390

ГЛАВА 18

Законность и правопорядок

§1. Понятие законности, ее требования и место

вжизни общества

§2. Принципы и гарантии законности

§3. Понятие и виды правопорядка

§ 1.

Понятие законности, ее требования и место в жизни общества

Законность — явление многоплановое, емкое. Поэтому рас' пространены многочисленные определения, раскрывающие, тот или иной аспект законности, ту или иную ее связь с социальными процессами. Законность и принцип деятельности государственных органов – своеобразный политико правовой режим и строгое требо вание соблюдения законов.

Основа законности – законы. Если нет законов, то и о закон' ности речи не будет. Но под законностью следует понимать не законы, не их совокупность и даже не управление обществом с помощью законов, хотя последнее понимание очень тесно со' прикасается с режимом законности. Управление людьми посред' ством издания законов, содержащих общие правила поведения, обязательные для исполнения, — альфа и омега законности. Но очень часто в истории случалось так, что законы издавались, а за' конности никакой или почти никакой не было.

Нельзя отождествлять законность и с деятельностью людей, с их правомерными поступками, с их отношениями, развива' ющимися на основе и в рамках закона. Тем самым мы будем отождествлять законность с правовым порядком. Именно пра вопорядок определяют обычно как совокупность правовых отно' шений, складывающихся на основе законности; как порядок в отношениях людей, базирующийся на законах и их строгом вы' полнении.

Законность – это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь. Главные из них следующие: во'первых, требование точно' го и неуклонного соблюдения законов теми, кому они адресова' ны. Во'вторых, требование соблюдать иерархию законов и иных нормативных актов. В'третьих, законность включает в себя не' пререкаемость закона, т. е. требование того,чтобы никто не мог отменить закон, кроме органа, который его издал.

Перечисленные требования составляют содержание законно' сти. Они могут быть сформулированы непосредственно в законах, провозглашаться официальными властями или выражаться как' то иначе. Если они только провозглашаются, но не выполняют' ся, то законность будет формальная. Если названные требования проводятся на деле (независимо от того, как они выражены и как часто о них говорят) — законность будет реальная.

Трудно представить себе государство, которое обходилось бы без законов, хотя история знает времена, когда государство ориентировалось преимущественно на использование силы (когда гремит оружие, законы молчат). Однако даже при нали' чии законов власти могли отбрасывать законность и управ' лять с помощью часто полусекретных актов и основанных на них дискреционных полномочий должностных лиц. В лучшем случае в таком государстве устанавливается режим формальной законности.

Прослеживая связь государства и законности, можно конста' тировать наиболее органичное соединение режима законности с демократией, с деятельностью правового государства, в котором главенствуют законодательные органы, а все остальные не просто подчинены закону, но видят свое назначение в проведении зако' нов в жизнь.

Законность означает совокупность требований, за отступление от которых наступает юридическая ответственность. По тому, какова она (строгая, формальная и т. д.), можно судить о состоя' нии режима законности.

В демократическом государстве все равны перед законом и, следовательно, несут равные обязанности и подлежат равной от' ветственности за нарушение законности. Связь законности с де'

мократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведе' ние законов в жизнь проходит под контролем народа.

Законность, в свою очередь, служит утверждению демократии. Она охраняет демократические права граждан, общественных движений и организаций; обеспечивает приоритетное значение парламентских актов; гарантирует соблюдение должных демокра' тических процедур как в правотворческой, так и в правопримени' тельной деятельности государства.

Законность как политико'правовой режим демократического государства предполагает такой образ взаимоотношений органов государства с населением, при котором поведение строится на ос' нове закона, обязанность соблюдать законы лежит на той и дру' гой стороне, а юридическая ответственность за ее неисполнение следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта.

Связь законности с политикой (политическим режимом) про' истекает из взаимосвязи закона и политики. В законах всегда во' площалась, воплощается и будет воплощаться определенная по' литика господствующих сил. Требование точного и неуклонного соблюдения законов будет расцениваться как требование соответ' ствующей политики.

