Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
81
зовании конституционных обычных норм и конституционного прецедентного права. Отмеченную особенность метода конституционного регулирования следует дополнить указанием на присутствие в системе конституционного права значительного числа диспозитивных норм, что не характерно для публично-правового метода регулирования. Своеобразие интересов, находящихся в зоне действия конституционного права, позволяет к числу отмеченных методов отнести и метод согласования интересов1.
Примечательно и следующее обстоятельство: в выборе средств правовой регуляции большое значение (не всегда определяющее) имеет предмет регулирования. Соответственно двум принципиально отличающимся группам отношений используются два типа правового регулирования: отношения, связанные с реализацией гражданами принадлежащих им основных прав и свобод, регулируются на основе общедозволительного типа регулирования («разрешено все, что не запрещено законом»); регулирование властеотношений осуществляется в соответствии с разрешительным принципом правового регулирования («разрешено то, что прямо предусмотрено законом»). Таким образом гражданам и их объединениям средствами конституционного права предоставляется максимум свободы поведения, деятельность властных структур, их должностных лиц жестко нормируется, ограничивается свобода усмотрения.
§4. Конституционные правоотношения: понятие, объекты
исубъекты. Виды конституционных правоотношений. «Общие» правоотношения как отражение регулятивных
особенностей конституционного права
Реализуя свои интересы, люди вступают в различные юридические связи или отношения. В сфере действия норм конституционного права такие отношения складываются преимущественно в связи с осуществлением публичной власти и реализацией основных прав и свобод человека.
Соответственно конституционно-правовым признается отношение, возникающее по поводу реализации гражданами и их объединениями конституционных прав, свобод и обязанностей, а также осуществления органами государственной власти конституционной компетенции.
1 См.: Червонюк В. И., Калинский И. В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий // Государство и право. – 2004. – № 8. – С. 30–38.
82
Особенности конституционно-правовых отношений в том, что эти отношения возникают в сферах взаимоотношений личности и государства, органов власти различных уровней, т. е. в сфере отношений, составляющих предмет конституционного права.
Ранее отмечалось, что конституционное право охватывает своим содержанием обширные области отношений. Однако все ли они приобретают качество конституционно-правовых отношений и таким образом включаются в предмет конституционно-правового регулирования? Как известно, государственная власть осуществляется в самых различных формах и с помощью разных политических, правовых и иных учреждений. Считается, что возникающие при этом правоотношения далеко не всегда являются конституционно-правовыми. Существует мнение, высказанное крупным теоретиком конституционного права профессором А. А. Мишиным, о том, что «в процессе осуществления государственной власти иногда возникают такие отношения, которые, как правило, вообще не регулируются нормами конституционного права»; что «правящие политические силы осуществляют государственную власть с помощью политических партий и общественных организаций, но возникающие при этом общественные отношения не всегда являются правоотношениями, так как они не всегда регулируются нормами права»1. Такое утверждение несколько настораживает и не согласуется с природой правового государства и присущим ему общеразрешительным принципом (режимом) правового регулирования деятельности и поведения властных структур. Очевидно, что те отношения, где одной из сторон выступает орган государственной власти, изначально должны облекаться в юридическую форму. Из этого следует, что властные структуры могут совершать только такие действия и принимать те решения, которые охватываются содержанием их правоспособности. Иное толкование сопряжено с акцентом на неконституционное поведение, злоупотребление правом, властью.
Конечно, надо иметь в виду, что далеко не все отношения с участием публично-правовых субъектов требуют конституционноправового оформления. Так, в процессе налоговой и финансовой деятельности государства складываются общественные отношения, регулируемые нормами финансового и административного права. Государственная власть в широких масштабах осуществляется в форме
1 Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран : учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М. : Белые альвы, 1999. С. 8–9.
83
правосудия, но при этом складываются уголовно-правовые, уголовно- процессуальные отношения. Многообразная деятельность государства, его разнообразных структур в социальной, экономической областях, хотя и приобретает характер юридических связей, тем не менее, они (связи) имеют отраслевой характер и конституционно-правовыми не являются. Лишь отдельные из этих отношений в силу своей значимости облекаются в конституционно-правовую форму. Это связано, прежде всего, с необходимостью обеспечения реализуемых в этих сферах конституционных интересов.
