308

ГЛАВА 14

Механизм правового регулирования

§ 1.

Правовое регулирование и правовое воздействие

Направление деятельности субъектов общественных отноше' ний является одним из главных социальных назначений госу' дарственной власти. Оно осуществляется в особой нормативно' правовой форме, определяющей взаимоотношения властвующих и подвластных, обеспечивающей необходимый порядок в раз' личных социальных связях. Одной из разновидностей государ' ственного властного воздействия в широком смысле этого слова является правовое регулирование общественных отношений, со' ставляющее важнейшую часть деятельности государства и, в част' ности, его правотворческих и правоприменительных органов.

Правовое регулирование – это регламентация общественных от ношений посредством установленных общеобязательных правил по ведения и основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных государственной охраной, защитой, а в необходимых случаях государственным принуждением.

Категория «правовое регулирование» выражает «динамиче' скую сущность всей юридической надстройки»40. Она характери' зует активно'творческую сторону права, отражает процесс пре' вращения его из возможности в действительность.

Правовое регулирование – это процесс последовательного ис' пользования правовых средств для достижения целей регулиро' вания41.

Это регламентация общественных отношений, представляю' щая собой систему разнообразных юридических средств которую

40Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирова' ния. – М., 1969, с. 8.

41Коренев А.П. Административное право России. – М., 2000, с. 44.

составляют нормы права, юридические факты, правовые отно' шения, установление праводееспособности и правового статуса граждан, определение компетенции органов государства, право' вого положения общественных организаций, юридических лиц и других субъектов права.

К правовому регулированию нельзя подходить с узких пози' ций. Процесс регулирования направлен на широкий круг субъек' тов общественных отношений (государство, нации, организации, органы государства, граждане). Его можно охарактеризовать как особый формализованный метод государственной регламентации действий субъектов права. Мерилом правомерности этих дей' ствий выступают нормы права, издаваемые в целях согласования поведения одних субъектов права с правами и интересами других граждан, общества и государства.

Правовое регулирование складывается из определенных зве' ньев, находящихся во взаимодействии: каждое последователь' но вытекает из предшествующего, обусловливается им. Поэтому правовое регулирование предполагает системный анализ, а также создание системы юридических категорий, отражающих много' образный процесс регулирования.

Согласно диалектике, все понятия, отражающие явления ма' териального и социального мира, должны находиться в опреде' ленной закономерной взаимосвязи. Без этого они не могут пра' вильно отражать реальную действительность.

Вместе с тем при изучении правового регулирования далеко не всегда учитывается органическая связь между звеньями системы регулирования и отражающими ее категориями. Однако взаимос' вязь категорий, отражающих процесс правового регулирования, не допускает их смешения или противопоставления. В юридической литературе, например, справедливо подчеркиваются различия та' ких понятий, как «правовое воздействие» и «правовое регулирова' ние», которые совпадают в отдельных моментах, так как отражают один и тот же процесс, но, тем не менее, во многом они различны.

Правовое регулирование представляет собой сложное пере' плетение структурных элементов (составных звеньев), которые невозможно всесторонне познать, опираясь на изучение (пусть глубокое) только одного из них.

Необходимо иметь в виду, что связь между элементами всякой целостной системы, в том числе и правового регулирования, весь' ма подвижна. Изменение какого'либо элемента (звена) в ней в той или иной степени вызывает изменение других звеньев. Неред' ко оно может оказать влияние на всю систему. Примерами могут служить изменение правовой нормы, наступление юридического факта и т. п. Так, изменение правовой нормы может привести к возникновению, прекращению или изменению правоотношений между субъектами права; наступление правового факта означает «включение в действие» правовой нормы, появление субъектив' ного права или юридической обязанности у лица или группы лиц.

Приведенные примеры свидетельствуют о взаимозависимости элементов правового регулирования и в то же время показывают, что правовое регулирование – это действительно целостная, еди' ная система. Она имеет необходимую упорядоченность. Для нее характерно наличие различных функциональных связей: прямой (норма права – юридический факт – правоотношение) и обрат' ной (правоотношение – норма права).

Изучение правового регулирования как целостной системы тре' бует анализа методов регулирования (т. е. совокупности его юри' дических приемов и средств (способов), пронизывающих процесс регулирования). Метод не может являться самостоятельным зве' ном (элементом) регулирования, он служит сопутствующим фак' тором любого из звеньев. Это же можно сказать о правосознании и законности, которая должна присутствовать на всех этапах право' вого регулирования. Считать метод, законность, правосознание самостоятельными (отдельными) элементами механизма правово' го регулирования нельзя. Анализ правового регулирования как це' лостной системы показывает их наличие в норме права, правоотно' шении, акте реализации, действиях субъектов в правотворческой, правоисполнительной и правоприменительной деятельности.

Полнота познания правового регулирования предполагает выяснение его социальной эффективности. Правовое регулиро' вание, чтобы быть эффективным, не должно быть избыточным (слишком запретным, мелочным) или пробельным (упускающим важные вопросы), оно должно быть разумно'достаточным для всех субъектов права.

Правовое регулирование как целостная система включает в себя три взаимосвязанные части: условия эффективности регули' рования; процесс правового регулирования; результат регулиро' вания.

