514

ГЛАВА 24

Механизм государства

§1. Понятие и особенности государственного механизма. Признаки органа государства §2. Виды органов государства

Принципы их организации и деятельности §3. Принцип разделения властей как организационно правовая

основа деятельности государственного аппарата §4. Понятие, сущность бюрократии и ее роль в выполнении

функций государства

§ 1.

Понятие и особенности государственного механизма. Признаки органа государства

Функции государства реализуются через государственный меха низм. В юридической литературе понятие «механизм государства» не является однозначным. Одни ученые под механизмом государ' ства понимают аппарат государства, т. е. систему его органов, с помощью которых осуществляется государственная власть (проф. М. И. Байтин, проф. М. Н. Марченко); другие включают сюда ор' ганы государства и государственные организации.

При этом различаются два вида государственных организаций:

1)осуществляющие охранительную функцию государства (во' оруженные силы, полиция, разведка, спецслужбы, пени' тенциарные учреждения);

2)реализующие экономическую и социально'культурную

функции (образовательные, научно'исследовательские уч' реждения, предприятия связи, транспорта и др.).

Органы государства образуют государственный аппарат.

Включение государственных организаций в механизм государ' ства обусловлено тем, что государство не только является по'

§ 1. Виды органов государства. Принципы их организации и деятельности 515

литической организацией, но и выполняет экономическую, культурную, социальную и иные функции. Государственные организации непосредственно претворяют в жизнь государ' ственно'властные предписания и создают материальные и ду' ховные блага.

Таким образом, механизм государства понимается в двух аспек' тах: в узком смысле — как органы государства и в широком — как совокупность государственных органов и организаций.

Вместе с тем в юридической литературе высказано мнение, что механизм государства включает в себя помимо государ' ственных органов и организаций еще и такие компоненты, как публичные службы и корпорации; процедуры принятия государ' ственных решений; ресурсное обеспечение (проф. Ю.А. Тихо' миров).

О государственных органах будет сказано подробнее дальше. Остановимся на характеристике других элементов механизма го' сударства.

Принято выделять следующие особенности механизма государства:

1)это целостная иерархическая система государственных ор ганов и организаций. Целостность обеспечивается едиными принципами организации и деятельности, едиными задача' ми и целями;

2)первичные структурные звенья механизма составляют госу' дарственные органы и организации;

3)механизм служит средством осуществления государствен' ной власти и функций государства;

4)для обеспечения государственно'властных велений меха' низм имеет непосредственные орудия принуждения — тюрь' мы, вооруженные силы и др.;

5)сложность и многообразие органов государства и государ' ственных организаций.

Структура механизма изменчива и во многом зависит от изме' нения задач управления, которые стоят перед государством на том или ином этапе его развития.

Важнейшим структурным элементом механизма является ор ган государства. В отличие от государственных организаций орган государства характеризуется следующими признаками:

а) представляет собой автономную часть государства, которая учреждается в установленном законом порядке (посред' ством выборов, назначения и др.);

б) наделен властными полномочиями определенного содержа' ния и объема, которые закреплены в нормативных право' вых актах;

в) имеет право издавать обязательные к исполнению акты (нормативные правовые и правоприменительные);

г)вправе применять принуждение в случаях и в объеме, уста' навливаемых в законодательном порядке;

д) действует от имени государства; е) наделен собственными функциями, которые нередко не

совпадают с функциями государства и осуществляются в специфических организационно'правовых формах;

ж) состоит из государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессио' нальной основе.

§2 Виды органов государства

Принципы их организации и деятельности

В юридической науке используются различные критерии для классификации органов государства. Наиболее универсальной счи тается классификация по принципу разделения властей, т. е. деле ние органов государства на законодательные, исполнительные и су дебные.

По способу создания органы государства подразделяются на пер вичные и производные.

