Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
101
норм в общем массиве конституционных установлений достаточно значительный, хотя, безусловно, преобладают нормы-предписания1.
Очевидно, что и в подобных установлениях можно найти три элемента нормы – гипотезу, диспозицию и санкцию. Так, логически преобразовав данную конституционную норму, увязав ее с положениями, касающимися разделения властей, закрепляющих механизмы защиты конституционного строя, в преобразованном виде ее можно было бы представить следующим образом: если конституцией установлена «парламентарная монархия» (ст. 1.3 Конституции Испания), то король является главой государства. Иное входит в противоречие с принципом легитимности органов государственной власти (ст.ст. 9.1 и 9.3 Конституции Испания). Но такое преобразование в специально- юридическом значении мало что дает. Очевидно, что трехэлементное строение отвечает требованиям правильного применения нормы права и достижению ее цели. Именно с этих позиций исходит законодатель, предлагая конструкцию той или иной нормы. В условиях развитой правовой системы, действие которой обеспечивает системно- регулятивный эффект, конструирование всех трех элементов иначе как юридическим излишеством не является. При таком подходе законодательство приобрело бы необозримый и неуправляемый характер. Можно, к примеру, представить, что уголовный кодекс увеличился на 1/3 или даже на 1/2 своего объема.
Механизмы нормативной экономии применяются в разных странах по-разному. Так, при конструировании прав и свобод конституции одних стран используют преимущественно позитивный способ (ст.ст. 2, 5, 8, 9, 12 и др. Основного закона ФРГ 1949 г.). Норма, содержащая права и свободы, конструируется по типу: «каждый имеет право на обучение»; «граждане имеют право участвовать в общественных делах…» и т. д. В иных странах предпочтение отдается негативному способу конструирования прав и свобод. При этом объем
1 Нормами других отраслей, прежде всего, защищены в конституционном праве именно нормы-предписания, или предоставительно-обязывающие нормы. В то же время и конституционное законодательство не лишено такого рода защитных средств. Так, согласно британскому Акту о народном представительстве 1983 г. «любые печатные материалы, используемые для агитации во время избирательной кампании (включая плакаты, постеры, рекламные листовки), должны в обязательном порядке содержать на лицевой стороне название, адрес издательства и типографии, где они были подготовлены и отпечатаны» (ч. 3 ст. 110). А в соответствии со ст. 159 данного Акта в случае нарушения указанного требования действия кандидата или его избирательного агента могут быть квалифицированы как незаконная практика по ст. 110 Акта, и он может быть лишен права на участие в выборах (санкция).
102
правовой свободы правообладателя и его возможности определяются не на основе дозволительной управомочивающей нормы, как в первом случае, а на основе общего запрета. Соответственно данная конструкция выглядит следующим образом: «никто не может быть осужден за действие или бездействие, которое в момент совершения не квалифицировалось законодательством как преступление». Типичным примером такого изложения правовых норм, закрепляющих права и свободы, является Конституция США (поправки I–V, VIII–IХ); по этому же образцу сконструированы многие нормы главы III «Права и обязанности народа» Конституции Японии (ст.ст. 29, 31, 33–36, 38, 39).
Различные приемы конструирования правовых норм используются для достижения одних и тех же целей, но различными правовыми способами. В последнем случае общий запрет связывает, прежде всего, поведение властных структур и их должностных лиц. Юридическая недвусмысленность и определенность данного положения прямо обязывает (прямой запрет) орган государственной власти не совершать или, напротив, совершать определенные нормой действия.
Наибольшее распространение среди отправных норм имеют нор-
мы-дефиниции, учредительные нормы и нормы-принципы.
Дефинитивные нормы права закрепляют в обобщенном виде признаки того или иного конституционного понятия – «избирательное объединение», «политическая партия» и др. В крупных законодательных актах такие нормы группируются в специальном разделе (главе, статье).