Условия эффективности правового регулирования разделяются на объективные и субъективные. Объективными условиями яв' ляются социально'экономическое и культурное состояние обще' ства, формы собственности, политический режим, государствен' ный строй и т. д.

Ксубъективным условиям относятся:

•познанная необходимость регулирования общественных от' ношений посредством права, всесторонний анализ тенден' ций развития общественных отношений (учет объективных законов, влияние смежных факторов, связь с другими отно' шениями, специфика развития в условиях правовой формы и т. п.);

•выбор оптимального варианта регулирования (правового ме' тода, формы нормативного или индивидуального акта);

•четкое определение целей (задач) регулирования;

•своевременность правотворчества;

•совершенствование действующего законодательства (приве' дение нормативных требований в соответствие с требовани' ями практики);

•обеспечение стабильности правового регулирования (недопу' щение необоснованных изменений форм и методов регули' рования);

•ясность, четкость правовых предписаний;

•активность правоприменительных органов в деле воплоще' ния в жизнь правовых требований;

•сознательность, психологическая подготовленность граждан в осуществлении ими субъективных прав и юридических обязанностей.

Процесс правового регулирования (собственно правовое регули' рование) состоит из следующих взаимосвязанных стадий, каждая из которых характеризуется различными особенностями.

Начальная (организационная) стадия, в которую входят:

• определение праводееспособности граждан;

Необходимым свойством правового регулирования должна являться способность регламентировать отношение на основе юридических норм. Правовое регулирование, указывая субъек' там права (а не вообще любым субъектам) вид и меру действия, предусматривает правовые последствия (положительные и отри' цательные), в необходимых случаях оно властно обеспечено госу' дарственной силой принуждения.

«Для правового регулирования, — пишет Ю. К. Толстой, — по сравнению с воздействием характерна большая конкретность в опре' делении юридически возможного и должного поведения участников общественных отношений». По его мнению, норма права начинает регулировать поведение людей лишь на стадии юридического факта и заканчивает его в момент прекращения действия правоотношения, когда будет достигнут определенный правовой эффект.

Рациональное зерно рассматриваемой позиции состоит в том, что Ю. К. Толстой различает стадии правового воздействия и пра' вового регулирования.

В то же время многие авторы (Б. В. Шейндлин, Л. С. Явич и др.) относят к правовому регулированию все формы юридическо' го воздействия государства на поведение людей.

Очень широкое понимание правового регулирования предла' гает А. С. Пиголкин, считая, что оно охватывает собой все фор' мы воздействия права на общественную жизнь: правотворчество, общевоспитательную роль права, осуществление правовых пред' писаний в конкретных действиях субъектов права, обеспечение исполнения этих предписаний, т. е. само правомерное поведение, а также все то, что создает основу и предпосылку для такого по' ведения, обеспечивает его44.

Еще более широко понимает правовое регулирование Д. А. Ке' римов. Он включает сюда даже пропаганду права и проверку це' лесообразности и эффективности действия правовых норм45. При этом фактические действия могут совершаться помимо действия права и его предписаний.

44См.: Пиголкин А.С. Формы реализации норм общенародного права // Сов. государство и право. – 1963, № 6. , с. 26.

45См.: Керимов Д.А. Философские проблемы… с. 178.

Несколько отличается от приведенных выше позиция В. В. Ла' зарева, считающего, что «понимание правового воздействия как нормативного правового регулирования более соответствует ре' альности, ибо право представляет собою совокупность норм»46. Несмотря на стремление различить правовое регулирование и правовое воздействие, он, по существу, их отождествил, а взя' тый им для противопоставления правовому воздействию термин «нормативное» не является в данном случае достаточно четким. Дело в том, что норма права одинаково успешно может воздей' ствовать на волю, мысли и чувства человека, предписывать ему строго определенный вариант действия, устанавливать права и обязанности (являться одной из предпосылок правоотношения), т. е. выступать в качестве как воздействующего, так и регулирую' щего фактора.

В. М. Горшенев к правовому регулированию относит право' творческий процесс, называя его начальным звеном регулиро' вания47.

Такое противоречивое понимание правового регулирования объясняется тем, что многие авторы связывают с регулированием любое влияние права на его субъектов. Но важно найти специфи' ку именно регулирования, а не любого влияния права на поведе' ние людей. Нужно различать в сложном механизме социального регулирования особый вид регулирования, подчеркивающий его индивидуальную характеристику, специфику права как регулято' ра общественных отношений. Правовому регулированию прису' ще и воспитательное воздействие, но воздействовать на сознание людей право может и вне процесса регулирования их действий.

Правовое регулирование – это только один из многих аспектов действия права в обществе.

А. М. Витченко считает, что под правовым регулированием следует понимать упорядочение общественных отношений путем подчинения участников этих отношений воле государства при

46Лазарев В.В. Пробелы в праве. – Казань, 1969, с. 73.

47См.: Горшенев В.М. О демократизации правового регулирования в совре' менный период // Сб. ст. Право и коммунизм / Под ред. Д.А. Керимова. М., 1965. с. 89.