При характеристике содержания законности неизбежно вста' ет вопрос, означает ли законность требование соблюдения только закона или также и других нормативных актов? Здесь не место ка' кой'либо двусмысленности. Если речь идет о соотношении актов, об их юридической силе, об их иерархии и требованиях первооче' редного исполнения и соблюдения, то о законах надо вести речь только как об актах высших органов государственной власти. Их совокупность образует законодательство в строгом смысле этого слова. Законность требует исполнения законов.

Однако точку здесь ставить не следует. Если какой'то орган принимает подзаконный акт в соответствии с законом, на его основе и не выходит за рамки законных полномочий, то это, во' первых, одно из требований законности, а во'вторых, при таком положении дел законность требует соблюдения и исполнения в том числе и подзаконного акта. Нужно отдавать отчет в том, что

посредством законов всех вопросов не решить, все отношения не урегулировать. Правительственные акты, некоторые прика' зы и инструкции ведомств сохранят свое позитивное значение, если они не будут подменять закон, обходить его или расходить' ся с ним.

В уяснении режима законности важную роль могут сыграть понятия «субъект законности» и «объект законности». В отли' чие от субъектов законотворчества (правотворчества) субъек тами законности выступают не только государственные орга' ны и должностные лица. Ими оказываются на равных правах граждане и их общественные формирования. Другими словами

— это все те, кто предъявляет требования строгого выполнения законодательных предписаний. Граждане могут предъявить та' кие требования к должностным лицам и органам управления в том числе через суд. Субъектами законности оказываются, та' ким образом, все носители субъективных прав, а также те долж' ностные лица и органы государства, на ком лежит такая специ' альная обязанность.

Существует мнение, что не всякое правонарушение является нарушением законности. Авторы его исходят из того, что граж' дане вообще не могут нарушить законность, а должностные лица нарушают законность только в случаях преступлений, соверша' емых при исполнении служебных обязанностей. Это мнение не оправдано. Требования законности являются всеобщими и не содержат изъятий. Объектом законности (как совокупности со' ответствующих требований) является поведение (сознание, воля, поступок) юридически обязанных лиц.

Однако есть специфика в реализации обязанностей долж' ностными лицами. Ее учету служит, например, разграничение законности и дисциплины. Это два перекрещивающихся яв' ления. С одной стороны, законность является частью государ' ственной дисциплины (такой ее разновидности, как служебная). Все требования законности, обращенные к государственным служащим, составляют одновременно и содержание дисципли' ны. С другой стороны, дисциплина включает в себя и некоторые сугубо моральные требования, не закрепленные непосредствен' но в нормах права.

§2 Принципы и гарантии законности

Одним из исходных принципов законности является принцип строгого следования закону вопреки так называемому «целесообраз ному» решению вопроса.

Вразное время в том или ином обществе, в той или другой стране, в особенности в периоды крутой ломки отношений, обо' стрялась проблема соотношения законности и целесообразности. Это и понятно. Законотворчество не успевает за коренными из' менениями в общественных отношениях. Законы оказываются вдруг пробельными, несовершенными. А главное — они переста' ют удовлетворять новые общественные силы. Они начинают отя' гощать новую политику. Политики, некоторые юристы предла' гают отбросить в сторону законы, решать вопросы (юридические дела) свободно, исходя из жизненных потребностей, интересов сторон, собственного понимания справедливости и т. п. Сто лет назад на рубеже веков в таких условиях в Европе формировалась школа «свободного права». Нечто похожее можно было наблю' дать какое'то время назад в России.

Впринципе отход от законности нельзя обосновать ссылками на целесообразность. Самое целесообразное решение—это реше' ние, основанное на законе, и вопрос о целесообразности может ставиться только в рамках закона.

Однако вопрос о соотношении законности и целесообразности не так прост, как может показаться. Его нельзя решать вне истори' ческих рамок, без учета конкретных условий жизни общества. Есть яркие примеры того, как в интересах народа во имя великих идей судьи и администраторы руководствовались именно целесообраз' ностью, а не «мертвой буквой статьи закона». Истории известно и другое: некоторые люди сознательно лишали себя различных вы' год и даже шли на смерть во имя торжества законности и порядка.

