Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

91

При этом абсолютной правосубъектностью (т. е. неограниченной ничем, кроме акта учредительной силы) обладает народ. Так, по Конституции Албании от 21 октября 1998 г. суверенитет в Республике Албании принадлежит людям (ст. 2). Согласно ст. 1 Конституции Итальянской Республики суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных Конституцией. Конституция Республики Болгария от 12 июля 1991 г. в ч. 2 ст. 1 продекларировала: «Вся государственная власть принадлежит народу». Она непосредственно осуществляется им через органы, предусмотренные этой Конституцией. Согласно ч. 3 этой же статьи «никакая часть народа, политическая партия или другая организация, государственное учреждение или отдельная личность не может присвоить себе осуществление народного суверенитета». При этом в современных демократиях верховное положение народа не зависит от формы правления даже в том случае, если речь идет о монархии. Так, ч. 3 ст. Конституции Королевства Испания устанавливает, что «политической формой испанского государства является парламентарная монархия», а согласно ч. 2 этой же статьи «национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства».

Как единственный суверен (носитель и источник власти) народ обладает прерогативой участия в свободных выборах, формирования органов власти, выражения своей воли путем референдума. Исключительно народ обладает учредительной властью.

Особенность конституционного права – в признании правосубъектности государства, выступающего контрагентом в отношениях гражданства, государственной собственности, в сфере правосудия и в других конституционно-правовых отношениях, объект или иные элементы которых выражают государственный суверенитет. Представляющие государство органы и должностные лица при осуществлении своих полномочий выступают в правоотношениях именно как представители государства, действуя в государственном интересе; никаких иных, кроме этих интересов, у государственного органа, равно как и его должностных лиц, нет и не может быть. К государственным органам, являющимися субъектами конституционного права, относятся высшие органы государства, структурные элементы которых также наделены конституционной правосубъектностью (например, комитеты, комиссии парламента, учреждаемые ими органы). Принципиально важно, что и органы, и должностные лица действуют в пределах компетенции соответствующего госоргана, осуществляя при этом свои «собственные» полномочия. Как субъекты конститу-

92

ционных правоотношений государство, органы государственной власти и местного самоуправления обладают смешанной правосубъектностью, соответствующей целям и задачам их деятельности, определенным в национальной конституции.

Справедливо обращается внимание на несовпадение понятий должностного лица в конституционном и административном праве (В. Н. Шаповал). Для государствоведения такое различие имеет принципиальное значение. С точки зрения конституционного права, хотя органы и должностные лица действуют в пределах компетенции соответствующего органа государства, они осуществляют свои собственные полномочия. Отсюда в отличие от административного права, где должностное лицо практически всегда является частью структуры конкретного государственного органа, в конституционном праве понятие должностного лица имеет более широкое значение. Так, должностным лицом безотносительно к парламенту или к другому государственному органу иногда выступает омбудсмен, главный ревизор, судьи суда общей юрисдикции. В теории и практике конституционализма высшим должностным лицом государства нередко определяют президента, высшим должностным лицом исполнительного органа государственной власти признается губернатор территориального образования, являющегося частью территории государства (прежде всего, федеративного). В Российской Федерации, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава местного самоуправления квалифицируется в качестве высшего должностного лица муниципального образования. Вступлению указанных лиц в должность очень часто предшествует процедура приведения к присяге. Именно с этого момента юридически считается приобретение ими полномочий.

Правосубъектностью наделяются парламентарии – члены парламента, группы депутатов.

Конституционная правосубъектность личности (человека и граж-

данина) характеризует универсальную регламентацию статуса личности: место личности в системе демократии, отношение государства к ее свободе, условия и гарантии участия личности в управлении делами общества и государства; возможности личности пользоваться определенными благами, гарантии ее защищенности и безопасности и др.

В связи с той ролью, которую играют в конституционно-правовой жизни политические партии, специальное значение приобретает проблема их конституционной правосубъектности; на это обстоятельство существенно влияет феномен институционализации политических партий. В новейших конституциях отмеченное получает формальноюридическое признание в комплексе установлений (см. § 2 главы 4).