помощи норм права с момента наступления юридического фак' та48. Этот взгляд имеет преимущество перед другими, поскольку в данном случае подчеркиваются важнейшие звенья в цепи право' вого регулирования – юридические факты и конкретные право' отношения, наступление которых довольно четко расставляет по местам участников регулируемых общественных отношений.

Но требует уточнения предложение А.М. Витченко, рассма' тривающего правовое регулирование в двойном аспекте: как соб' ственно регулирование и как воздействие в процессе регулирова' ния. В действительности просматриваются три аспекта в процессе социального действия права. Следовало бы различать собственно регулирование (регламентацию), воздействие в процессе регули' рования и воздействие вне регулирования, т. е. интеллектуально' волевую и воспитательную стороны действия права вне правоот' ношений.

И воздействие права, и регулирование – процессы, способные протекать одновременно. Кроме того, возможно только воздей' ствие права на сознание людей, без регулирования им обществен' ных отношений, например эмоциональное воздействие.

Правовое воздействие осуществляется в рамках постоянных, длящихся общих правоотношений, ибо связь субъектов права с государством и между собой постоянна, участникам обществен' ных отношений приходится опираться на Конституцию и другие правовые нормы, соблюдать их и т. д.

Правовое воздействие может быть охарактеризовано как мно' гостороннее и разнообразное (психологическое, государственно' волевое, формальное, нормативное и т. п.) действие права в систе' ме общественных отношений.

Правовое регулирование – это специфическое, отличающееся и по форме, и по содержанию действие права, осуществляемое че' рез юридические права и обязанности субъектов права, выступа' ющих в качестве субъектов конкретных правоотношений. В этом случае имеет место не просто влияние права (только как воздей' ствие на чувства, мысли, волю участников общественных отноше'

48 См.: Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических об' щественных отношений. – Саратов, 1974, с. 26.

ний), а строго определенное предписание возможного и должного поведения.

В качестве основания разграничения этих правовых явлений целесообразно брать формы их реализации. Такими формами являются общие правоотношения для правового воздействия и конкретные — для правового регулирования. Реализация право' вого воздействия в форме общих правоотношений более проста и может состоять в соблюдении субъектами права правовой нормы.

Отличие правового регулирования от правового воздействия со' стоит также в том, что при воздействии отсутствует государственное принуждение как одно из составляющих правового регулирования. Вместе с тем было бы неверно брать в качестве основного критерия разграничения правового воздействия и правового регулирования только наличие в последнем принуждения. Отсутствие принужде' ния в процессе правового регулирования является одной из отличи' тельных черт действия права в демократическом правовом обществе.

Главенствуют в нем правомерные действия субъектов, причем не только отношение к нормам права и их положительная оценка, но и юридически значимые поступки, совершенные в соответ' ствии с правовыми требованиями.

Механизм правового регулирования здесь сохраняет принуж' дение лишь как возможность.

При правовом воздействии субъекты права не вступают в кон' кретные правоотношения, испытывают на себе влияние права, одобряют или осуждают те положения, которые выдвигает зако' нодатель и которые вытекают из правовых установлений (пред' писаний, норм, запретов и т. п.).

При правовом регулировании подобное восприятие у какого' либо из субъектов может и отсутствовать, но механизм регулиро' вания должен сработать, как только наступят условия, необходи' мые для действия правовой нормы (наступает юридический факт). Поэтому и существует правило, согласно которому незнание за' кона не освобождает правонарушителя от ответственности. Этим самым обеспечивается более высокая эффективность именно правового регулирования, а не правового воздействия.

Вариативность поведения субъектов права при воздействии права значительно шире, чем в процессе правового регулирова'

ния, где конкретные правоотношения создают определенные рамки, в пределах которых обязаны действовать субъекты права.

Правовое воздействие отличается от правового регулирования и по объекту, на который они направлены. Объектом правового воздействия является сознание и поведение человека, а объектом правового регулирования — общественные отношения: экономи' ческие, политические, социальные, национальные, имуществен' ные, личные и т. д.49

Различие воздействия и регулирования состоит и в том, что право может воздействовать на правосознание, формируя у лю' дей определенные взгляды, оценку норм права, законности, от' ношение к ним и т. д., а регулировать правосознание оно не в со' стоянии. Право по отношению к правосознанию выступает лишь как воздействующий фактор, а не как регулятор, способный рас' ставить по местам мысли и чувства участников регулируемых от' ношений.

Таким образом, пределы правового воздействия и регулирова' ния не одинаковы. Воздействие имеет более широкий диапазон, более разносторонние социальные проявления.

Итак, «правовое регулирование» и «правовое воздействие» — ка' тегории, находящиеся в одной плоскости, но не совпадающие, не идентичные. Правовое воздействие более широкое, объемное яв' ление, чем правовое регулирование50. Критерием разграничения правового регулирования и правового воздействия могут быть виды (общие и конкретные) правоотношений, различающиеся по уровню их урегулированности и по степени юридической связи их субъектов.

§2.

Понятие механизма правового регулирования

Проблема механизма правового регулирования очень акту' альна в современной правовой науке. Особенности «механизма

49См.: Серков В.А. Социально'психологический механизм правового воздей' ствия на поведение личности. Автореф. дис. …канд. юрид. наук. – Свердловск, 1983.