Вусловиях открытого противостояния борющихся сторон «когда гремит оружие», сама жизнь заставляет молчать многие за' коны. Поэтому с юридической точки зрения наилучшим выходом из ситуации является приостановление действия отдельных норм (актов), вплоть до установления мира.

В мирных условиях наилучший путь разрешения конфликта состоит в своевременном пересмотре правовых норм, если выте' кающие из них последствия приобретают отрицательную окраску по причине конфликта с целесообразностью.

И сегодня приводится много аргументов в пользу принципа законности и, наоборот, за «целесообразность» решения вопреки конкретному закону. Сторонников законности всегда отпугивал произвол суда и администрации при допущении малейшей воз' можности отхода от закона. Приверженцев целесообразности от' талкивает бездушное понимание правовой нормы, «правильное по закону, а по существу издевательское». Часто разногласия меж' ду теми и другими являются мнимыми. Нередко сам закон требует законности и обоснованности решений. В некоторых случаях тре' бование обоснованного применения правовых норм приобретает самостоятельное значение. Это проявляется именно там, где сам закон позволяет, не выходя за его рамки, учитывать соображения целесообразности. Нормативный акт, как правило, предполагает один вывод в смысле юридической квалификации соответствую' щих обстоятельств, но в смысле юридических последствий и их меры чаще предоставляет возможность выбора наиболее целесо' образного решения.

Итак, целесообразность вступает в противоречие с законно' стью при некоторых несовершенствах нормативных установле' ний: их устарелости, ошибках в праве и пр. Именно здесь спор о том, чему отдать предпочтение, является реальным, а решить его, как замечено выше, нельзя без учета самых различных фак' торов. Но поскольку в демократическом обществе демократи' чески устроенное государство управляет с помощью законов и, соответственно, устанавливает режим законности, допущение отхода от принятых законов и обхода или нарушения их под предлогом целесообразности всегда чревато серьезной угрозой правовому порядку в целом. Поэтому законы считаются целе' сообразными и подлежащими обязательной реализации вплоть до их отмены, дополнения или изменения. Принятие данного положения налагает обязанность на соответствующие органы осуществлять строгий контроль за соблюдением законности. Но еще в большей мере это налагает обязанность на нормот'

ворческие органы вовремя устранять возможные расхождения права и жизни.

Еще одна опасность для правопорядка кроется в стремлении отойти от общего режима под предлогом особенностей местных условий. Здесь на охрану режима законности выдвигается прин' цип единства законности.

Этот принцип обосновывался В. И. Лениным в известном письме «О «двойном» подчинении или законности», во многом сохранившим свое значение до настоящего времени. Главное по' ложение: законность «не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей феде' рации Советских республик». Речь идет о единстве в понимании и единстве в применении законов; о единстве требований, состав' ляющих содержание законности. Не может быть того, например, что в одной местности признают верховенство закона, а в другой

— нет. Речь не идет об одинаковом законодательстве. В соответ' ствии со своей компетенцией региональные и местные органы могут принимать свои законы (нормативно'правовые акты) и та' кие акты должны соблюдаться всеми – в том числе федеральными органами. Требования выполнять законы едино.

Гарантии законности не исчерпываются общими принципами.

Под гарантиями законности понимаются взятые в системе объек тивно сложившиеся факторы и специально предпринимаемые меры упрочения режима точного и неуклонного воплощения требований закона в жизнь.

Важно подчеркнуть одно: действенность соответствующих гарантий достигается только в их взаимосвязи, в их единстве, в системе. В начальный период перестройки нашего общества по' лагали, будто главное дело состоит в перестройке мышления. Затем было отмечено отсутствие экономических гарантий. Впо' следствии с особой остротой встали вопросы преобразования по' литической системы. С созданием новых органов государствен' ной власти начали уделять внимание законодательству. Тогда же в выступлениях отдельных народных депутатов прозвучала тревога по поводу низкого уровня правовой культуры. И, наконец, встал вопрос о необходимости уделять внимание организационным ме' рам проведения законов в жизнь.