Объекты конституционного права. Объект таких отношений – то, на что направлено право или обязанность: определенное благо – жизнь, здоровье, образование, личные свободы, неприкосновенность, тайна частной жизни и пр. Это также предметы и явления, с которыми нормы права связывают поведение участников правоотношений (отчет правительства перед парламентом об исполнении бюджета). Это государственная территория и ее границы; материальные блага (природные ресурсы, средства государственной казны); поведение

93

людей (вступление в гражданство, отзыв избирателями депутата, публичные акты, как-то – митинги, шествия, пикетирования и др.); деятельность государственных органов и негосударственных (неправительственных) организаций; правовые акты (к примеру, ставшие объектом рассмотрения в органе конституционного контроля или предметом деятельности главы государства, суда общей юрисдикции); личные неимущественные блага (конфессиональная принадлежность, честь, достоинство, неприкосновенность).

Объектами могут выступать как материальные ценности (частная собственность) и право на ее наследование (ст. 8 Конституции Японии), так и нематериальные.

Для конституционного права специфичными являются такие объекты, как государственные символы, официальный и государственный языки. Чаще всего национальные конституции весьма лаконично высказываются по этому поводу: «Французский язык является языком Республики» (ст. 2 Конституции Франции). Конституция Испании содержит несколько взаимосвязанных положений: «Кастильский является официальным языком Испанского государства. Все испанцы обязаны знать его и имеют право им пользоваться» (ч. 1 ст. 3); «другие языки Испании также являются официальными в автономных сообществах в соответствии с их статутами» (ч. 2 ст. 3); «богатство различных языковых особенностей Испании является культурным наследием, которое пользуется особым уважением и защитой» (ч. 3 ст. 3). Помимо указания на государственный язык, Конституция Индии в Приложении восьмом закрепляет перечень 18 официальных языков, признанных в Республике.

Предполагая в числе важнейших объектов форму правления, территориального устройства страны, национальные конституции, кроме того, к объектам своей защиты относят требование неизменности такой формы, используя для этой цели так называемые неизменяемые статьи основного закона. Так, согласно ст. 139 Конституции Италии «республиканская форма правления не может быть предметом конституционного пересмотра».

Набор объектов конституционного регулирования для разных стран различен и определяется многими обстоятельствами: конституционными традициями, сложившимися в данной стране, принадлежностью ее правовой системы к той или иной правовой семье, характером государственного и общественного устройства, процессами правовой и политической аккультурации и др. С явлением конституционализации связано расширение некогда традиционных сфер действия конституционного права, в том числе вовлечение в зону активного регулирования его нормами и институтами весьма специфических объектов. Этим можно объяснить включение в «конституционный блок» (состав источников) Основного закона Франции Хартии окружающей среды 2004 г. Конституция Швейцар-

94

ской Конфедерации 1999 г. к числу объектов регулирования отнесла «защиту от злоупотреблений репродуктивной медициной и генной инженерией». Согласно ч. 2 ст. 119 Конституции «Союз издает предписания об обращении с человеческим зародышевым и наследственным материалом. Он заботится при этом об охране человеческого достоинства, личности и семьи и в особенности соблюдает следующие принципы: а) все виды клонирования и вмешательств в наследственный материал человеческих гамет и эмбрионов недопустимы; b) нечеловеческий зародышевый и наследственный материал не может вводиться в человеческий зародышевый материал или синтезироваться с ним; с) процедуры медицински поддерживаемой репродукции могут применяться только в случае, если иным образом не могут быть устранены бесплодие или опасность заражения тяжелой болезнью, но никоим образом не для создания у ребенка определенных свойств и не для проведения исследований; оплодотворение человеческих яйцеклеток вне тела женщины разрешается только при установленных законом условиях; вне тела женщины можно развить в эмбрионы столько человеческих яйцеклеток, сколько их можно ей сразу имплантировать; d) пожертвование эмбрионов и все виды суррогатного материнства недопустимы; е) запрещается любая торговля человеческим зародышевым материалом и производными из эмбрионов; f) наследственный материал лица может исследоваться, регистрироваться или раскрываться только с согласия лица или по предписанию закона; g) каждое лицо имеет доступ к данным о своем происхождении.

§ 5. Нормы конституционного права

Понятие, особенности, специфика структуры, норм конституционного права

Нормативный состав отрасли определяют нормы права. В науке конституционного права под нормами1 конституционного права понимаются признаваемые, устанавливаемые или санкционированные государственной властью принципы и предписания (нормы), выраженные в Конституции или получившие юридическое оформление (закрепление) в иных правовых актах (законах, нормативных договорах, декларациях и др.), являющихся формами конституционного права. Нормы конституционного права закрепляют правовое положение субъектов конституционного права (основные права, свободы, обязанности граждан и их объединений), устанавливают конституци-

1 Автор различает принципы права и нормы права. В широком смысле нормы права охватывают все сколько-нибудь нормативные положения, так или иначе отличающиеся общеобязательностью, нормативностью и др. В специальном, узком (специ- ально-юридическом) значении, нормы права – это правовые установления, реализующиеся в различных правоотношениях, в том числе в так называемых общерегулятивных. Принципы права имеют общее регулятивное значение как для законодателя, так и для правоприменителя; часто реализуются через правовые установления, хотя в отдельных случаях они действуют непосредственно (без конкретизирующих их предписаний).