В современных условиях государство в большей или меньшей степени вмешивается в экономическую жизнь страны. Экономическое регулирование находит свое выражение в управлении государственным сектором, в составлении и осуществлении экономических планов, программ и т. д. Если при определении принципов экономической политики государства, роли государства в экономике возникают государственно-правовые отношения, то в ходе управления государственными предприятиями и при осуществлении экономических планов складываются общественные отношения, регулируемые, прежде всего, нормами административного, финансового и гражданского права.
Государственная власть осуществляется также в области внешней политики, в процессе руководства системой народного образования, в процессе осуществления социальных функций, в области управления вооруженными силами, полицией, разведкой, жандармерией и т. д. Во всех этих случаях разнообразные общественные отношения не носят государственно-правового характера и, как правило, нормами государственного права не регулируются.
Наряду с этим, можно выделить такие формы осуществления государственной власти, в ходе применения которых возникают именно конституционно-правовые отношения. К числу таких форм относятся выборы, референдум, законодательная деятельность, а также в своей основе деятельность правительства, надзор и контроль за местными органами управления и т. д.1
Следовательно, не все отношения (связи), возникающие в процессе осуществления государственной власти, регулируются нормами конституционного права. Исходя из этих соображений, конституционными выступают правовые отношения, возникающие между орга-
1 См.: Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран : учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М. : Белые альвы, 1999. С. 8–9.
84
нами власти и другими субъектами конституционного права по поводу удовлетворения их интересов конституционно-правовыми средствами. Конституционно-правовые отношения характеризуются своеобразием объектов (в качестве таковых выступают свобода, жизнь, достоинство человека, целостность государства, государственная власть и др.), специфическими юридическими формами (конституция, конституционные и органические законы, конституционный договор и др.), особенным составом субъектов указанных отношений. Являясь разновидностью публично-правовых отношений, конституционные правоотношения характеризуются высоким политическим потенциалом, т. е. они выступают юридической формой политических отношений и в этой связи выражают интересы разных социальных групп, коренные интересы общества в целом.
Конституционные правоотношения многообразны. В зависимости от временного фактора они могут: а) носить длящийся, устойчивый характер (отношения, вытекающие из гражданства, нахождения выборного должностного лица на государственной службе; принадлежности территории к данному государству и др.) – это так называемые правоотношения-состояния (специалисты конституционного права иногда относят их к элементам конституционной правосубъектности); б) быть временными, как отношения, которые возникают, к примеру, между участниками избирательного спора и судом, между сторонами, оспаривающими конституционность положений закона, и органом конституционного контроля, между избирательными объединениями по поводу их вхождения в избирательный блок на период проведения избирательной кампании и др. По содержанию конституционные правоотношения различаются на избирательные, федеративные, муниципальные и т. д. Они дифференцируются по субъектному составу, основаниям возникновения и др.
Не останавливаясь на детальном анализе выделения всевозможных групп конституционных правоотношений, обратим внимание на их принципиальную особенность, которая придает конституционному праву тот особый характер, который выделяет его среди иных «ветвей» права. В зависимости от характера (типа) регулирующих норм все конституционные правоотношения могут быть подразделены на два больших и предельных по уровню обобщения класса:
– имеющие конкретно-регулирующий характер (в случае, если: а) стороны такого отношения персонифицированы: кандидат на выборную должность, избирательная комиссия; субъект права законодательной инициативы, парламент (палата парламента); б) субъекты
85
правоотношения наделены конкретными правами и обязанностями; в) их поведение имеет конкретные юридические последствия и др.);
– имеющие общий, общерегулятивный характер, что типично для конституционного права. Подобные отношения носят статутный характер, выражают общее правовое состояние субъектов, их взаимоотношения, ответственность друг перед другом и государством, они характеризуют наиболее важные, существенные, стабильные отношения, образующие устои общества – отношения собственности, власти, государственного устройства, организации власти, статус личности и др., возникают непосредственно на основе конституции и действуют в течение длительного времени. Этот класс отношений не требует для своего возникновения наступления каких-либо событий, действий. Они складываются непосредственно на основе конституционных норм. Это длящиеся, статутные (закрепляют принципиальный статус субъекта) правоотношения «первого порядка» (определяют основы правопорядка, содержание иных правоотношений – Д. А. Ковачев).