50См.: Общая теория государства и права: Академический курс, т. 2. с. 434'438.

правового регулирования» как юридической категории состоят в том, что она в единстве охватывает самые существенные элемен' ты правовой регламентации поведения субъектов права, связывая воедино нормы, правоотношения и акты реализации права.

Механизм правового регулирования — это система логично вза' имосвязанных правовых средств, образующих единую, внутренне согласованную и непротиворечивую цепь элементов, назначение которой состоит в создании определенного правового алгоритма51.

Категория «механизм правового регулирования» позволяет от' личать правовое регулирование от социального регулирования, правового воздействия, психологического воздействия права и других близких к нему правовых явлений.

Первым дал определение механизма правового регулирования профессор С. С. Алексеев, который предложил понимать под ме' ханизмом правового регулирования «взятую в единстве всю сово' купность юридических средств, при помощи которых обеспечи' вается правовое воздействие на общественные отношения»52.

В другой своей работе С. С. Алексеев определяет механизм правового регулирования как взятую в единстве систему право' вых средств (юридических норм, правоотношений, актов и др.), при помощи которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения53. Как видим, в этом определении «вся совокупность» заменена «системой».

Однако оба приведенных выше определения имеют общий не' достаток — правовое регулирование определяется через правовое воздействие. Тем не менее указанное определение механизма пра' вового регулирования получило наибольшее признание в юриди' ческой литературе.

Имелись и другие подходы к проблеме механизма правово' го регулирования. Так, профессор В. М. Горшенев рассматривал механизм правового регулирования с позиции правовых форм

51См.: Шундиков К.В. Цели и средства в праве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. ' Саратов, 1999, с. 17.

52См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в Советском государ' стве. М, 1966, с. 30.

53См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. – Свердловск, 1972, т. 1, с. 153.

деятельности органов государства и общественных организаций, т. е. через правотворческую и правоприменительную деятель' ность соответствующих субъектов54.

Он считает, что механизм правового регулирования переводит «нормативность права в упорядоченность общественных отноше' ний» и предлагает рассматривать механизм правового регулиро' вания, с одной стороны, как способ воздействия права, выражен' ный в правовых нормах (дозволениях и запретах), а с другой — как способ реализации права — фактически совершаемые субъекта' ми права действия55.

Профессор А. В. Малько считает, что механизм правового регу' лирования — «это система правовых средств, организованных наи' более последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права»56.

Все отмечают такой важный признак механизма правового ре' гулирования, как «система правовых средств», но в остальном по' добное единство во взглядах не наблюдается.

Все это свидетельствует об уязвимости широкого определе' ния механизма правового регулирования как воздействия права на общественные отношения. Целесообразнее дать более узкое определение: механизм правового регулирования — это система правовых средств (элементов), осуществляющих одновременную взаимосвязанную регламентацию общественных отношений опре деленного вида в рамках конкретных правоотношений. Как было сказано выше, регулирование — это действие права, но не всей его системы и не в любых формах и направлениях, а именно ре' гламентация правовыми средствами определенного вида обще' ственных отношений, осуществляемая в конкретной правовой ситуации. Это расстановка участников регулируемых отношений по их юридическим местам с помощью соответствующих право' вых средств (правовых актов, правомочий, юридических фактов,

54См.: Горшенев В. М. Участие общественных организаций в правовом регули' ровании. ' М., 1963, с. 3.

55См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регули' рования. М, 1969, с. 54'55.

56См.: Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н. И. Матузова и

А.В. Малько. с. 625.

обязанностей). А действие права в обществе (социальный меха' низм действия права) — это правовая ориентация, правовые уста' новки, социальная среда, правовая информация, социальные по' следствия действия права и т. п.57

В юридической литературе нет единого взгляда на внутреннюю структуру механизма правового регулирования, т. е. на систему правовых средств.

С. С. Алексеев считает, что механизм правового регулирова' ния состоит из трех основных элементов или частей: юридических норм, правовых отношений и актов реализации субъективных юридических прав и обязанностей.

А. В. Малько вполне обоснованно добавляет к ним юридиче' ский факт и охранительный правоприменительный акт58.

В. А. Шабалин называет в качестве самостоятельного элемента механизма правового регулирования — законность59.

С последней позицией трудно согласиться. Законность как требование точного и неуклонного соблюдения всеми субъекта' ми права законов и подзаконных актов не может быть элементом механизма правового регулирования. Законность — это метод де' ятельности власти, это режим права, который затрагивает все эле' менты механизма правового регулирования, начиная с принятия правовой нормы до ее реализации.

То же самое относится и к правосознанию, которое также иногда называют элементом механизма правового регулирования. Право' сознание сопровождает все стадии правового регулирования. Оно присутствует в момент подготовки и принятия правового акта, оно необходимо для создания обоснованного и юридически грамотного правоприменительного акта (исключается лишь на стадии юридиче' ского факта'события). И законность, и правосознание — важнейшие факторы механизма правового регулирования. Они являются его безусловным атрибутом, но не элементом регулирования. Без право'

57См.: Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Сов. госу' дарство и право, 1970,№ 10.