Первичные органы создаются по установленной процедуре и по' лучают свои полномочия от избирателей (например, выборные, представительные органы) или возникают в порядке наследова' ния при монархической форме правления. Производные органы образуются первичными органами, которые и наделяют их необ' ходимыми полномочиями (например, исполнительные органы, органы прокуратуры и др.).

По объему властных полномочий органы государства делятся на высшие и местные. Но не все местные органы являются го'

§ 2. Виды органов государства. Принципы их организации и деятельности 517

сударственными, например, органы местного самоуправления не входят в государственную систему. Высшие органы государ' ства наиболее полно олицетворяют государство и распространя' ют свои властные полномочия на всю территорию государства. Местные органы государства распространяют свои полномочия только на территорию соответствующего региона.

По широте компетенции выделяют органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции полномочны решать широкий круг вопросов (Правительство). Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении ка' кой'либо одной функции или одного вида деятельности (Мини' стерство финансов, министерства экономики, обороны, юстиции и др.).

По способу решения вопросов органы государства могут быть коллегиальными (парламент, Правительство, Центральная избира' тельная комиссия) и единоначальными (Президент, Уполномочен' ный по правам человека).

Можно также выделить органы, которые действуют в обычных и чрезвычайных условиях. Последние чаще всего временные орга' ны. В федеративных государствах принято деление на общефеде' ральные органы и органы субъектов федерации.

Государственный аппарат строится и функционирует на ос' нове определенных принципов, которые представляют собой основополагающие требования, предъявляемые к построению и действию органов государства. Данные требования не остаются неизменными в различных государствах и на разных этапах их развития.

В настоящее время к общим принципам организации и работы го сударственного аппарата относятся:

1)легальный порядок образования и действия;

2)принцип законности;

3)оптимальность построения и структуры государственного аппарата, эффективность его деятельности;

4)профессионализм и компетентность государственных слу' жащих;

5)защита государственных служащих от неправомерного вме' шательства в их профессиональную деятельность;

6)приоритет прав человека, что выражается в двух моментах: а) признание и соблюдение прав и свобод человека и гражда' нина является смыслом и содержанием деятельности аппа' рата; б) основным критерием оценки работы государствен' ных органов служит полнота обеспечения прав и свобод человека государством;

7)разграничение компетенции и сфер ведения между различ' ными органами;

8)открытость государственной службы, т. е. доступность об' щественному контролю;

9)равный доступ граждан к государственной службе;

10)принцип разделения властей.

Все названные принципы должны соблюдаться в комплексе, так как одинаково значимы и взаимосвязаны в функционирова' нии государственного аппаратае.

§3 Принцип разделения властей как организационно правовая

основа деятельности государственного аппарата

Разделение властей исторически известно давно, его исполь' зовали еще древние греки, чтобы обезопасить государственный строй от изменений. Например, в Афинах законодательная власть принадлежала Народному Собранию, исполнительная — Совету пятисот и коллегии стратегов и архонтов, судебная — ареопагу как верховному судебному органу. Древние мыслители Аристотель, Эпикур (341–270 гг. до н.э.), Полибий (210–123 до н.э.) и др. обо' сновывали именно такое устройство. Большая заслуга в теоре' тической разработке принципа разделения властей принадлежит Д. Локку (1632'1704) и Ш. Монтескье (1689'1755).

Учение о разделении властей стало быстро развиваться в пери' од разложения феодальных отношений и развития капитализма в Западной Европе в XVII–XVIII вв. По теории Д. Локка, власть может быть эффективной, если она разделена между ее носите' лями. «Законодательная и исполнительная власть должны быть разделены», — писал он в своем произведении «Два трактата о государственном правлении». Такое разделение необходимо для предотвращения злоупотребления властью. При этом под законо'

дательной властью он имел в виду парламент, а под исполнитель' ной — короля.

Д. Локк различал три ветви власти: законодательную, испол' нительную и федеративную. Под последней он понимал сферу внешней политики, отношения с иностранными государствами. Судебную власть он не называл в качестве самостоятельной ветви, а включал в состав исполнительной.

