Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

151

ган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране.

Благодаря разветвленному аппарату государства, реализующего эту власть, доступ к материальным, финансовым и иным ресурсам, исполнительная или правительственная власть занимает особое место в системе разделения властей. Современный период характеризуется устойчиво усиливающейся тенденцией возрастания роли исполнительной власти во всей системе государственной власти: исполнительная власть определенно стала эпицентром власти. Этому способствует происшедшая за последние десятилетия эволюция партийных и избирательных систем, все более легитимирующая правительство и повышающая степень его легитимности до уровня парламента. Расхожим и не лишенным оснований стало утверждение о том, что на парламентских выборах избиратели голосуют не столько за состав парламента, сколько за состав и политический курс правительства. Если учесть то обстоятельство, что во многих странах (а таковых большинство) победившая (победившие) на парламентских выборах партия (блок партий, или альянс) формирует правительство, то становится очевидным реальность такого утверждения. Опасность концентрации власти под эгидой исполнительной ветви в демократических странах дезавуируется получившей развитие другой тенденцией: уси-

лением механизмов конституционной ответственности правитель-

ства. «Третья» власть является не похожей на две предыдущие. Видимо, поэтому теоретики разделения властей не склонны были относить ее к самостоятельной ветви власти. Судебная власть – это обусловленный характером разделения властей вид государственной власти, связанный с осуществлением правосудия в форме судопроизводства. Правосудие как вид государственной деятельности связано с разрешением различных споров о действительном или предполагаемом нарушении норм права. Осуществляется от имени государства судами путем рассмотрения в судебном заседании гражданских, уголовных и иных дел в установленных законом процессуальных формах при соблюдении порядка, правил и принципов судопроизводства. Считается, что содержанием правосудия охватывается как судопроизводство, так и судебные органы.

Публичная власть – многосоставное образование. На его «ниж-

нем» этаже располагаются органы местного самоуправления. Орга-

низационно они не входят в структуру органов государственной власти, хотя в ряде стран отдельные властные институты в системе органов местного самоуправления находятся в двойном подчинении.

152

Глава 3. ФОРМЫ (ИСТОЧНИКИ) СОВРЕМЕННОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и виды форм (источников) конституционного права в зарубежных странах

Как и само понятие конституционного права, понимание его форм, источников важно для оценки природы всех конституционноправовых институтов. И хотя применительно к различным правовым семьям и, тем более, правовым системам отдельных стран полного совпадения в понимании форм (источников) права трудно добиться, обоснование общего подхода для оценки многообразия форм, источников права очень важно. Это важно и для оценки роли форм права применительно к отдельным странам.

При оценке соотношения анализируемых понятий необходимо, как представляется, не отвергая того, что уже стало общепризнанным в юридической теории и практике, придать каждому из этих терминов истинное звучание, согласующееся с их семантическим значением и философским смыслом. С этой точки зрения целесообразно сохранить за понятием источника права значение «правотворящего фактора», исключая в то же время его понимание в качестве формы бытия содержания права. Понятию формы права необходимо придать значение, позволяющее согласовать его с философской категорией «форма» 1 , учитывая при этом то обстоятельство, что «содержание не бесформенно,

аформа в одно и то же время содержится в самом содержании, и представляет собой нечто внешнее ему»2.

Следовательно, если нормативное вещество (нормы и принципы) есть собственно содержание конституционного права, то внешнее его выражение должно быть выражено через понятие «форма».

При таком подходе источник права указывает на способ, путь правообразования,

асодержанием формы права охватывается результат данного способа правообразования. Соответственно нормотворческая деятельность государства и его органов рассматривается в качестве источника права, а нормативный правовой акт – соответствующая данному источнику форма права; судебная практика – источник права, правовые позиции суда, акты судебного толкования – форма судейского правотворчества; обычная практика – источник права, правовые обычаи, обычаи делового оборота, деловые обыкновения – форма права; народное правотворчество – источник права – акты референдума – форма права; договорная практика – источник права, в то время как нормативные соглашения есть форма права. Принципы права, в особенности общеправовые, есть результат длительного правового развития, в их образовании участвуют различные субъекты правовой жизни. Будучи аккумулированными правосознанием в форме определенных правоположений (юридических аксиом, исходных положений) или закрепленными в законодательстве, они становятся формой права.

