ного материала. Поэтому, говоря о систематизации нормативных правовых актов, следует иметь в виду возможности таких инфор' мационных систем, как ЮрИнформ, Консультант Плюс, Гарант, ЮСИАС и т.п.

Контрольные вопросы:

1.Дайте понятие правотворчества.

2.В чем заключается отличие правотворчества от правообразо вания?

3.Каковы стадии правотворчества?

4.Каковы виды систематизации правовых норм?

Литература:

1. Баранов В.М., Поленина СВ. Система права, система и систе матизация законодательства в современной России. Н. Новгород, 2002

2.Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового ре гулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

3.Лазарев В.В. Сфера и пределы правового регулирования // Со ветское государство и право. 1970. № 11.

4.Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное про гнозирование. М., 1993.

5.Поленина СВ. Правотворчество в Российской Федерации. М.,

1996.

6.Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003