По Д. Локку, законодательная власть является верховной. Если между законодательной и исполнительной властями воз' никает конфликт, например исполнительная власть не созывает законодательный орган в надлежащее время, значит, она вступа' ет в состояние войны с народом и должна быть сменена силой. «Несправедливой и беззаконной силе, — писал Локк, — нельзя противопоставить ничего, кроме такой же силы».

Теория разделения властей получила законченный и аргументиро ванный вид в работах Ш. Монтескье. Поэтому он по праву считает' ся основоположником этой теории.

Ш.Монтескье полагал, что каждая из ветвей власти обладает

вотношении другой средствами контроля, причем этот контроль взаимный. Назначение каждой ветви власти состоит в следую' щем: законодательная власть создает законы, изменяет и отменя' ет их; исполнительная власть осуществляет законы, принятые за' конодательными органами; судебная власть «карает преступления и разрешает столкновения частных лиц». Свобода и безопасность людей зависят прежде всего от функционирования судебной вла' сти. Задача судей – добиться того, чтобы их решения и приговоры «всегда были лишь точным применением текста закона». Законо' дательная власть играет доминирующую роль, в то время как две другие власти лишь реализуют законы и их деятельность имеет подзаконный характер.

Монтескье определил также некоторые гарантии, предохра' няющие от узурпации власти и концентрации ее в одних руках. Например, законодательные органы не должны собираться по собственной инициативе и не имеют права распускать себя. Время созыва и продолжительность заседаний законодатель' ных органов определяются исполнительной властью. Законо' дательное собрание не должно иметь власти судить лицо ис'

полнительной власти, а суды призваны умерять закон для блага самого закона.

Таким образом, разделение и взаимное сдерживание властей служит главным условием политической свободы в обществе.

Считается, что наиболее последовательным воплощением принципа разделения властей является Конституция США 1787 г. При этом Конституция исходит из трех главных посылок: 1) суве' реном является народ; 2) ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа; 3) власть едина, разделяются лишь властные полномочия. Единство власти обусловлено единством суверенитета.

Система сдержек и противовесов покоится на следующих осно вополагающих началах: а) все ветви власти имеют различные ис' точники формирования (законодательная власть формируется народом путем выборов, исполнительная, например Президент, избирается народом косвенным путем; судебная, в частности Верховный суд, — формируется совместно Президентом и Се' натом); б) все органы власти имеют разные сроки полномочий (например, судьи Верховного суда занимают свои должности по' жизненно, Президент избирается на четыре года, Палата пред' ставителей — на два года). Таким образом, все три ветви власти обладают самостоятельностью по отношению друг к другу и предупреждается одновременное обновление их состава. В ре' зультате сохраняются их устойчивость и преемственность в де' ятельности; в) каждая из ветвей власти обладает такими сдерж' ками и противовесами, которые позволяют ей нейтрализовать узурпацию власти другими ветвями (например, право отлага' тельного вето Президента, право Конгресса отклонить за' конопредложения исполнительной власти, право импичмента в отношении Президента и др.).

Учение о разделении властей в течение многих лет совершен' ствовалось и развивалось, уточнялось и адаптировалось к новым условиям. В частиности, обращается внимание на то, что суще' ствуют органы власти, которые не входят ни в одну из названных ветвей: прокуратуру, счетную палату.

В России принцип разделения властей получил конституцион' ное закрепление в ст. 10 Конституции, где провозглашена само'

стоятельность органов законодательной, исполнительной и су' дебной властейе.

§4 Понятие, сущность бюрократии

и ее роль в выполнении функций государства

Как уже отмечалось, отличительным признаком государ' ственного аппарата является то, что в его составе работают спе' циалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государственными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией.

Понятие «бюрократия» происходит от франц. слова «бюро», что означает письменный стол. Поэтому слово «бюрократия» мож но перевести как власть письменного стола. Термин «бюрократия» введен в научный оборот в середине XVIII в. французским эко' номистом Винсентом де Гурней (1712 – 1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной вла' сти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления. Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам – 1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2) марксистской; 3) восточной (им' перской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория, которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.