Гарантии законности

Правовые гарантии законности

§3 Понятие правопорядка и его виды

С конструкцией законности органично связано и теоретиче' ское понимание правового порядка. Термин «правовой порядок» (или «правопорядок») применяется для характеристики состоя ния организованности, упорядоченности общественных отношений, которое возникает в результате их регламентации правовыми нор мами и реализации данных норм.

Правопорядок в обществе достигается тогда, когда деятель' ность всех субъектов права является правомерной, когда надлежа'

щим образом осуществляются субъективные права и исполняются юридические обязанности, т. е. когда субъекты права совершают обязательные или дозволенные действия либо воздерживаются от совершения запрещенных действий.

Правопорядок складывается в процессе реализации правовых норм, это результат осуществления законности. Когда анализи' руется законность, акцент переносится на требования, которые необходимы для достижения правопорядка в обществе. Когда же речь идет о правопорядке, внимание акцентируется на конечном итоге правового регулирования, на результате соблюдения требо' ваний законности, на состоянии, уровне, прочности законности. Устойчивость, стабильность правового порядка обеспечивается реальным осуществлением требований законности. Заметим, что законность и правопорядок – очень тесно связанные между собой явления. При их изучении используются сходные понятия и кате' гории, одновременно исследуются уровень, состояние, гарантии как законности, так и правопорядка.

Правовой порядок – органическая составляющая обществен' ного порядка. Причем последний следует понимать не как про' стую совокупность общественных отношений, а как их определен' ное качество, как определенное состояние системы общественных отношений.

Общественный порядок – это определенное качество (свойство) системы, общественных отношений, состоящее в такой упорядо' ченности социальных связей, которая ведет к согласованности

иритмичности общественной жизни, беспрепятственному осу' ществлению участниками общественных отношений своих прав

иобязанностей и защищенности их обоснованных интересов, общественному и личному спокойствию.

Состояние общественного порядка, по большому счету, обу' словлено образом жизни людей во всех его проявлениях, имея в виду прежде всего реализацию способностей людей к созданию и потреблению материальных и духовных ценностей.

Общественный порядок входит в содержание образа жизни, активно влияет на него изнутри и формирует его общий облик. В образ жизни входят и способы установления общественного по' рядка, его охраны и организации. Они также испытывают на себе

влияние (и сами оказывают обратное воздействие) со стороны иных компонентов образа жизни.

Вчем усматривается водораздел (если можно так сказать о со' отношении целого и части) между образом жизни и обществен' ным порядком?

Образ жизни включает в себя формы и способы, направлен' ность и порядок осуществления индивидуальной деятельности человека. И только тогда, когда эта деятельность входит в сопри' косновение с интересами и действиями других индивидов, может идти речь об общественном порядке. Последний сориентирован на коллективные формы жизнедеятельности. Каждый индивид может по'разному реализовывать способности, создавать и по' треблять ценности, и далеко не всегда это соответствует интере' сам общественного порядка.

Вюридической литературе если и сопоставляются образ жиз' ни с общественным порядком, то о последнем говорят в так на' зываемом узком смысле, сводя его обычно к совокупности (си' стеме, сфере) отношений в общественных местах. Вне структуры общественного порядка при таком подходе оказываются многие отношения, складывающиеся, например, в сфере производ' ственной деятельности, эксплуатации транспорта, охраны при' роды и т. д. При этом узкое понимание общественного порядка аргументируется необходимостью уточнения задач и компетен' ции органов и организаций, осуществляющих правоохранитель' ные функции.

Понятие общественного порядка в узком смысле весьма услов' но. Оно во многом носит конвенциональный характер и служит прагматическим целям.

Вобщей теории права и государства общественный порядок мыслится широко и отражает состояние упорядоченности соци' альных связей и индивидуального поведения вне зависимости от места и в любой сфере социальной деятельности.

Придание коллективным формам жизнедеятельности людей качества нормального общественного порядка производится в форме правопорядка.

Правовой порядок – часть и одновременно правовая форма об' раза жизни. По существу речь идет о правовом опосредовании