Примером общерегулятивного отношения в конституционном праве выступает правосубъектность. В ее содержание обычно включают потенциальные права и обязанности, которые их обладатели могут реализовать при определенных условиях (наличии конкретных юридических фактов). Так, закрепление в национальной конституции потенциального права собственности на законодательно установленные виды имущества, землю превращается в набор правомочий по владению, пользованию и распоряжению конкретной вещью после ее приобретения. Потенциальное право избирать и быть избранным реализуется через право избирать конкретного кандидата или через право избираться в конкретный орган власти. Конституционное право на образование, по данной версии, – это лишь потенциальная возможность вступить в конкретные отношения. Получение образования как конституционная ценность (благо) оказывается достижимым при условии целого ряда конкретных обстоятельств или юридических фактов.
Суть правосубъектности – первичное правонаделение, четкое очерчивание и перечисление всего того, что субъект может и должен делать в сферах отношений, регулируемых отраслями права. Персонифицированной (правообязанной) стороной в правосубъектности выступает государство. Именно на нем лежит конституционная обязанность (и обусловленная этой обязанностью конституционная ответственность) оказания содействия в реализации конституционных прав и свобод.
86
В связи с отмеченным можно согласиться с тем, что «наличие общих правоотношений» – одна из характерных особенностей, позволяющая «понять ведущую роль конституционного права в правовой системе государства»1. С той лишь оговоркой, что общерегулятивные правоотношения возникают не только на основе норм конституционного права, но и на основе исходных норм права (дефинитивных, норм-принципов, норм-целей и пр.) всякой отрасли права. Иное дело, что удельный вес «общих» норм в конституционном праве более значительный. В то же время вывод о том, что «специфика конституци- онно-правовых отношений состоит в том, что большинство из них не содержат поименной индивидуализации субъектов права, что индивидуализация связи между субъектами права выражается в определенной всеобщности прав и обязанностей, т. е. субъектами данных отношений провозглашаются все субъекты конституционного права или вся определенная их группа»2, вызывает недоумение. Если согласиться с этим утверждением, то тогда применительно к конституционному праву нельзя вести речь о субъективных правах. Но сам же автор отмечает, что «природа конституционно-правовых отношений раскрывается в содержании субъективных прав и юридических обязанностей»3. Не все акценты верны в постулируемых положениях о том, что «общему праву в конституционно-правовом отношении всегда корреспондируют определенные юридические обязанности», а «общей обязанности в конституционно-правовом отношении всегда корреспондируют субъективные права»4 . Логичен в этой связи вопрос о контрагентах конституционных обязанностей граждан. Если между гражданами как носителями конституционных (общих) прав и государством общее правоотношение возникает из самого факта принадлежности гражданину таких прав (т. е. по факту его рождения), то обусловленное конституционной обязанностью гражданина правоотношение (между этим гражданином и государством) возникает лишь на основе конкретного юридического факта. Такое отношение имеет
1См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учебник для вузов / рук. авт. кол. и отв. ред. Б. А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб.
М. : Норма, 2007. С. 34.
2См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учебник для вузов / рук. авт. кол. и отв. ред. Б. А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб.
М. : Норма, 2007. С. 34.
3Там же. С. 35.
4Там же.
87
не общий, а относительный характер. Иное понимание противоречит природе основных прав, свобод и обязанностей граждан.
Субъекты конституционного права. В качестве субъектов кон-
ституционного права выступают участники конституционно-правовых отношений – физические лица (граждане, лица без гражданства, иностранцы, беженцы, вынужденные переселенцы) и общественные образования (народ, государство, органы государственной власти, субъекты федерации, административно-территориальные образования, общественные объединения, международные организации и др.).