58См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и

А.В. Малько, с. 627.

59См.: Шабалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Сов. государство и прав, 1969, № 10, с. 124'125.

сознания и законности любая стадия, любой элемент механизма не будет действенным, эффективным, а, скорее, будет сломанным дей' ствующим неадекватно, задачам и целям правового регулирования.

Вопрос о правильном определении элементов механизма пра' вового регулирования имеет важное значение. Если же считать, что механизм правового регулирования состоит только из нормы права, правоотношения и актов реализации, то такое его понима' ние будет неполным.

В. Б. Исаков считает, что, категория «механизм правового регу' лирования» охватывает следующую систему юридических средств: норму права, юридический факт (состав), акт применения права, правоотношение, акты реализации прав и обязанностей60, т. е. предлагает более широкий перечень элементов механизма право' вого регулирования.

Считаем, что возможен и другой подход к анализу механиз' ма правового регулирования, позволяющий учитывать не только норму права, правоотношение и акты реализации в качестве его элементов, но и включить другие элементы, играющие весьма за' метную роль в регулировании правом общественных отношений.

Суть этого подхода состоит в анализе большего числа правовых средств, участвующих в реализации права как регулятора обще' ственных отношений: определение правосубъектности граждан, приобретение и изменение их правового статуса, определение компетенции органов власти, определение правового положе' ния общественных объединений (организаций, партий, движе' ний) и т. п. Такой подход позволяет показать действие механизма правового регулирования в более широком диапазоне.

§3.

Действие механизма правового регулирования

Правосубъектность граждан и ее определение правом.

Правосубъектность выступает одним из важных средств коор' динации общественной и личной деятельности граждан. Право'

60 См.: Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирова' ния. — М., 1980, с. 14.

мерная деятельность людей по осуществлению установленной правосубъектности признается необходимой и целесообразной. Влияние права на действия граждан в этом случае состоит в том, что, предоставляя им права и устанавливая обязанности, при' знавая за ними способность своими действиями приобретать эти права и исполнять обязанности, гражданам указывают на необхо' димые (запрещаемые и дозволяемые) варианты их поведения.

Регулирующему влиянию права подвергается не всякий че' ловек, а только тот, который способен отдавать отчет своим дей' ствиям. Поэтому определение правосубъектности имеет важное значение в механизме регулирования поведения людей. Право' субъектность включает три элемента: правоспособность, дееспо' собность и деликтоспособность.

Посредством определения правосубъектности устанавливает' ся возможность участия гражданина в тех или иных отношениях, признается или не признается его способность иметь определен' ные права и выполнять обязанности. Например, осуществление гражданином прав и обязанностей в сфере формирования органов власти находится в зависимости от его физического состояния и поведения по отношению к закону. Здесь право может предоста' вить или в случаях признания лица недееспособным, нахождения в местах лишения свободы не предоставить ему возможность уча' стия в формировании органов власти.

Поэтому определение правосубъектности является одним из важнейших элементов в механизме правового регулирования: оформляется основа возможных будущих действий в сфере право' вого регулирования, предусматривается круг субъектов, происхо' дит введение их в сферу права.

Правосубъектность является важнейшим политико'юридиче' ским институтом, используемым государством в целях регулиро' вания поведения физических лиц.

Устанавливая в институте правосубъектности юридические границы политической, экономической, культурной и личной свободы, право тем самым юридически открывает (или закрыва' ет) возможность участия лиц в тех или иных общественных отно' шениях, признает или отрицает за субъектами права способность обладать соответствующими правами и обязанностями, а также

их способность своими действиями приобретать права и испол' нять обязанности (О.А. Красавчиков).

Наделение граждан правосубъектностью представляет собой начальную ступень осуществления механизма правового регули' рования, так как в этой стадии определяется круг лиц, которые станут затем участниками (субъектами) правоотношений.

Именно на этой стадии механизма регулирования определя' ются требования к психофизическому состоянию лиц, способных быть носителями прав и обязанностей. С этой целью в правовых актах нередко определяются возраст, состояние здоровья и дру' гие необходимые условия для определения праводееспособности субъекта. Правосубъектность является свойством, без которого лицо не может считаться субъектом тех или иных правоотноше' ний, т. е. иметь права, нести обязанности, рассчитывать на под' держку своих действий государственными органами.

Путем «предусмотрения» круга лиц — субъектов права, по' средством наделения их возможностью быть носителями опре' деленных прав и исполнителями соответствующих обязанностей создаются условия для дальнейшей более четкой координации де' ятельности участников общественных отношений.

Большое регулирующее значение имеет факт установления нормами права дееспособности граждан. Разумеется, это уста' новление выражается как предусмотрение необходимых свойств, которые должны быть присущи участнику регулируемых правом общественных отношений.

Право регулирует чрезвычайно широкий и разнообразный круг общественных отношений, имеющих различный экономиче' ский, политический и другой характер. Государство, гарантируя равенство прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конститу' ции РФ), все'таки не относится безразлично к решению вопроса о конкретных участниках некоторых правовых отношений. По' этому нормами права в определенных случаях предусматривает' ся соответствующая дееспособность лиц, т. е. устанавливаются требования к их способности своими личными действиями осу' ществлять права и исполнять обязанности в регулируемых отно' шениях. В таких случаях дееспособность выступает необходимым условием реализации правоспособности.