Статья 318 Закона Канады от 31 мая 2000 г. об избрании в Палату общин устанавливает, что предвыборная агитация означает «доведение в любой форме до сведения широкой публики в период проведения избирательной кампании материалов в поддержку или против зарегистрированной партии, какого-либо кандидата, включая материалы, в которых определяются позиции по вопросу, с которым ассоциируется зарегистрированная партия или кандидат». Иногда закон уточняет дефинитивное положение, используя прием законодательной оговорки. Так, цитируемый закон в указанной статье содержит положение, устанавливающее, что под понятие «предвыборная агитация» не подпадают: 1) опубликованная редакционная статья, дебаты, выступления, интервью, полоса в газете, письмо, комментарий или новости; 2) распространение книг или содействие их продаже по стоимости не ниже коммерческой, если ее издание планировалось вне зависимости от выборов; 3) передача какого-либо документа непосредственно лицом или группой лиц сотрудникам, служащим или акционерам; 4) передача каким-либо лицом на коммерческой основе своих политических взглядов посредством Интернета. Кодекс французского гражданства 1945 г. (с изменениями и дополнениями) содержит статьи, раскрывающие такие понятия, как приобретение французского гражданства, его прекращение, лишение гражданства и др. Закон Польши о Верховной палате контроля от 23 декабря 1994 г. (с последующими изменениями), Конституция Польши 1997 г. определяют Верховную па-
103
лату контроля как «высший орган государственного контроля, подчиненный Сейму» (ст.ст. 202–206). Согласно Закону о подданстве Японии от 4 мая 1950 г. (с последующими изменениями) натурализацией признается «приобретение подданства по разрешению властей, осуществляемой посредством опубликования в официальном издании решения министра юстиции по просьбе совершеннолетнего иностранного гражданина или апатрида».
Кроме того, сложные понятия уточняются законодателем и с использованием иных технико-юридических средств, а именно: использованием норм-запретов сужается нормативный объем понятия; это также указание на недопустимые или допустимые формы совершения определенных действий, время их совершения, место совершения; указание на круг лиц, правомочных совершать данное действие и пр. Так, согласно ст. 320 «любое агитационное обращение во время предвыборной агитации кандидата, зарегистрированной партии или лица, действующего от их имени, должно быть официально подтверждено уполномоченным представителем кандидата или зарегистрированным представителем партии». Или: «Закон запрещает проводить предвыборную агитацию в день выборов до закрытия всех избирательных участков в округе (ст. 323). Не разрешается проведение предвыборной агитации с использованием телекоммуникационных средств Правительства Канады. В предвыборной агитации запрещается принимать участие иностранцам, а также использовать для этих целей различные электронные средства, расположенные за пределами Канады. Согласно Федеральному избирательному закону ФРГ 1975 г. (в редакции 1993 г., с последующими изменениями) «избиратели – это все немцы в смысле ч. 1 ст. 116 Основного закона, которые на день выборов достигли 18 лет, не менее трех месяцев имеют жилище в ФРГ или иным образом здесь пребывают и не лишены законом избирательного права».
Таким образом, посредством привлечения технико-юридического инструментария достигается правовая определенность норм права.
Среди исходных, или «общих», норм особое значение принадлежит конституционным принципам, так называемым нормам-прин- ципам, получающим закрепление непосредственно в законе. Так, Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. закрепила принципы равноправия, всеобщности избирательного права, свободной экономики (ст. 94). Принципы права (как и нормы) имеют свою иерархию. Так, Конституцией КНР 1982 г. (ст. 6) закрепляется основной принцип социализма: «От каждого – по способностям, каждому
– по труду». Понятно, что данный принцип (политическое заявление, имеющее конституционное оформление) непосредственно правовых последствий не порождает, но он призван служить руководящим началом общественной и государственной жизни, поведения людей в обществе.
Нормы-предписания в свою очередь подразделяются1 на отдельные группы:
1 Предлагаемый автором вид классификации, получивший отражение и в более ранних работах, подвергнут критике. В частности, деление норм конституционного права на исходные (общие) и конкретные, так называемые правила-предписания отвергается на том основании, что «в данном случае имеет место смешение нескольких оснований классификации правовых норм. Кроме того, неясно, что автор имеет в виду по термином «нормативность» (Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституци-
104
–регулятивные нормы – нормы, определяющие субъективные права и юридические обязанности субъектов, условия их возникновения и действия. В конституционном праве такие нормы преобладают;
–охранительные нормы – нормы, определяющие условия применения мер государственно-принудительного воздействия, характер и содержание этих мер.