1В философском смысле «форма (лат. forma), прежде всего, внешнее очертание, наружный вид предмета, внешнее выражение какого-либо содержания…, а также и внутреннее строение, структура, определенный и определяющий порядок предмета или порядок протекания процесса в отличие от его «аморфного» материала (материи), содержания или содержимого» (см.: Философский энциклопедический словарь / ред.- сост. Е. Н. Губский и др. М., 2003).

2Гегель Г. В. Энциклопедия философских наук. М., 1974. Т. 1. С. 298.

153

Отстаиваемый подход позволяет точнее подойти к оценке структуры права, выяснить удельный вес, роль и значение каждого из способов правообразования, соотнести формы со структурой права. Тем самым становится возможным получить истинное представление о правовой системе страны.

Наконец, что очень важно, такой подход отвечает требованиям современной конституционной лексики. Так, ст. 163 швейцарской Конституции обозначена как «Форма актов Союзного Собрания». Согласно ч. 1 и 22 данной статьи «Союзное Собрание издает правотворческие положения в форме союзного закона или постановления. Прочие акты издаются в форме союзного решения; союзное решение, не подлежащее вынесению на референдум, обозначается как простое союзное решение». Понятие «формы» используется и в других статьях данной Конституции. В частности, ст. 164 Основного закона устанавливает, что «Все важные правотворческие положения подлежат изданию в форме союзного закона». К ним относятся в особенности основополагающие положения об: а) осуществлении политических прав; b) ограничениях конституционных прав; с) правах и обязанностях лиц; d) круге лиц, обязанных к уплате налогов и сборов, а также объекте обложения и определении размера обложения; е) задачах и услугах Союза; f) обязательствах кантонов при проведении в жизнь и при исполнении союзного права; g) организации и процедуре союзных властей.

Соответственно под формами (источниками) конституционного права следует понимать официально признанные (часто документально зафиксированные) внешние формы выражения норм конституционного права). Это те юридические формы, на которые применяющий норму может ссылаться как на юридическое основание ее применения (так, основанием для натурализации является закон о гражданстве, о предоставлении политического убежища – акт общего значения главы государства или иной статут).

В качестве таковых выступают признаваемые национальной правовой системой юридические формы внешнего выражения (закрепления) конституционно-правовых норм. Выраженные в конституционном законодательстве формы конституционного права представляют собой иерархичную и соподчиненную систему правовых актов, в которых содержатся нормы конституционного права. Конституционному праву свойственны такие признаки, как иерархичность, системность, универсальность, устойчивость.

Иерархичность форм конституционного права отдельно взятой страны не является плодом научных изысканий юристов. Несмотря на то, что формирование структуры права в значительной мере объективно предопределено, тем не менее, построение форм права фор- мально-юридически задано. Так, Конституция Польши (ст. 87) содержит специальный раздел III о формах польского права, в котором определяется их иерархическая структура: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также распоряжения (rozporzadzenia) – акты, имеющие нормативное значение. На подведомственной издавшим органам территории формами общеобяза-

155

конституционного права и одновременно являются основополагающими регуляторами в сфере действия иных отраслей и нормативных общностей национального права. Особенность конституционных принципов такова, что они имеют как общеотраслевое, так и общеправовое значение. Как правило, это те принципы (далее – общие принципы), которые получают нормативное закрепление в национальных конституциях (принципы правового статуса личности, правосудия, организации и деятельности органов публичной власти и др.).