В то же время принципы права в зависимости от типа (модели) судебной системы могут находить применение (большее или меньшее) в судебной практике. Сфера применения конституционных принципов – деятельность органов конституционного контроля.

95

онную компетенцию органов государственной власти, правовые процедуры ее осуществления, закрепляют конституционно-правовые формы и средства разрешения конституционных споров и др.

Специфика норм конституционного права 1 заключается в следующем:

–их назначении: регулируют поведение субъектов государствен- но-правовых отношений в целях осуществления полновластия народа, утверждения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения государственного суверенитета;

–особой юридической природе: относятся к первичным нормам,

устанавливают основные права, свободы и обязанности, конституци- онно-правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, конституируют принципы взаимоотношений между различными уровнями власти, между властью (государственной и муниципальной) и населением; в этом смысле являются учредительными, что не свойственно нормам никакой иной отрасли права. С этим связаны их повышенная юридическая сила, наличие спе- циально-юридических механизмов действия и государственноправовых средств охраны; определенная часть этих норм имеет прямое действие;

–наиболее высоком уровне нормативности нормы конституци-

онного права, что находит выражение в наличии среди них большого

1Несколько упрощенно и со значительными специально-юридическими погрешностями представлены специфические особенности анализируемых норм, пожалуй, в одном из наиболее авторитетных изданий – учебнике коллектива авторов МГЮА. По мнению авторов, специфика таких норм в том, что они «регулируют наиболее широкие и существенные общественные отношения, оформляют правовые основы государства, многие из этих норм имеют весьма общий характер, они не являются предос- тавительно-обязывающими…» (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учебник для вузов / рук. авт. кол. и отв. ред. Б. А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М. : Норма, 2007. С. 28).

Читателю долго придется «ломать голову» над тем, что следует понимать под «широкими и существенными общественными отношениями», и какой смысл вкладывают авторы в «правовые основы государства», поскольку нормы права и есть эта самая правовая основа, а потому они не «оформляют правовые основы государства». Утверждение о том, что «многие» нормы конституционного права «не являются предос- тавительно-обязывающими» верно, но мало что разъясняет, так как точно так же правомерно утверждать обратное. Вообще, к слову сказать, такая оценка конституционных норм в современном отечественном государствоведении достаточно распространена и имеет свои причины, коренящиеся в нашей конституционной истории. Не отражают специфики конституционных норм и утверждения о том, что «внешняя форма большинства норм выражается в статьях конституций и в других источниках; многие нормы имеют двуэлементную и одноэлементную структуру: чаще всего в них отсутствует санкция, но нередко и гипотеза» (там же. С. 28).

96

числа норм-принципов, норм-дефиниций, норм-деклараций – исходных, или отправных положений, по удельному весу и уровню нормативности не характерных для других отраслей права. Поэтому конституционные установления часто выступают в качестве юридических стандартов, правовых эталонов для иных отраслей права. Нормы других отраслей призваны их детализировать, наполнять новым содержанием, не входя в противоречие с их конституционным смыслом, «духом». Именно это обстоятельство для норм конституционного права является едва ли не определяющим, во всяком случае, именно с ним связаны существенные особенности нормативного состава отрасли конституционного права: в ней значительный удельный вес занимают принципы права, иные исходные нормативные положения («общие нормы»), которые не отвечают модели предоставительнообязывающего предписания (нормам-предписаниям, нормамправилам). Отмеченные нормативные положения только в самом широком значении могут быть обозначены как нормы права, в действительности приближаясь к принципам права. Таким образом, конституционное право отличается от иных отраслей права его нормативной составляющей.