По методу правового регулирования принято выделять обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы. Обязывающие нормы конституционного права, как следует из самого названия,
возлагают на субъекта обязанность совершить те или иные действия (например, обязанность соответствующей избирательной комиссии зарегистрировать кандидата или список кандидатов, обязанность парламента (одной из его палат) рассмотреть внесенный в палату субъектом права законодательной инициативы законопроект и т. п.). Предписания такого рода, как правило, начинаются словами: «обязан», «необходимо», «должен» и т. п. Примером обязывающих норм могут служить нормы, содержащиеся в ст.ст. 106, 107, 108 (п. 2), 109 (п. 2), 116 Конституции Российской Федерации.
В то же время очень часто законодатель (иной нормотворческий орган) лишь подразумевает использование таких операторов модальностей, применяя для изложения обязывающих норм различные глагольные формы. К примеру, в соответствии со ст. 3 Внутреннего рег-
ламента Маджлиса исламского совета Исламской Республики Иран, утвержденного в 1362-1983 гг., с последующими исправлениями1, «утвержденные законы с точки зрения соответствия исламским нормам и конституции отправляются на утверждение в Совет по наблюдению за исполнением конституции. Заключение об отсутствии несоответствия
онное право в Российской Федерации : курс лекций : в 9 т. Т. 1. Основы теории конституционного права. М. : Весь мир, 2005. С. 104–105). Оставляя без ответа замечание о «термине «нормативность», по своему характеру относящееся к азбуке права, обратим внимание читателя, прежде всего, на явную недооценку авторами данной работы принципиальной особенности конституционного права – его нормативный состав, не специфичный никакой иной ветви права. Предлагаемая классификация как раз и позволяет оттенить эту конструктивную особенность конституционного права. Достойно сожаления то, что, приняв на себя обязательство подготовить к изданию многотомный (девять томов) труд по конституционному праву, авторы столь многообещающего проекта не особо утруждают себя поиском того, что собственно и составляет нормативное «вещество» конституционного права – единственного и главного объекта их научных притязаний.
1 Акт помещен в приложение к тому 3 Основного права Исламской Республики Иран (см. об этом: Манучихри А. Политическая система Ирана. СПб. : Петербургское Востоковедение, 2007. С. 52).
105
решений Маджлиса исламского совета установлениям шариата выносится большинством голосов факихов Совета по наблюдению за исполнением Конституции» (ст. 44 Конституции ИРИ).
Запрещающие нормы конституционного права – нормы, возла-
гающие на субъекта обязанность воздерживаться от совершения определенных действий. Такие нормы формулируются в виде запрета совершать какие-либо действия. Так, согласно Закону Польской Республики от 27 июня 1997 г. «О политических партиях» (в ред. от 21 декабря 2001 г.) политические партии не могут заниматься коммерческой деятельностью, проводить публичный сбор средств, получать без каких-либо ограничений доходы от своего имущества.
Статья 145 Конституции Исламской Республики Иран устанавливает, что «ни один иностранец не должен быть принят на службу в армию и внутренние войска». Или, согласно той же статье, «запрещено размещение каких-либо иностранных военных баз на территории страны».
В соответствии с ч. 2 ст. 119 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. «а) все виды клонирования и вмешательств в наследственный материал человеческих гамет и эмбрионов недопустимы; b) нечеловеческий зародышевый и наследственный материал не может вводиться в человеческий зародышевый материал или синтезироваться с ним; c) процедуры медицински поддерживаемой репродукции могут применяться только в случае, если иным образом не могут быть устранены бесплодие или опасность заражения тяжелой болезнью, но никоим образом не для создания у ребенка определенных свойств и не для проведения исследований; оплодотворение человеческих яйцеклеток вне тела женщины разрешается только при установленных законом условиях; вне тела женщины можно развить эмбрионы столько человеческих яйцеклеток, сколько их можно ей сразу имплантировать; d) пожертвование эмбрионов и все виды сурогатного материнства недопустимы; е) запрещается любая торговля человеческим зародышевым материалом и производным из эмбрионов; f) наследственный материал лица может исследоваться, регистрироваться или раскрываться только с согласия лица или по предписанию закона; g) каждое лицо имеет доступ к данным о своем происхождении» 1.
