Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

142

этого она обладает безусловным верховенством в правовой системе. По данному признаку с конституцией не может конкурировать никакой другой нормативный правовой акт. В таком понимании одно из сущностных свойств конституционной законности как раз и состоит в том, что правовая жизнь страны, деятельность государства, законодательствование, вся правоприменительная практика, юридически значимые действия и поведение должностных лиц государства, вообще лиц, наделенных властными полномочиями, а также поведение граждан должны быть сообразованы с буквой и духом конституции. В этом значении конституция страны выступает правовой мерой (масштабом) свободы, а конституционная законность есть особое правовое состояние общества, при котором свобода поведения уравновешена с конституционными императивами. С учетом отмеченного конституционную законность в самом первом приближении можно рассматривать как утверждение в общественной жизни господства основного закона в национальной правовой системе, его безусловного и неоспоримого приоритета перед любым актом, содержащим нормы права. Конституция и конституционная законность – понятия взаимозависимые. Конституционная законность, несомненно, порождена фактором конституции. Однако сущность конституционной законности составляет не только (и не столько) факт существования юридической конституции. История знает немало примеров того, как при наличии de jure существовавших конституций складывались неправовые, тоталитарные политические режимы, утверждавшие иной, чем следовало из данной конституции, порядок в общественной жизни. Получалось так, что конституция «жила» (точнее говоря, существовала) сама по себе, а социально-правовая жизнь протекала вне ее.

Было бы не совсем правильно в этой связи обращаться исключительно к конституционной истории таких стран, как Германия и Италия периода 30–40-х годов прошлого столетия. Отмеченное подтверждается и современными конституционными реалиями. Политическая практика целого ряда стран, в том числе возникших на постсоветском пространстве, такова, что формально провозглашенные в этих странах конституции входят в явное противоречие с конституционной практикой. О режиме конституционной законности применительно к таким странам можно говорить лишь условно, с определенными оговорками. Значит, конституционная законность предполагает не только «хорошую» в формально-юридическом значении конституцию. Это лишь одно из необходимых условий ее утверждения. Важнее, чтобы продекларированные в основном законе права и свободы, их условия (гарантии), равно как и такие конституционные принципы, как разделение властей, народовластие, эффективность институтов публичной власти, социальный и правовой характер государства и др., имели бы реальное воплощение в конституционно-правовой жизни общества. Конституционная законность предопределена, обусловлена действием конституции, есть режим конституции в действии, т. е. складывающийся в общественной жизни режим исполнения (осуществления) конституции, всего конституционного законодательства как государством, его органами, так и гражданами, их объединениями, органами местного самоуправления.

Предопределенность действием конституции является сущностным свойством конституционной законности. Этим качеством понятие конституционной законности принципиально отличается от близкого ему по значению понятия конституционности. Конституционность, являясь специфическим проявлением правомерности, есть специально-юридическое условие, или инструмент утверждения конституционной законности. Через обеспечение конституционности утверждается конституционная законность. Можно сказать, что конституционность в этом значении сводится к пониманию законности как метода государственной жизни.

143

Конституционалисты (В. В. Маклаков) обращают внимание на то обстоятельство, что в зарубежной литературе дебатируется вопрос о понятии надконституционности (сверхконституционности).

Отмечается, что оно понимается как требование соблюдения конституции, когда ка- кое-либо положение акта, находящегося за его пределами, противоречит основному закону и возникает необходимость его пересмотра. В данном случае речь идет о том, что в ряде зарубежных основных законов закреплено правило, согласно которому не может быть ратифицирован противоречащий им международный договор до тех пор, пока не будет проведен в соответствующем направлении пересмотр конституции (ст. 95 Конституции Испании, ст. 54 Конституции Франции). Потребность в таком пересмотре может рассматриваться в качестве надконституционности. Надконституционностью обладают некоторые общепризнанные принципы, содержащиеся практически во всех конституциях современного мира (запрет обратной силы закона, нормы о неприкосновенности жилища. В. В. Маклаков прав: получается так, что учредитель конституции связывает будущие поколения своим нормативным решением (нормой). И даже собственник власти – народ, по чьему уполномочию принималась конституция, не вправе поступить иначе, чем указано в норме. Так, для того чтобы внести изменения, касающиеся отмеченных ст.ст. 1–20, требуется принять новую конституцию страны. Таким образом, нормы конституции «позитивируют», узаконивают примат позитивного подхода при оценке правовой природы конституционного положения. Конституция тем самым ставится выше принципов права, она и признается не только наивысшим воплощением права, но и его критерием. Естественно-правовое происхождение конституционных установлений в этом случае утрачивает свое значение. В этой связи относительно подобных положений должен высказываться орган конституционного контроля, основывающийся в своих решениях на принципах права и естественном праве, которые, как отмечалось, и обладают надконституционностью.