Например, при выборах представительных органов власти обязательно требуется наличие как избирательной правоспособ' ности, так и избирательной дееспособности. Это означает, что го' сударство ставит осуществление гражданином его избирательных прав и обязанностей в определенную зависимость от поведения и сознательных волевых действий этого гражданина. Другими сло' вами, государство посредством норм права может не только уста' новить ту или иную форму регулирования общественных отно' шений, но и признать или отвергнуть юридическую способность лиц к участию в определенных правоотношениях, способность осуществлять в них права и исполнять обязанности61. Данное по' ложение подтверждается, например, ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, где четко определяются правовые основания ограничения право' дееспособности граждан. Признанная судом недееспособность гражданина исключает возможность его участия в выборах орга' нов государственной власти и местного самоуправления.

Граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по при' говору суда, также лишены избирательной дееспособности.

В законодательстве устанавливаются условия обретения граж' данином правоспособности, полной или ограниченной дееспособ' ности, т. е. возможности своими действиями приобретать права и исполнять обязанности. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается со смертью (ст. 17 ГК РФ). Этот важнейший элемент в механизме правового регулирования определяет исходное, принципиальное положение для всех его участников.

Способность гражданина своими действиями приобретать права, нести гражданские обязанности и исполнять их в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ).

Если правоспособность граждан определена в законе одно' значно (возникает в момент рождения и прекращается со смер' тью), то вопрос о дееспособности решается дифференцированнее. Конституционное право, например, вводит иные (по сравнению

61 См.: Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М, 1958, с. 17.

с гражданским правом) возрастные требования к дееспособности гражданина. Депутатом Государственной Думы может быть граж' данин РФ, достигший 21 года, а Президентом России — по до' стижении 35 лет.

Определенные требования предъявляются к дееспособности су' дей, причем одни — к судьям судов общей юрисдикции, другие — к судьям конституционного суда.

Важным подэлементом механизма правового регулирования яв' ляется определение деликтоспособности граждан, т.е. способности нести юридическую ответственность за совершенные правонару' шения. Здесь имеет место дифференцированный подход к ее субъ' ектам. Уголовное законодательство устанавливает одни требования (ответственность наступает с 14 лет), трудовое — другие, граждан' ское — третьи.

Приведенные примеры наглядно показывают, что определение правосубъектности участников регулируемых правом отношений — важнейший элемент в механизме правового регулирования.

4. Установление и изменение правового статуса граждан

Вюридической литературе правильно отмечается, что без верного теоретического решения проблем, связанных с пра' вовым положением субъектов общественных отношений и, в частности, с правовым положением личности в обществе, не' возможно успешно решать вопросы, касающиеся форм и ме' тодов действия права, и достаточно верно определять пути дальнейшего совершенствования правового регулирования об' щественных отношений. При этом обращается внимание на то, что наделение граждан правовым статусом есть необходимая стадия в механизме правового регулирования общественных отношений (И. И. Лизикова).

Вданном случае речь идет об установлении, закреплении и из' менении правового статуса как об одном из проявлений механиз' ма правового регулирования. Правовой статус меняется на про' тяжении всей жизни его носителя. Кроме того, правовой статус отдельного человека связан многочисленными нитями со стату' сом других лиц. Сам по себе правовой статус отдельного субъекта действует лишь тогда, когда субъект взаимодействует с государ'

ством, коллективом, другими субъектами, перед которыми он обязан или имеет право62.

Установить правовой статус гражданина — значит определить его роль, место, положение в обществе, создать правовые условия взаимоотношений с другими людьми, государством. Установле' ние правового статуса граждан — важнейший элемент правового регулирования. Правовой статус состоит из сугубо правовых ча' стей: правовых норм, определяющих правовое положение граж' данина в государстве, общих для всех субъективных прав, свобод и обязанностей, гражданства, правоотношений, юридической от' ветственности и т. д.

А если учесть, что правовой статус имеет несколько вариантов — общий, специальный и индивидуальный, которые предусматри' ваются прежде всего правовыми установлениями, то тем более следует признать важность установления, изменения закрепления правового статуса граждан для эффективного действия механизма правового регулирования. Варианты правового статуса немысли' мы без «правового сопровождения». Каждый из них имеет соот' ветствующее правовое оформление в виде комплекса правовых элементов (норм, правосубъектности, правоотношений) и т. д.63

Необходимо отметить, что потребность в регулировании право' вого статуса граждан постоянно возрастает. Усложнение обще' ственных отношений, более широкое конституционное решение проблемы прав и свобод граждан, признание Россией многих меж' дународных пактов и конвенций о правах человека, принятие обя' зательств по решению социальных проблем — вот далеко не полный перечень факторов, требующих постоянного совершенствования, правового закрепления и улучшения правового положения граждан.