Общие принципы конституционного права – это выраженные в содержании данной отрасли права основные регулятивные начала, в соответствии с которыми осуществляется конституционно-правовое воздействие1; это исходные, основополагающие юридические положения, провозглашающие (юридически учреждающие) основные конституционные ценности и имеющие общерегулятивное значение. Квалификация принципов права как «основных начал» нуждается в конкретизации и применима, прежде всего, для того, чтобы оттенить высокий уровень их нормативного обобщения в сравнении с «обычными» нормами права. С этой точки зрения почти общепринятая интерпретация принципов права исключительно как «руководящих начал», «основных начал, выраженных в нормах права», «общих нормативных положений»2 нуждается в уточнении. Принципы права действительно представляют собой нормативные положения предельно широкого диапазона действия. Однако, хотя и в меньшей степени в сравнении с нормами-предписаниями, они обладают юридической определенностью и конкретно регулятивным эффектом.

Принципы конституционного права – это правоположения, не отождествляемые с нормами права и характеризующиеся в сравнении с ними особыми свойствами: более высоким уровнем нормативности

ивследствие этого особым регулятивным потенциалом, своеобразием

1Утверждение о том, что общие принципы «регулируют общественные отношения не непосредственно, а через конкретные конституционно-правовые нормы и воплощаются в этих нормах и в правоприменительной деятельности органов власти» (Маклаков В. В. Указ. раб. С. 111) не вполне точно (подробнее о юридической природе общих принципов права и специфике их действия см.: Червонюк В. И. Теория государства и права : учебник для вузов. М., 2006).

2В понимании Т. Я. Хабриевой и В. Е. Чиркина «норма-принцип в конституциях – это правовое выражение основ, начал, которыми следует руководствоваться» (Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М. : НОРМА, 2007. С. 55). Но этот вывод также нуждается в уточнении, поскольку «норма-принцип» все же мыслится авторами в качестве разновидности норм права.

156

механизма действия, повышенной юридической силой, особыми механизмами защиты от нарушений и др.

В определенном смысле можно допустить, как это считает немецкий ученый Б. Грефат, что принципы – это универсальные и императивные нормы, и все остальные нормы должны быть приведены в соответствие с ними1. Председатель Конституционного суда Италии Г. Загребельский считает, что конституционные принципы, являясь, естественно, разновидностью правовых принципов, представляют базовые мировоззренческие юридические предписания, пребывающие в «свернутом виде». «Не будучи до конца распознанными, они реальны, но вместе с тем представляют собой некое таинство и потому, подобно притчам в священных текстах, обладают мистическим содержанием. Социальная ценность конституционных норм-принципов заключается не в их таинственности, а в их системных связях с двумя категориями юридических норм. Прежде всего, они предопределяют конкретное содержание всех иных конституционных норм (юридических правил» или «законов в конституционной форме»). Как нечто неизменное, отражающее объективные закономерности правового развития, правовые принципы предопределяют содержание норм как действующего законодательства, так и того, которое в процессе обновления неизбежно появится в будущем»2.

Однако отмеченное понимание юридической природы принципов права представляется несколько неточным и не отражающим специально-юридических характеристик данного феномена. Принципы права – это не только то нормативно определенное, что может проявиться в будущем, как считает цитируемый автор. Принципы права следует квалифицировать точно таким же регулятором поведения и деятельности, как и нормы права, хотя и имеющим свои особенности, например применение в качестве правового основания разрешаемого спора, главным образом, судами. Вместе с тем, указанные особенности принципов настолько значительны, что, следуя традициям международного права, понятие «принципы права» целесообразно использовать в значении, отличном от понятия «норма права», как самостоятельный (наряду с нормами права) регулятор3. В системе конституционно-правовых средств принципам права принадлежит роль исходных и основополагающих начал конституционного регулирования. Эта особая роль принципов определяет их «месторасположение» в конституционном законодательстве – они своего рода вводная или общая часть конституционного законодательного акта, его нормативный стандарт.