Управомочивающие нормы конституционного права – нормы,
представляющие субъекту право на совершение тех или иных действий (избирателю обратиться в суд за защитой его нарушенного избирательного права, стать членом религиозного или иного объединения и т. п.). В тексте эти нормы могут начинаться словами: «вправе», «имеет право», «разрешается» и т. д. Примером управомочивающих норм является положение ст. 8 (1) Основного закона ФРГ: «Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия без предварительного заявления или разрешения». Особенность конституционных прав граждан такова, что они могут закрепляться как в позитивной форме (как это в приведенном выше примере), так и в негативной. К иллюстрации данного положения обратимся к Конституции Японии 1947 г.: «Никто не может быть лишен жизни или свободы или быть под-
1 Конституции стран Европы : в 3 т. Т. 3.
106
вергнут какому-либо наказанию иначе, как в соответствии с процедурой, установленной законом» (ст. 31); «Никто не может быть лишен права на разбирательство его дела в суде» (ст. 32).
Технико-юридическая конструкция статей закона (нормативного правового акта) такова, что своим содержанием они могут охватывать одновременно несколько норм, которые могут заключать различные по способам регулирования установления. К примеру, согласно ст. 87 уже упомянутой Конституции Исламской Республики Иран, «после образования кабинета министров и до начала его работы президент должен получить вотум доверия в Маджлисе. Во время исполнения своих обязанностей он может попросить у Маджлиса вотум доверия правительства по важным и срочным проблемам».
По характеру правовых предписаний принято выделять материальные нормы, закрепляющие права и обязанности субъектов и отвечающие на вопрос: «что следует делать для их осуществления, и процессуальные, закрепляющие процедуры (порядок) осуществления субъектами их прав и обязанностей и отвечающие на вопрос: «как следует осуществить материальные предписания». Примером материальной нормы является ст. 53 Конституции Италии: «Все обязаны участвовать в государственных расходах...». Соответственно примером процессуальной нормы может служить положение ст. 48 Конституции Франции: «По меньшей мере одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов парламента и ответов правительства». Иногда в самом законе содержится указание относительно данного вида норм. Так, согласно ч. 3 ст. 20 Конституции Франции правительство несет ответственность перед парламентом в условиях и в соответствии с процедурами, предусмотренными ст.ст. 49 и 50.
В конституционном праве материальные нормы явно преобладают, в то же время возрастает удельный вес процессуальных предписаний. При этом материальные и процессуальные нормы, касающиеся одного предмета регулирования, могут содержаться как в одном нормативном правовом акте, так и быть «разделены», т. е. размещены в разных актах. В более развитых правовых системах они «размещены» в специальных процедурно-процессуальных актах.
Так, материальные нормы права, касающиеся приобретения и реализации права голоса, порядка проведения общих выборов и избирательных кампаний содержатся в Акте о народном представительстве (Англия, 1983 г. с изменениями и дополнениями, внесенными законами о народном представительстве 1985 г. и 2000 г.). В то же время принята серия актов, определяющих процедурно-процессуальный механизм проведения выборов и соответственно реализации избирательных прав граждан. К таковым отнесены: Прави-
107
ла проведения парламентских выборов (Приложение № 1 к Закону 1983 г.), устанавливающие процедуру проведения выборов и календарь выборов от издания воззвания главы государства до подведения итогов и объявления результатов выборов; Приложение № 4 к Закону о народном представительстве 2000 г., устанавливающее требования и условия реализации права на заочное голосование; Постановление о народном представительстве 2001 г., устанавливающее порядок регистрации избирателей, а также некоторые вопросы заочного голосования; Постановление о счетах уполномоченного по выборам (на парламентских выборах, в Англии и Уэльсе, 1991 г.), устанавливающее общий порядок и сроки предоставления счетов уполномоченного по выборам1.
Процедурно-процессуальные нормы обширны и в свою очередь подразделяются на нормы-условия, нормы-требования, темпоральные нормы, или нормы-сроки.
Правомерна классификация конституционных норм по юридической силе (форме выражения). С точки зрения требования конституционности такое подразделение имеет специальное юридическое значение (такая классификация неприменима в странах, где нет «писаной» конституции).