Ряд субъектов являются участниками только конституционно-пра- вовых отношений. Это народ, этносы, коренные малочисленные народы, территориальные образования, включая муниципальные образования, и др. общности, персонифицированные в одном лице.
Обобщенно в конституционном праве можно выделить следующие группы субъектов:
1)обладающие общей правоспособностью отдельные индивиды (граждане, иностранцы, лица без гражданства). Это также группы граждан, наделенные специальной правоспособностью. К примеру, 50 тыс. граждан в Швейцарии имеют право народной законодательной инициативы, а 100 тыс. избирателей могут предложить полный пересмотр Союзной конституции (ст.ст. 138, 141 Конституции Швейцарской Конфедерации);
2)социальные и национальные общности (народ как источник власти, нации и этнические группы, имеющие право на самоопределение или на иные формы автономии). Так, раздел третий Конституции Гватемалы «Индейские общины» посвящен закреплению статуса такой этнической группы, как «индейские группы, которые свое происхождение ведут от индейцев майя» (ст. 66). В Конституции Никарагуа закрепляется статус общин Атлантического побережья. Согласно ст. 180 («Общины Атлантического побережья») «государство гарантирует этим сообществам возможность пользования принадлежащими им природными ресурсами, эффективность осуществления права общественной собственности и возможность по собственному усмотрению выбирать должностных лиц и представляющих их депутатов. Государство также гарантирует сохранение их культуры, языков, религии и обычаев». Кроме того, составной части конституционной правосубъектности коренных народов и этнических сообществ Атлантического побережья является конституционное предоставление им «режима автономии»;
88
3)государство в целом и его составные части (территориальные образования). Например, общины и области в Болгарии (ст. 135 Конституции), муниципалитеты, провинции и автономные сообщества в Испании (ст. 137 Конституции), области, провинции и коммуны в Италии (ст. 114 Конституции). Согласно ст. 72 Конституции Франции территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Это также субъекты федерации (к примеру, Союз и кантоны в Швейцарии, Союз и штаты, союзные территории в Индии) или автономные образования (в КНР);
4)органы государственной власти – глава государства (Импера-
тор Японии, Президент Украины), парламент, правительство, высшие суды, органы конституционного контроля, иные органы государства.
Сучетом отмеченного ранее особое значение среди этой группы субъектов конституционного права имеют высшие органы государства. При этом их структурные элементы также наделены конституци-
онной правосубъектностью. Так, в составе парламента – это комитеты, комиссии и другие учреждаемые им органы1;
5)общественные образования, коллективы граждан публичного характера (политические партии);
6)депутаты представительных органов власти, а также группы депутатов.
В специальной литературе (В. Н. Шаповал) правильно обращается внимание на статусное отличие между депутатом и должностным лицом. Если должностное лицо не существует вне связи с государственным органом, то связь депутата с парламентом все же не имеет такой жесткой зависимости. Статус депутата как бы имплицитно предполагает свободу его усмотрения, дискреционность действий, вследствие чего он может действовать вопреки воле парламента. Более того, конституционный механизм неответственности депутата гарантирует ему право высказываться независимо от воли парламента (воли большинства парламентариев), занимать позицию, соответствующую его убеждениям. Должностные лица всегда должны следовать прин-
1Близкими по своей природе к рассматриваемой группе субъектов являются публичные органы власти (понятие родовое по отношению к государственным и негосударственным органам). В конституционном законодательстве используется понятие «публичные власти», которое можно считать аналогом первого. Так, согласно ч. 1 ст. 9 Конституции Испании «граждане и публичные власти обязаны соблюдать Конституцию и уважать правовой порядок» (о понятии публичного должностного лица см.: Червонюк В. И. Публичные власти и публичные должностные лица как субъект ответственности в современных конституционных системах // Вестник Московского университета МВД России. – 2010. – № 10. – С. 41–51).