Анализ конституций зарубежных государств показывает, что принципы государственного и общественного устройства сконцентрированы в начальных главах конституций и представляют собой своего рода свод нормативных стандартов, которыми подчинены все иные положения основного закона.

Особый статус принципов в системе конституционно-правовых средств позволяет использовать их для юридического выражения основных конституционных ценностей. Высокий уровень нормативности принципов конституционного права дает им возможность выпол-

1Грефат Б. О месте принципов в системе современного международного права // Правоведение. – 1969. – № 2. – С. 109.

2Цит. по: Сравнительное конституционное право. – 2008. – № 2 (63). – С. 22– 24.

3Специальное обоснование такому пониманию см.: Червонюк В. И. Структура права: Закономерности развития : в 9 вып. Вып. 7. Принципы права как базовый уровень права // Вестник Московского университета МВД России. – 2014. – № 6. – С. 47–

54.

157

нять роль не только конкретных регуляторов поведения участников конституционно-правовых отношений, но и выступать критерием для определения конституционности актов, действий и решений органов государственной власти. Говоря иначе, принципы конституционного права, обладающие нормативностью (обязательностью, всеобщностью), – это те нормативные положения, которые позволяют перевести на язык права защищаемые конституционным правом ценности, выразив их в том числе через особую совокупность принципов. Таким образом законодательно, на высшем уровне подтверждена философия государственной власти: защищать демократию, признавать высшей ценностью человека, юридически декретировать и гарантировать права и свободы, определить ту их часть, которые имеют непосредственно действующий характер, закрепить форму государственного устройства – форму правления и территориальной организации страны, принципы экономики, политической жизни, организации государственной власти, основоположения отдельной личности во взаимодействии с государством, публичными властями и пр.

Соответственно к конституционным принципам можно отнести те из них, которые закреплены в национальной конституции, в дополняющих ее конституционных законах, в международном праве, касающихся всей системы отношений (основных интересов отдельной личности, объединений граждан, общества в целом и государства), организуемых нормами и институтами конституционного права.

Юридическая форма объективации принципов права имеет свои особенности: чаще всего принципам посвящены вводные положения национальных конституций.

Так, Конституция Французской Республики 1958 г. в преамбуле закрепляет принцип свободного самоопределения народов; в ст. 1 признание Франции неделимой, светской, демократической и социальной Республикой; принцип равенства перед законом; в разделе 1 «О суверенитете» закрепляет национальный суверенитет; принципы избирательного права (ст. 3): свободы создания политических партий: «политические партии и группировки… создаются и осуществляют свою деятельность свободно» (ст. 4)1.

В Конституции Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. композиционно свод конституционных принципов размещен в начальной части Основного закона, именуемой как «Вводный раздел», включающий девять статей. В ч 1 ст. 1 закреплены принципы правового, социального и демократического государства; ч. 2 ст. 1 содержит указание о принадлежности национального суверенитета испанскому народу; в ст. 2 закреплены принципы «единства испанской Нации», автономии «для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между всеми ними»; в ст. 6 отображен принцип политического плюрализма, свободы создания политических партий, демократизма их внутренней структуры и деятельности, уважения Конституции и закона; в ст. 9 закреплены принципы законности, иерархии нормативных актов, запрета обратной силы норм, «со-

1 Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 1.

158

держащих санкции, не способствующие осуществлению личных прав или ограничивающих их», права на юридическую защиту, ответственности органов публичной власти за произвол1.

Закрепленные во вводных главах (разделах) национальных конституций принципы, получают конкретизацию в последующих их структурных частях. Так, предусмотренный ст. 2 Конституции Испании принцип солидарности получает развитие в разделе VIII «О территориальной организации государства», главе 1 «Общие принципы». Согласно ст. 138, «государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, провозглашенной статьей 2 Конституции, наблюдая за установлением адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской тер-

ритории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных территорий»2.