По действию во времени конституционные нормы подразделяют-
ся на постоянные, временные и исключительные. Большинство кон-
ституционных норм – постоянные, отличающиеся неопределенным сроком действия. Временные нормы содержатся обычно в переходных положениях национальных конституций, которые регулируют переход от состояния до вступления в силу данного нормативного акта к состоянию, предусмотренному этим актом. Например, восьмое положение (п. 1) Переходных положений Конституции Испании предусматривает, что палаты, одобрившие конституцию, после вступления ее в силу принимают на себя функции и наделяются компетенцией, отнесенной соответственно к Конгрессу и Сенату конституцией с тем, однако, условием, чтобы срок их полномочий истекал 15 июня 1981 г. Исключительные нормы устанавливаются, например, на случай чрезвычайных обстоятельств – нормы приостанавливают на это время действие отдельных постоянных норм и предусматривают возможность временного правового регулирования.
По территориальной сфере действия конституционные нормы могут подразделяться на действующие на всей территории страны и в масштабе отдельного региона, имеющие локальное действие.
Очевидно, правомерно выделять нормы применительно к видам форм (источников) конституционного права. В этом случае в отдельный ряд выделяются нормы обычные, прецедентные, договорные,
1 См. об этом: Лафитский Д. В., Касаткина Н. М., Орлов А. Г. и др. Современные избирательные системы. Вып. 1. Великобритания, Канада, Мексика, Польша. М. : РЦОИТ: Норма, 2006. С. 12–14.
108
статуарные (содержащиеся в нормативных правовых актах различной юридической силы).
По способу выражения нормы конституционного права получают выражения в «писаных» формах конституционного права и не являющихся таковыми.
Анализируя новейшее конституционное законодательство зарубежных стран, в частности новые конституции, можно обратить внимание на появление в них норм и даже целых институтов, которые направлены на регулирование отношений, не вполне согласующихся с традиционными представлениями о содержании предмета конституционного права. На этом основании правомерно выделять нормы первого и второго порядков (В. В. Маклаков). Нормы первого порядка связаны с регулированием традиционных отношений, составляющих предмет конституционного права: основные права и свободы, организация публичной власти, территориальное устройство и др. Нормы второго порядка регулируют отношения, которые, казалось бы, не имеют конституционного характера, но, тем не менее, они входят в состав норм основного закона, регулируя самые разнообразные отношения. Примерами таких норм служат положения о финансах (ст.ст. 105–115 Основного закона ФРГ), о налогообложении (ст.ст. 70–80 Конституции Греции), а также о налогах (ст.ст. 72, 82, 85, 86, 100, 111, 112, 127–134 и др. Конституции Греции, представляющие налоговый миникодекс, об азартных играх – ст. 106) или Федеральная конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г., Хартия окружающей среды 2004 г. – составная часть Конституции Франции
1958 г. и др.
§ 6. Система (нормативный состав) отрасли конституционного права
Методологические подходы к оценке системы конституционного права. Структурирообразующая роль принципа права
В подавляющем числе учебных изданий по конституционному праву – отечественному и иностранному – система, или состав отрасли права сводится к системам национальных конституций.
Система отрасли конституционного права при таком подходе определяется системой конституции. При этом a priori отечественные государствоведы исходят из того, что «система отрасли конституционного права предопределяется объективными факторами», в то время как система конституции отнесена к «субъективной категории» на том основании, что «систематизация конституционных норм осуществля-
109
ется законодателем. Однако последний осуществляет ее не произвольно, а с учетом и на основе воспринятых им объективных связей, существующих в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений, их системности». Что касается системы права, то она «выявляется и формулируется путем теоретических исследований», «а потому субъективный фактор играет главенствующую роль при характеристике ее составных элементов»1.