Режим конституционной законности утверждается не только вследствие обеспечения конституционности, но и как результат легитимности всех институтов публичной власти, гарантированности прав и свобод граждан и их реализуемости. Конституционность обеспечивается преимущественно действенностью инструментария конституционного контроля, предполагающего особый правовой (и конституционный) строй, когда сам общественный механизм устроен таким образом, что принятие властным органом (прежде всего) неконституционного действия ведет к возмущению в правовой среде; срабатывают механизмы, которые возвращают в первоначальное состояние, выступающее условием, инструментом утверждения законности. Конституционная законность в этом смысле есть особый режим государственной и общественной жизни – режим, отвергающий неконституционность поведения и утверждающий правомерный характер поведения, прежде всего, публичных властей и их должностных лиц.

Конституционная законность тесно связана с конституционной безопасностью – обеспеченного государственно-правовыми механизмами состояним защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз, а также

144

совокупности внутренних и внешних условий безопасного существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту публичных интересов, суверенитета народа, исключение всякой возможности насильственного изменения конституционного строя. В этом смысле конституционная безопасность есть предпосылка, одно из необходимых и специальных условий утверждения режима конституционной законности, условие, при котором обеспечивается безопасное существование государственных устоев, интересов общества, ценностей и приоритетов личности, выраженных в комплексе предоставленных ей конституцией прав и свобод. Без установления режима конституционной безопасности невозможно утверждение режима конституционной законности. В то же время установление и поддержание режима конституционной безопасности возможно исключительно в условиях режима конституционной законности. Конституционная законность и безопасность сопровождают, предполагают друг друга. Однако следует иметь в виду, что такие режимы различны. Для их установления привлекаются различные конституционные средства. Так, конституционная безопасность может, а при определенных обстоятельствах должна, восстанавливаться и путем применения вооруженной силы, использования специальных средств, вооружения и т. п. Режим конституционной законности требует, чтобы эти специальные средства применялись по праву, не входили бы в противоречие с правами и свободами человека и их правомерным ограничением, предусмотренным конституцией и основанными на ней законах.

Конституционный принцип подчинения публичных властей идее приоритета прав и свобод требует, чтобы осуществляемые действия были одновременно и конституционными, и результативными. Юридически значимые действия в конституционно-правовой сфере осуществляются в соответствии с определенными процедурами. Соответственно действия властных структур (органов государственной власти, их должностных лиц), сопряженные с осуществлением мате- риально-правовых норм конституционного права, достигают своих целей при условии их осуществление в установленные законом про- цедурно-процессуальной форме. Многовековая практика конституционного развития доказывает, что социально значимая и результативная деятельность публичных институтов власти объективно предполагает ее связанность или соответствие установленным законом процедурам. Полномочия конституционных органов должны быть,

145

таким образом, осуществлены в конституционно-процессуальной форме.

Конституционный процесс в широком смысле означает прогрессивный процесс становления и развития институтов конституционного строя, а также связанную с этим деятельность всех субъектов конституционного права; в узком смысле – это конституционно-процес- суальные формы или установленный конституционным законодательством порядок (процедуры), в соответствии с которым субъекты конституционного права реализуют свою конституционную правоспособность. В последнем значении в конституционном праве употребляются понятия «референдумный процесс» – совокупность процедур, определяющих порядок проведения референдумов, «избирательный процесс» – совокупность процедур, связанных с проведением выборов органов государственной власти и местного самоуправления, «законодательный процесс» – совокупность процедур, определяющих порядок разработки и принятия законов; «конституционное судопроизводство» – совокупность взаимосвязанных процедур, определяющих порядок разрешения органом конституционного правосудия дел, относящихся к его компетенции; «бюджетный процесс» – порядок разработки (составления) и принятия бюджета и др.