В то же время наличие в составе конституционного права нормативных положений высокого уровня абстракции не означает того, что они не обладают юридической определенностью, формализованностью, имея несколько отличную от отраслевых норм-предписаний конструкцию, они, вместе с тем, сохраняют с другими нормами структурную однородность, обеспечены санкциями. Последнее обстоятельство, как правило, не учитывается в специальной литературе;

–особенностях закрепляемых ими конституционных средств и механизмов регулирования, в использовании нетипичных для публичных отраслей права «мягких» средств регуляции. Этим объясняется наличие в конституционном праве большого количества договорных норм, содержащихся в международных и внутригосударственных договорах, соглашениях;

–своеобразной юридической структуре (чаще всего и не всегда правильно обращается внимание на отсутствие санкции, а иногда и гипотезы) и технико-юридической конструкции;

–многообразии юридических форм выражения. Нормы конститу-

ционного права содержатся в национальных конституциях, конституционных, органических и обычных законах, актах глав государства и правительства, делегированном законодательстве, конвенциональных

иреферендарных актах, религиозных текстах, международном праве

97

и пр. Отсюда специфические формы выражения конституционных норм – акты референдумов, религиозные тексты, договорные нормы, правовая доктрина и др.

Своеобразие санкции в конституционном праве

Достаточно распространенным является мнение о том, что кон- ституционно-правовая санкция не является обязательным, конститутивным элементом конституционно-правовой нормы. Часто в обоснование этого мнения приводится многократно воспроизводимый в разных изданиях и разными авторами аргумент о том, что в отсутствии санкций и заключена специфика конституционного права. Но если конституционное право специфично так, что его нормативные положения, которые, как и всякое право, должно обладать обязательностью, исполнимостью и результативностью, не обеспечено принудительными механизмами, то следствием этого может быть вывод о неюридическом или квазиюридическом характере норм и институтов конституционного права.

Отрицать то, что в действительности конституционное право в ряде стран редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако вопрос о том, следует это считать скорее несовершенством законодательной политики и техники или самобытностью метода конституционно-правового регулирования (его закономерностью), остается открытым.

Верно то, что отсутствие санкций во многих конституционноправовых нормах снижает эффективность их действия. При этом дефицит конституционно-правовых санкций не всегда компенсируется санкциями других отраслей права.

Объяснение данного обстоятельства ссылками на особенности статуса некоторых субъектов конституционного права лишь частично проясняет суть проблемы. Действительно, к лицам, защищенным специальным иммунитетом, отнесены депутаты, кандидаты в депутаты, главы государств, судьи и некоторые другие категории представителей властных структур. По сравнению с другими категориями граждан эти лица не могут быть привлечены к юридической ответственности (уголовной, гражданской, административной) в обычном порядке. Во-первых, такие иммунитеты не могут служить абсолютной гарантией от юрисдикции государства. Во-вторых, наличие данного иммунитета (невозможность применения или применения в ограниченных объемах уголовной, административной и иной ответственности) не снимает проблемы конституционной ответственности

98

указанных лиц, равно как и возможности применения тех охрани- тельно-принудительных средств, которые по своему назначению призваны обеспечивать поведение и действия всех властных субъектов в границах существующего конституционного правопорядка. Особенность такого рода средств в том, что они действуют непрерывно, распространяются на всех без исключения лиц, наделенных государ- ственно-властными полномочиями. Технико-юридическим инструментом оформления таких обеспечительных средств служат санкции как атрибут конституционно-правовой нормы.

Следовательно, как и всякий вид норм права (точнее говоря, конституционных интересов), конституционно-правовые нормы нуждаются в адекватной системе средств защиты своих предписаний (точнее, защите конституционных интересов адресатов этих предписаний). Располагая в том числе и специализированными конституцион- но-правовыми средствами охранительно-принудительного воздействия, нормы конституционного права в этом качестве приобретают истинно юридический вес и силу. При этом наличие санкции для конституционных норм принципиально важно по той причине, что огромный нормативный пласт конституционного права – принципы, дефиниции, нормы-цели и прочие его исходные положения могут быть обеспечены только специальными охранительно-принудитель- ными средствами конституционного уровня.

Итак, правомерным будет вывод о том, что особенность норм конституционного права в отсутствие в них санкций ошибочна и не отображает истинной их природы. В то же время в механизме действия конституционного права не следует абсолютизировать значение конституционного принуждения.