Такой подход, думается, далеко не в полной мере отражает особенности структуры конституционного права и соответственно оставляет за пределами внимания множество структурных конституци- онно-правовых образований. Существуют и формально-юридические противопоказания для отождествления структуры конституции со структурой отрасли конституционного права. Это обусловлено тем, что в целом ряде зарубежных стран нет кодифицированных конституций (Швеция, Финляндия, Израиль) или действуют так называемые смешанные (комбинированные) конституции (Великобритания, Индонезия, Австралийский Союз). В этом случае отмеченный критерий структурирования конституционного права вообще оказывается неработающим. Кроме того, если исходить из признания конституционного права самостоятельной отраслью права, то в ней логично выделять общую и особенную части, каждой из которых соответствует «свой» набор правовых институтов.
Очевидно, что национальное конституционное право полиструктурно, представлено разноуровневыми нормами права (нормативными комплексами), отличается множеством форм (источников) выражения. Вместе с тем, это единый согласованный нормативно-юриди- ческий комплекс, отвечающий всем признакам отрасли права.
Как известно из истории права, длительное время правовое развитие было не связано с систематикой права. Несмотря на то, что у некоторых народов (например, в Древнем Вавилоне) были приняты кодексы и иные законы, впервые на эту проблему не просто обратили внимание, но и представили ее решение римляне. Классическое римское право, к примеру, проводило различие между «законами о личностях» и «законами о вещах». Соответственно в зарубежных странах систематика государственного права долгое время рассматривалась в рамках принятой в гражданском праве, идущей от римского права трехзвенной системы институции: о лицах, о вещах, об исках. По этой схеме высшие органы государственной власти попадали в раздел «о лицах», территориальные вопросы – в раздел «о вещах», а в раздел «об исках» некоторые авторы относили не только судебную власть, но и выборные органы. Предпринятая в конце ХVIII в. Блэкстоном в «Комментариях к английскому праву» попытка систематизации английского права основывалась на этих подходах. В частности, в разделе «о лицах» речь идет «о парламенте,
окороле и его титуле, о господах и слугах, о мужьях и женах, о родителях и детях». Эти
1См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2007. С. 27.
110
институциональные подходы, заимствованные у частного права, имели объективное основание, поскольку на основе частноправового принципа (личных прерогатив и привилегий) строились по преимуществу и сами отношения государственной власти1. Таким образом, принципиальная схема структурного построения («ряда») частного права была использована в отраслях публичного права. Если в системах общего права эта схема не проявлялась эффективно, то в континентальной правовой семье она имела гораздо большее влияние.
Применительно к оценке современного состояния конституционного права можно отметить следующее. В странах континентальной правовой семьи, как правило, применяется пандектный способ структурирования нормативного материала; из этого следует, что в структуре конституционного права выделяются Общая и Особенная части.
Встранах общего права деление на Общую и Особенную части не принято. Вместе с тем, целый ряд конституционалистов исходят из то-
го, что подобно тому, как это имеет место в административном праве, институты конституционного права группируются в подотрасли2.
Если исходить из особенностей нормативного состава конституционного права, то в его составе можно выделить два относительно автономных нормативных блока: 1) принципы права (или вся совокуп-
ность так называемых общих норм); 2) нормы-предписания и их вторичные образования – институты, субинституты, подотрасли права3.
Принципы права – это своего рода «цементирующий», системообразующий всю структуру конституционного права нормативный «материал». Именно они придают отрасли характер структурной организации и единого комплекса норм, дифференцированных и в то же время единых в достижении общей цели – установлении и поддержании конституционного правопорядка. Принципы права относятся ко всем или отдельным институтам (подотраслям) конституционного права.
Всоставе отрасли нормы не «разбросаны», они консолидированы, группа (вид) норм образует отдельное вторичное подразделение конституционного права – его институт. Принципы, таким образом, выполняют системообразующую роль как во всей структурной организа-
ции права, так и применительно к ее компонентам, что в особенности характерно для отраслевых образований в составе права4.
1См.: Антология мировой первой мысли : в 5 т. Т. 2. Европа V–XVII вв. М., 1999. С. 740.
2См.: Alder J. Constitutional and Administrative Law. L., 1994. P. 14.
3Структура права объединяет и все отрасли права, при этом имея сходное с отраслью, но гораздо более сложное строение.
4См.: Червонюк В. И. Структура права: закономерности развития : в 9 вып. Вып. 7. Принципы права как базовый уровень права // Вестник Московского университета МВД России. – 2014. – № 6. – С. 47–54.