Основные положения этой теории состоят в следующем:

1)бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме. Иначе говоря, это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых — компетентное управление государственными делами. Они представляют абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют соци' ально полезные функции;

2)бюрократическая организация — это рациональное ин' ституциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом;

3)упорядоченность делопроизводства, т. е. наличие обязатель' ных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок;

4)иерархическая организация, основанная на строго установ' ленной должностной субординации;

5)внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат дли' тельному хранению;

6)все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права;

7)свобода от субъективных влияний при принятии решений, т. е. обезличенность функционирования, что арантирует от произвола конкретных исполнителей.

Эти идеи развивал аналогичным образом американский Пре' зидент В. Вильсон, который в своем труде «Изучение бюрократии» (1887) исходил из следующих посылок: наличие единого управля' ющего центра в любой системе правления; отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от политических пристрастий; профессионализм служащих; организационная ие' рархия.

В. Вильсон, как и М. Вебер, считал, что бюрократическая ор' ганизация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модерни' зировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административ' ного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А. В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую тео' рию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром).

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее, во'первых, необходимо' стью учета субъективного фактора, который в принципе М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управ' ления, об учете социально'психологических аспектов поведения управленцев Вебер же считал, что они должны быть беспристраст' ны); во'вторых, идеей самоуправления, т. е. участия населения в управлении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация частных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изуче' ния действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

В. И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против ис' пользования профессиональных управленцев в советском госу' дарственном аппарате. Отсюда его знаменитый тезис: «Каждая кухарка может управлять государством». Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали «спецов» из ми' нистерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, кото' рые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, команды, принуждения. Отсюда превращение совет' ской управленческой системы в командно'административную.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно вопло' тилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть вос' точной. А поскольку ее классическим примером служит китай' ская система бюрократии, то ее иногда именуют и китайской.

Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало частной собственности в европейском смысле. Император являл' ся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственно' сти, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении вла' сти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной полити' ческой силы и не превратились в привилегированный чиновни' чье'административный слой, а оставались лакеями императора.

Проф. А. В. Оболонский выделяет следующий механизм подчи' нения китайских чиновников власти императора: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим; избыток претендентов на чиновничьи должности; финан' совая зависимость от императорского жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности можно было оставаться всю жизнь); тщательный контроль за чи' новниками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например запрещались браки с жен' щинами из местного населения или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данного чиновника.

Китайская система оказалась очень живучей и просуществова' ла более двух тысячелетий.

Другие восточные деспотии уступали Китаю по уровню органи' зованности системы управления. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу.

Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний по' рожден негативными чертами бюрократической организации, ко' торые состоят в следующем:

1)отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независи' мой и безответственной;

2)чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному со' хранению и использует свое положение для распоряжения общественными делами;

3)чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий (как полагал Ве' бер), поскольку у него есть собственный интерес и он стре' мится навязать его обществу;

4)в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чиновник считается единственно компетентным лицом, а все другие — непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти чиновника;

5)бюрократическая модель ведет к бессмысленному форма' лизму, так как чиновник следит за соблюдением процеду' ры, хотя ее требования нередко формальны. В результате содержание управленческой деятельности подменяется со' блюдением формы;

6)расширение деятельности государственного аппарата, уве' личение его штатов осложняют контроль над ним. Следо' вательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность.

Достаточно сослаться на такие факты: в нынешней Рос' сии общая численность работников аппарата составляет 1 млн. 130 тыс. чиновников. Для сравнения укажем, что в царской России на одну тысячу жителей приходилось до 0,3 чиновника, в СССР в 1991 г. — 4,8, а в современной России — 7,9. Таким образом, за последние десять лет аппа' рат власти вырос более чем в полтора раза;

7)желание скрыть свои дела под видом секретности и посред' ством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремление выйти из'под контроля общества и обеспечить монополию власти. Отсюда бюрократизм работает на себя, вместо того чтобы работать на общество. Кроме того, чи'

новники охраняют свои привилегии, используют свое по' ложение в ущерб управляемым.