89
ципу лояльности, их собственное мнение не может противоречить принятому органом решению. Особенность статуса депутата (парламентария) в том, что его полномочия реализуются как солидарно – парламентом, так и лично им (право законодательной инициативы, обращения с вопросами к членам правительства, интерпелляция (во многих странах) и др. Если депутаты связаны (в большей или меньшей степени) партийной (фракционной) дисциплиной, то, как следует из Конституции Испании, «государственные служащие являются исполнителями воли и интересов нации. Исполняя свои обязанности, они должны руководствоваться только законом и быть политически нейтральными» (ч. 1 ст. 116).
В качестве субъектов конституционного права депутаты выступают как в процессе осуществления своих полномочий (обращение с запросом, интерпелляцией к правительству), так и вследствие обладания специальной правосубъектностью. Именно в качестве группы парламентариев (парламентской группы) депутаты наделяются конституционной правосубъектностью. Так, в соответствии со ст. 77 Конституции Болгарии по требованию одной пятой народных представителей Народное собрание созывается на заседания. Конституция Испании (ч. 1 и 2 ст. 78) предусматривает, что в каждой палате Генеральных кортесов создается постоянная депутация в составе минимум 21 члена, представляющих парламентские группы пропорционально их численности. Они вправе созывать палаты парламента на чрезвычайные сессии (ст. 73), принимают на себя полномочия палат в соответствии со ст.ст. 86 и 116 в случае, когда кортесы распущены или их мандат истек, и осуществляют полномочия палат, когда последние не созваны на сессию. По истечении срока полномочий палат или в случае их роспуска постоянные депутации продолжают осуществлять свои функции до конституирования новых Генеральных кортесов (ч. 3 ст. 78 ). В ряде стран не только право законодательной инициативы, но и интерпелляции принадлежит именно группе депутатов, к примеру во Франции – 1/10 депутатов Национального собрания, в Австрии – 5 депутатам нижней палаты, в ФРГ – 30 членам Бундестага;
7) местные органы самоуправления и управления (муниципалите-
ты, мэры коммун и городов, префекты, комиссары – во Франции, общинные советы и кметы – в Болгарии, советы общин или уездов, сеймики воеводства, войты и бургомистры – в Польше.
К нетипичным субъектам конституционного права можно отне-
сти церковь, хотя конституции некоторых светских государств регу-
90
лируют разные аспекты взаимоотношений церкви и государства. В частности, Конституция Швейцарии предусматривает, что Союз и кантоны могут в рамках своей компетенции принимать меры для сохранения публичного мира между членами различных религиозных сообществ (ч. 2 ст. 72). Согласно ч. 3 этой же статьи епископства могут учреждаться только с разрешения Союза. Иногда конституционно устанавливаются приоритеты одной из религиозных конфессий, как это, к примеру, характерно для католической церкви в Гватемале. Конституция Гватемалы в ст. 37 «Правосубъектность церкви» закрепляет признание католической церкви юридическим лицом, в то время, как «другие церкви, культы, организации и ассоциации религиозной направленности получают признание в качестве юридического лица в соответствии с правилами их учреждения»; «государство выдает католической церкви без какой-либо оплаты свидетельство о праве собственности на недвижимое имущество, которое находится в ее фактическом владении и используется для ее собственных целей, при условии, что оно являлось составной частью наследия католической церкви в прошлом1.
В монархических государствах субъектами некоторых конститу- ционно-правовых отношений могут выступать Королева-супруга (Reina consorte ) или супруг Королевы (ст. 58 Конституции Испании), наследные принцы, регенты, близкие родственники монарха (ст. 59 Конституции Испании)
Чтобы стать участником конституционных правоотношений, лицо должно обладать конституционной правосубъектностью – быть правоспособным и дееспособным. Соответственно все субъекты консти-
туционного права наделены конституционной правосубъектностью
(способностью иметь конституционные права и обязанности и осуществлять их в своих действиях). Такая правосубъектность принадлежит физическим лицам либо с момента рождения (все обладатели естественных прав), либо по достижении определенного возраста (скажем, для избирательной правосубъектности). Публично-правовые образования становятся правоспособными с момента их регистрации в установленном законом порядке либо непосредственно из закона. Например, приведение президента к присяге (инаугурация) одновременно означает наделение его праводееспособностью.
1 См.: Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка. С. 165.