Анализ политической и социально'экономической ситуа' ции показывает, что развитие правового статуса, в частности его правовое изменение, более четкое оформление, должно осущест' вляться по следующим направлениям:

' укрепление нормативно'правовой основы и гарантированно' сти юридического статуса, дальнейшее совершенствование зако'

62См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность, с. 57.

63См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность, с. 59.

целях более успешного решения поставленных перед ним задач наделяется соответствующей компетенцией.

Это вызывается необходимостью «разделения труда» между различными частями государственного механизма и юридиче' ски оформляется изданием соответствующих нормативных ак' тов. Тем самым используется способность норм права вносить в общественные отношения необходимую системность, порядок

иустойчивость. Многие сложные отношения, возникающие в процессе деятельности различных (по месту в общей системе) органов, становятся более упорядоченными и организованными. Воздействие правовых норм направлено на то, чтобы обеспечить оптимальные условия для выполнения государственными органа' ми поставленных перед ним задач. История развития государства показывает, что необходимо постоянно совершенствовать дея' тельность органов власти. Одним из важнейших условий этого яв' ляется совершенствование норм, устанавливающих компетенцию государственных органов.

Ни один государственный орган не может успешно действо' вать (вступать в правоотношения для реализации прав и обязан' ностей, осуществлять управленческие функции и т. п.) без четко установленной компетенции. Поэтому определение компетенции государственных органов составляет один из важных элементов в механизме правового регулирования.

Значительное число правовых норм возникло именно в силу необходимости определения компетенции государственных орга' нов, т. е. обеспечения их успешной деятельности в сложной си' стеме государственного механизма.

Нормы, определяющие компетенцию, содержат властные ве' ления государства, выступают необходимым инструментом со' единения и направления деятельности многих органов власти и управления на выполнение единых задач, достижение поставлен' ных целей.

При этом основное, постоянное внимание необходимо уделять совершенствованию подобных правовых норм, чтобы они не слу' жили тормозом в деятельности, а наилучшим образом направляли

икоординировали деятельность всех органов власти. Теперь, как никогда ранее, стало очевидным, что улучшение работы государ'

ственного аппарата, руководства экономикой, наукой, культурой и т.д. невозможно без одновременного совершенствования меха' низма правового регулирования.

Неразумная, непродуманная компетенция того или иного ор' гана власти, как правило, объясняется либо уже устаревшими нормами, определяющими его правовое положение, либо влия' нием субъективизма, отсутствием научных критериев определе' ния компетенции.

Регулирующее воздействие норм права будет лишь тогда наи' более эффективным, когда они приняты с учетом всех условий,

вкоторых будет действовать орган государства. А поскольку ус' ловия деятельности органов власти постоянно изменяются в соответствии с развитием общества и государства, то и нормы, определяющие компетенцию, указывающие варианты действий

визменяющихся условиях, необходимо постоянно изменять, со' вершенствуя механизм правового регулирования.

Важность таких норм можно подтвердить на примере опре' деления компетенции Правительства Российской Федерации. До 1997 г. законодатель никак не мог принять необходимый для полной легитимной деятельности правительства федеральный конституционный закон. Правительство действовало на основе старых правовых актов, хотя порядок его формирования, условия деятельности, круг решаемых им вопросов согласно Конституции РФ 1993 г. существенно изменились. Все это создавало серьезные проблемы, вызывая в обществе вопросы относительно тех или иных его действий.

Принятый 17 декабря 1997 г. Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» урегулировал многие нерешенные и дискуссионные вопросы. Стало ясно, на' пример, что в случае освобождения от должности Председателя Правительства РФ последнее должно уйти в отставку. В законе были установлены ограничения, связанные с пребыванием в со' ставе правительства, т. е. было сказано, что не может и не должен делать член правительства (быть депутатом, заниматься предпри' нимательской деятельностью, использовать в неслужебных целях информацию и т. д.).

6. Установление основ правового положения общественных объединений.

Рассмотрение данного элемента механизма правового регули' рования в качестве самостоятельного объясняется тем, что он не охватывается полностью ни одним из рассмотренных выше. На' пример, правовой статус гражданина включает в себя конститу' ционные права граждан на объединение, на создание професси' ональных союзов для защиты своих интересов. При этом свобода деятельности общественных объединений гарантируется (ст. 30 Конституции РФ).

Но реализация данного права конкретизируется во многих нормативных актах, в которых выражается позиция государства уже более наглядно, описываются условия деятельности органи' заций, порядок их формирования, т. е. определяется их своеобраз' ный правовой статус.

Так, закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. (с последующими изменениями) устанавливает, что «обществен' ные объединения — это добровольные, самоуправляемые, неком' мерческие формирования, создаваемые по инициативе граждан, которые могут иметь организационную форму общественной организации, общественного движения, общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятель' ности». Далее в законе устанавливается, что из себя должно пред' ставлять каждое из перечисленных объединений, как оно функ' ционирует, при каких условиях прекращает свое существование и т. д. Закон устанавливает принципы создания и деятельности общественных объединений: все объединения равны перед за' коном; деятельность объединений строится на добровольности, равноправии, законности, гласности, свободе определения своей внутренней структуры. Так же регулируются права граждан в за' конах «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях дея' тельности», «О некоммерческих организациях» и др.