Как известно, санкция нормы предназначена, прежде всего, для того, чтобы обеспечить результативность диспозиции или цели нормы (добиться ее исполнения, соблюдения, применения). Но возможно ли применение санкций в случае, если, к примеру, фактическая модель формы правления (режим взаимоотношений высших органов государства) не вполне соответствует модели взаимоотношения властей, предусмотренных компетенционными нормами Основного закона страны? Очевидно, что в этом случае требуются иные обеспечительные меры. Точно так же санкцией конституционной нормы нельзя внести коррективы в деформированный практикой принцип разделения властей, осуществления народного суверенитета и т. д. Решение этих проблем находится за пределами возможностей права, является метаюридической проблемой. Очевидно, что само конституци-

99

онное устройство (устройство публичной власти и институтов гражданского общества) должно служить гарантией против демонтажа, деформации, иной конституционной патологии в функционировании государственных институтов. Санкцией нормы, конечно, можно корректировать девиантное поведение властных институтов, но только в том случае, если это объективно соответствует возможностям правового инструментария.

В этом смысле конституционно-правовые санкции, являясь, несомненно, необходимым компонентом конституционного права, не играют в нем ведущей роли, поскольку угроза принуждения и его применение не служат доминирующим способом конституционного воздействия на регулируемые правом отношения. Потребность в них возникает лишь тогда, когда в механизме правового регулирования происходит серьезный сбой, устранить который иными мерами нельзя. Таким образом, конституционно-правовые санкции – это лишь один из способов обеспечения конституционно-правовых норм, применяемый наряду с другими средствами. Но это отнюдь не умаляет значения конституционно-правовых санкций.

Являясь элементом конституционно-правовой нормы, санкция имеет особенности. Почти общепризнанной является позиция, согласно которой для конституционной ответственности, как правило, характерен отсылочный (точнее говоря, бланкетный) способ определения санкций за нарушение соответствующих конституционных норм. Однако часто меры конституционного принуждения на случай нарушения конституционных норм сформулированы в самой норме в виде общего указания о наступлении ответственности (см., к примеру, ст. 28 Конституции Италии). Нередки случаи, когда конструирование конституционных санкций осуществляется с использованием не ссылочного, а так называемого прямого способа изложения норм права. Соответственно такие санкции содержатся как в основных законах, так и в иных нормативных актах, выступающих формами конституционного права. Так, согласно ст. 126 Конституции Италии «областной совет может быть распущен, если он совершает действия, противоречащие Конституции, или уличен в серьезных нарушениях закона, или не выполняет предложения Правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения. Он может быть распущен, если вследствие отставок или невозможности образовать большинство, он не в состоянии функционировать. Он может быть распущен также по соображениям национальной безопасности». Кроме материальной нормы, опреде-

100

ляющей состав конституционного деликта, указанная статья Основного закона содержит ряд процессуальных предписаний, касающихся применения материально-правовой нормы.

Конституционные санкции могут применяться как основная мера принуждения, так и дополнительная. Так, согласно ст. 18 Основного закона ФРГ лицо, использующее свободу мнений (абз. 1 ст. 5), свободу преподавания (абз. 3 ст. 5), свободу собраний (ст. 8), свободу объединения (ст. 9), тайну переписки, почтовой и телесвязи (ст. 10), право собственности (ст. 14) или право убежища (ст. 16-а) для борьбы против основ свободного демократического строя, лишается этих основных прав. А в соответствии с Законом Канады 1974 г. «О выборах» совершение на различных стадиях избирательного процесса противоправных действий избирателями, кандидатами, должностными лицами по выборам является основанием для применения мер наказания в виде штрафа (максимальная сумма которого составляет 25 тыс. долл.) или лишения свободы. Наряду с этим, правонарушитель может быть лишен пассивного избирательного права на определенный срок или права занимать какие-либо должности, связанные с обеспечением избирательного процесса.

Виды норм конституционного права. Исходные («общие») и «конкретные» (предоставительно-обязывающие) нормы

как отражение регулятивных особенностей конституционного права

В зависимости от объема нормативности все действующие нормы права можно подразделить на две большие группы: 1) отправные нормы; 2) нормы-предписания (их еще именуют нормами-прави- лами). Такое деление принято в общей теории права, и оно специфично практически для всех отраслей права. Однако соотношение между этими группами норм для разных отраслей права различно. Как отмечалось, для конституционного права характерным является значительный удельный вес первой группы норм.

Отправные нормы – это исходные нормы, которые отличает высокий уровень нормативности, особая структура (не все из этих нормативных образований имеют трехэлементную структуру). Их специфика выражена в диспозиции, например: «Король является главой государства, символом его единства и постоянства…» (ст. 56.1 Конституции Королевства Испания 1978 г.). Удельный вес такого рода