Конституционно-правовой процесс в этом узком значении представ-

ляет совой множество конституционно-правовых процедур, осуществляемых в соответствии с ними конституционно-правовых действий, складывающихся на их основе конституционных правоотношений. Развитие современного конституционного права характеризуется все большим его насыщением процедурными нормами, которые в своем единстве образуют конституционно-процессуальное право. В совре-

менных условиях специальное значение приобретает феномен кон-

ституционного судебного процесса.

Реализация гражданами и их организациями прав и свобод, функционирование всей системы публичной власти становится возможным исключительно на основе режима конституционности – соответствия законодательства, правоприменительной практики и правоохраны требованиям национальной конституции. Такой режим устанавливается и поддерживается в том числе средствами конституционного контроля. Конституционный контроль в зарубежных странах – это конституционно предусмотренная процедура осуществления контроля за соответствием основному закону страны всего действующего законодательства. Объектом конституционного контроля могут выступать конституционные споры, отличающиеся от консти-

146

туционных правонарушений (деликтов). Если деликт предполагает виновные действия, то конституционный спор может возникнуть вследствие неясностей, пробельностей законодательства; неадекватного (но не противоправного) поведения одной из сторон конституционного правоотношения. Он отличается своеобразием правовой позиции, занимаемой тем или иным субъектом правоотношения и связанной со спецификой его правового положения (например, в системе разделения властей и др.).

Как указывалось, основополагающая сущностная черта конституционного строя заключается в том, что единственным источником и носителем власти признается народ, осуществляющий принадлежащую ему власть как непосредственно, так и через систему представительных и иных органов публичной власти. Основными институтами непосредственного осуществления народом власти (народовластия) всеми демократическими государствами признаются свободные выборы и референдум. Совокупность норм, регулирующих порядок проведения референдума и выборов, образуют в составе конституционного права два правовых института – референдумное право и изби-

рательное право и избирательный процесс.

Выборы являются механизмом воспроизводства публичной власти. Это конституционный институт, посредством которого формируются (избираются) все представительные органы публичной власти, глава государства в условиях республиканской формы правления, а также некоторые иные властные институты. Система отношений, которая складывается по поводу проведения выборов, а также определения их результатов именуется избирательной системой. Проведение выборов регламентируется законодательством. Действия и решения участников проводимых выборов имеют юридическое значение. Совокупность избирательных действий и соответствующих им юридических процедур определяется как избирательный процесс.

Важнейшей категорией конституционного права является публичная власть. Публичную власть осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления. Орган государственной власти – это орган государства, образуемый и функционирующий на основе принципа разделения властей.

Место высшего органа государства в системе разделения властей характеризует его статус – законодательно закрепленную совокупность прав и обязанностей (полномочий) органа власти, характеризующую правовое положение органа государственной власти в системе разделения властей. Элементом статуса органа государственной

147

власти является его компетенция (от лат. competenta – принадлежность по праву) – определяемая, как правило, конституцией страны и включающая предметы ведения, соответствующий им объем полномочий и пределы деятельности органа государственной власти, функции данного органа.

Наиболее универсальной является классификация высших органов государства, в основу которой положен принцип разделения властей. С учетом этого критерия выделяют три вида органов государственной власти – законодательные, исполнительные и судебные. В ряде зарубежных государств выделяют избирательную, контрольную и иные виды власти. В системе координат, очерченных феноменом конституционализма, публичная власть должна быть не только разделенной, но и единой, обеспечивая тем самым скоординированными усилиями достижения общих целей и задач. Координирующая и арбитражная роль в системе разделения властей в современных конституционных системах возлагается на главу государства – монарха, президентуру – единоличного президента или коллегиальный орган.

В системе разделения властей по праву «первой властью» признается законодательная власть, имеющая исключительное право принимать законы, бюджет, осуществлять контроль за исполнительной властью. Органы законодательной власти образуются непосредственно народом, уполномочены народом и осуществляют в его интересах государственную власть в форме принятия законов. Таким образом, органы законодательной власти – это представительные и законодательные учреждения, которые образуются только путем выборов, а основной вид их деятельности – принятие законов. Специализированным органом законодательной власти является общенациональный парламент, а в некоторых случаях органы законодательной власти создаются в территориальных образованиях (в федеративном и региональном государстве). В федеративных государствах законодательная власть осуществляется на двух уровнях – федеральном и региональном.