Следует отметить, что если внутренняя жизнь общественного объединения — это прерогатива самого объединения (за исключе' нием некоторых вопросов трудового, имущественного характера), то внешняя сторона деятельности — это сфера достаточно актив' ного государственно'правового воздействия.

Государство, регистрируя общественные объединения, уста' навливает определенные ограничения их создания и деятельности, предъявляет определенные требования к учредителям, членам и участникам объединений, разрешает иметь в собственности земель' ные участки, здания, издательства, жилищный фонд, транспорт и т. д. Одновременно оно определяет виды имущества, которое не мо' жет находиться в собственности общественного объединения.

Как видим, регулирование многих важных сторон деятельно' сти общественных объединений граждан осуществляется правом. Общественные объединения активно участвуют в политической, экономической, социальной, культурной жизни общества. При этом они вступают в соответствующие правовые отношения. А быть их участниками и не иметь определенного правового статуса практически невозможно. Для более успешной деятельности, для более эффективной реализации своих уставных положений госу' дарство осуществляет необходимое регулирование посредством права деятельности общественных объединений как определен' ной сферы жизни общества путем.

7. Определение (предусмотрение) юридических фактов.

Все охарактеризованные элементы механизма правового ре' гулирования имеют сходство в том, что в них проявляется ор' ганизационная (координирующая) роль права. Здесь еще нет того непосредственного регулирования, которое характеризуется большей степенью конкретности в определении юридически воз' можных и должных поступков. С известной степенью условности можно говорить о том, что эти формы характеризуют начальную стадию механизма правового регулирования. Для того чтобы про' цесс правового регулирования был упорядоченным, его участники должны отвечать определенным требованиям: гражданин должен иметь соответствующую правосубъектность, орган государства — компетенцию, общественное объединение — правовое положе' ние. Эти элементы наглядно показывают, что право отличается от других средств социального регулирования именно тем, что его участники имеют определенные правовые качества, им указаны условия, в которых они могут совершать те или иные поступки, указаны пределы возможных и должных действий и т. п. Однако

Определение юридических фактов в нормах права является необходимой предпосылкой их успешного воздействия на обще' ственные отношения. Юридические факты всегда вызывают на' ступление тех или иных правовых последствий для участников регулируемых отношений, поэтому они играют важнейшую роль

вделе координации действий граждан, государственных органов и общественных объединений. Здесь уже наблюдается непосред' ственное регулирующее действие юридических норм, так как с наступлением юридического факта возникает правоотношение и

уодних субъектов права возникают конкретные права (например, субъективные у граждан), а у других — конкретные обязанности.

Как уже было сказано, правовое регулирование не заканчива' ется на стадии юридического факта. Оно продолжается в форме конкретных правовых отношений, где субъекты права ставятся

всоответствующие юридические рамки, определяемые рамками правоотношения. В этой стадии на первое место выступают субъ' ективные права и юридические обязанности участников правоот' ношения, которое может быть регулятивным или охранительным. Особенности этих правоотношений рассмотрены в главе «Право' вые отношения».

Заключительной стадией механизма правового регулирования выступают акты реализации, когда достигаются цели правового регулирования, претворяются в жизнь правовые установления, удовлетворяются интересы участников регулируемых отношений.

Достижение целей правового регулирования, удовлетворение интересов участников регулируемых отношений осуществляются

вследующих основных формах: соблюдении правовых предписаний, исполнении правовых требований, использовании правовых средств и применении норм права.

Соблюдение правовых предписаний считается весьма универ' сальной формой реализации, так как субъекты, соблюдая право' вые предписания, создают нормальные условия для деятельности всех других участников регулируемых отношений, делают право' вое поле благоприятным для удовлетворения их интересов.

Исполнение правовых требований — это более активная форма реализации, так как участники регулируемых отношений должны совершать определенные действия.

Использование правовых средств участником регулируемого от' ношения, как правило, направлено на удовлетворение личного интереса, на достижение определенных желаемых результатов, получение благ (поступление в вуз, участие в выборах, приобре' тение акций и т. п.).

Применение норм права — особая стадия в механизме правово' го регулирования. Здесь предполагается принятие компетентным органом власти специального решения, специального правового акта, посредством которого реализуется норма права. Этот акт (решение, приговор суда, приказ руководителя и т. д.) является необходимым дополнительным юридическим средством дости' жения целей, получения результата в механизме правового регу' лирования.

В силу особой важности правоприменительных действий, ко' торые сами зачастую выступают в роли юридических фактов и тем самым порождают новые правоотношения, продолжая процесс правового регулирования, правоприменение в учебниках и учеб' ных курсах рассматривается в качестве самостоятельной темы.

Контрольные вопросы:

1.Дайте понятие механизма правового регулирования?

2.Каковы основные элементы механизма правового регулирования?

3.Каково соотношение правового воздействия и правового регу лирования?

4.Охарактеризуйте действие механизма правового регулирования?

Литература

1. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалисти ческом обществе. М., 1966.

2.Антонова Л. И. Локальное правовое регулирование. М., 1985.

3.Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования. М., 1972.

4.Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов,

2001.