В литературе называют и другие характерные черты бюрокра' тизма, например консерватизм, безразличие к конечному резуль'

тату своей деятельности. Но перечисленные наиболее характерны

иприсущи любой бюрократизированной организации.

Всовременной России концепция организации управленче' ской деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла законодательное закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Фе' дерации». Согласно Закону под государственной службой пони' мается профессиональная служебная деятельность граждан Рос' сийской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и субъектов РФ, а также лиц, за' мещающих государственные должности.

Государственная служба состоит из следующих трех видов:

а) государственной гражданской службы, т. е. службы в государ' ственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяет' ся на федеральную государственную гражданскую службу и государственную службу субъекта РФ;

б) военной службы (на воинских должностях в Вооруженных силах РФ);

в) правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и граж' данина).

Поскольку военная и правоохранительная служба составляют специфические виды государственной службы, остановимся на государственной гражданской службе. Она регулируется специ' альным ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и регулирует отношения, связан' ные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правово' го положения государственного служащего.

Законом установлены следующие принципы гражданской службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным язы' ком Российской Федерации, к гражданской службе и рав' ные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, места жительства, от'

ношения к религии и других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами;

4)профессионализм и компетентность служащих;

5)стабильность гражданской службы;

6)доступность информации о гражданской службе;

7)взаимодействие с общественными объединениями и граж' данами;

8)защищенность служащих от неправомерного вмешательства

вих профессиональную и служебную деятельность. Законом предусмотрены определенные ограничения и запреты,

связанные с государственной службой. Они состоят в следующем:

1)нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой;

2)нельзя состоять депутатом законодательного (представи' тельного) органа или органа местного самоуправления;

3)государственный служащий не вправе заниматься предпри' нимательской деятельностью;

4)нельзя участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;

5)не допускается использование в неслужебных целях средств материально'технического и иного обеспечения, т.е. нельзя использовать в личных целях государственное имущество или служебную информацию;

6)нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

7)запрещается получать от физических и юридических лиц по' дарки, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнени' ем должностных обязанностей;

8)не допускается участие в забастовках;

9)запрещается выезжать в служебные командировки за грани' цу за счет физических и юридических лиц;

10)государственный служащий обязан ежегодно представлять

вналоговые органы сведения о полученных доходах и иму' ществе, принадлежащем на праве собственности;

11)обязанность хранить государственную и служебную тайну,

втом числе и после выхода на пенсию и др.

Вместе с тем Законом предусмотрены некоторые льготы государ' ственным служащим, квалификации государственных должностей, дисциплинарные взыскания, основания для увольнения и т. д. Пре' дельный возраст для государственной службы установлен в 60 лет, но допускается продление службы для некоторых должностей.

Специальное внимание в Законе уделено случаям получения государственным служащим неправомерного приказа или распо' ряжения.

Таким образом, организация управления в Российском госу' дарстве вполне соответствует западным эталонам и теоретиче' ским концепциям.

Литература:

1.Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспектива развития / отв.ред. Хаманева Н. Ю. М., 2004.

2.Правительство Российской Федерации / под ред. Хабриевой Т. Я. М., 2005.

Контрольные вопросы:

1.Что понимается под механизмом государства?

2.Какими признаками характеризуется государственный орган?

3.Какие существуют виды государственных органов?

4.На каких принципах строится и функционирует государствен ный аппарат?

5.В чем смысл принципа разделения властей?

6.Что представляется собой законодательная власть?

7.Каково назначение исполнительной власти?

8.В чем состоят особенности судебной власти?

9.Что такое бюрократия и какую роль она играет в выполнении функций государства?

10.Какая концепция государственного управления принята в со временной России?