Законодательная власть принципиально отлична от учредительной власти: она производна от нее, ограничена возможностью принимать законодательные акты, не вправе принимать акты учредительного свойства и др. При всех возможных институциональных способах формирования учредительной власти главным ее носителем (учредителем) остается народ, имея возможность непосредственно и самостоятельно распорядиться этой властью, как это следует из первой позиции, либо такие распорядительные действия народа в отношении

149

Одним из важнейших направлений деятельности парламента является осуществление им законодательной деятельности. Она осуществляется в форме законодательной процедуры или законодательного процесса, под которым понимается установленный конституцией и регламентными нормами порядок обсуждения и принятия парламентом законов. Законодательный процесс есть своего рода правовая технология принятия законов. Начальной его стадией является реализация права законодательной инициативы. Как правило, в зарубежных государствах право законодательной инициативы (право вносить законопроекты в парламент) предоставляется правительству и парламентариям (парламенту). После регистрации законопроекта по нему проводятся чтения – обсуждения на пленарных заседаниях палат. Таких чтений может быть больше или меньше, но чаще всего они ограничиваются тремя. После внесения поправок в законопроект и их обсуждения проводится заключительная стадия, в процессе которой обсуждаемый законопроект становится законом (но только в отдельных странах; в большинстве из них качество закона законопроект приобретает только после его санкционирования главой государства или иным органом, определенным конституцией страны). Заключительные этапы законодательного процесса связаны с его подписанием (санкционированием) главой государства (нередко для этого используется процедура промульгации), официальным опубликованием и введением в действие. Наряду с законодательствованием и осуществлением финансовых полномочий (принятие бюджета и утверждение отчета правительства о его исполнении), не менее значимой формой деятельности парламента является парламентский контроль. Это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности исполнительной власти, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий. По мнению западных конституционалистов (Луи Д. Лефевр), парламентский контроль есть «комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой». С формально-юридической точки зрения парламентский контроль может быть определен как система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как самим парламентом или его членами, так и вспомогательными органами высшего законодательного

150

органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением различных санкций. Парламентский контроль в данном контексте рассматривается как институт конституционного права. Формы парламентского контроля разнообразны: деятельность образуемых в парламенте на временной основе комиссий (комитетов) по расследованию; рассмотрение в парламентских комиссиях (комитетах) общественно значимых дел по специальной процедуре, получившей название «процедура слушаний» (hearing); обращение парламентариев с устными и письменными вопросами к членам правительства; интерпелляции (в том числе использование в отдельных странах такой ее разновидности, как процедуры abjournment – отсрочки рассмотрения вопроса, требуемой оппозицией); применение наиболее грозного оружия парламента – резолюции порицания, рассматриваемой в конституционном праве как исходящего от установленного конституцией или регламентом числа депутатов предложения правительству уйти в отставку по указанным в резолюции мотивам. Цель резолюции порицания – объявление правительству деструктивного вотума, вследствие которого оно должно уйти в отставку. Сходным по своей сути является конструктивный вотум недоверия, применяемый в отдельных странах (ФРГ, Испания, Бельгия, Корсика – территориальная единица Франции, Польша и др.). Согласно этой процедуре, глава кабинета может быть смещен со своего поста только путем избрания парламентом (нижней его палатой) большинством голосов его преемника, которого глава государства обязан назначить на избранный пост. Урегулирование деятельности парламентских учреждений, многообразных материально-правовых и процессуальных действий как отдельных парламентариев, так и парламентских структур, обусловливают необходимость принятия разных по юридической силе нормативных правовых актов, которые, интегрируясь, образуют в составе конституционного права обособленный и структурно единый по предмету регулирования комплекс правовых норм, обозна-

чаемый как парламентское право.

Традиционно «второй» властью (de facto уже в ХХ в. ставшей самой могущественной властью) именуют исполнительную власть – вид публичной власти, связанный с осуществлением на основе действующего законодательства и на разных уровнях оперативного и стратегического управления страной. Исполнительные органы действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиальности, они могут быть как единоначальными, так и коллегиальными. Высшим органом исполнительной власти является правительство – коллегиальный ор-