Согласно ст. 1 («Основные принципы (поправка 1)) Основного закона Государства Израиль «Достоинство и свободы» «основные права человека в Израиле основываются на признании значимости человека, святости его жизни и присущей ему свободы, и соблюдаются в духе принципов Декларации Независимости Израиля»3.

При оценке конституционных принципов выделяют несколько их групп. По степени юридической определенности и соответственно правовым последствиям, по характеру их действия, прежде всего, выделяют такие принципы, как народный суверенитет (ст. 3 Конституции Франции 1958 г.), народное представительство (преамбула Конституции Японии 1947 г.), разделение властей (ст. 20 Основного закона Федеративной Республики Германия 1949 г.), равноправие (ст. 3 Конституции Италии 1947 г.) и т. п., принцип всеобщности избирательного права, принцип свободной экономики (ст. 94 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.). Отмечается, что данные принципы не формулируют конкретных прав и обязанностей и что не всегда они обеспечены правовыми санкциями, однако имеют определяющее значение для многих конституционно-правовых норм4. К их числу относят также принцип субсидиарности (дополнительности), воспринятый в 1990-е годы конституционной практикой ряда стран (ФРГ, Польша) и означающий, что любые права нижестоящих структур системы социального управления ограничиваются и передаются вверх постольку, поскольку эти структуры не имеют ресурсов для их надлежащего осуществления 5 . Словом, речь идет о делегировании полномочий «снизу вверх». Он применяется по усмотрению правооб-

1Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 3.

2Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 1.

3URL: http://main.knesset.gov.il/Activity/Legislation/Documents/yesod3.pdf; www.knesset. gov.il/main/ru

4Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть.

С. 111/

5Poplawska E. Zasada pomocniczosi (subsydiamosci) // Zasada podstawowe polskiej Konstytucji / Red. nauk. W. Sokolewicz. Warszawa, 1998; Heileberg P. The Rule of Law. Helsinki, 2004. P. 172–180.

160

«Фактические» принципы (принципы-идеи) по содержанию богаче правовых принципы (принципов, закрепленных в праве). Они допускают различные варианты их нормативного воплощения в рамках заложенной в них идеи. «Позитивные» принципы отличаются большей юридической определенностью, они формализованы и текстуально выражены, более конкретны, что диктуется необходимостью их реализации и воплощения в правовых предписаниях и правовых решениях (скажем, органа конституционного контроля).

Принципы, получающие закрепление в законодательстве («прин- ципы-нормы»), достаточно распространены в конституционном праве, которое в силу этого обстоятельства отличается присущей ему нормативной организацией от других отраслей права, нормы которых конкретно и определенно формулируют правила, сконструированы в соответствии с классическим строением так называмой логической нормы права.

Характер фактических приобретают и те принципы, которые выводятся как доктринальным путем, так и на основе толкования правовых норм, в особенности органами конституционного контроля. Селекционируемые таким образом принципы права нередко приобретают юридическую силу, равную с правоположениями национальной конституции. Симптоматично поэтому, что разработанные Конституционным советом Франции конституционные принципы признаются собственно составной частью французской Конституции.

В ряде случаев такие принципы проистекают из доктринального толкования взаимосвязанных положений конституции.

Так, принцип разделения властей не закреплен в Конституциях Японии 1947 г., Индии 1949 г., Испании. Вместе с тем, анализ соответствующих положений глав (разделов, частей) конституций указанных государств не оставляет сомнений относительно признания такого принципа конституционной системой и выстраивании взаимоотношений между ветвями власти на его основе. Так, композиционно Конституция Японии выстроена следующим образом: глава I «Император», глава IV «Парламент», глава V «Кабинет», глава VI «Судебная власть». Соответственно принципу разделения властей сконструированы соответствующие разделы Конституция Испании: раздел II «О Короне», раздел III «О Генеральных кортесах», раздел IV «О Правительстве и администрации», раздел V «Об отношениях между правительством и Генеральными кортесами», раздел VI «О судебной власти». Положения указанных глав, разделов содержат конкретные положения, определяющие статус органов государственной власти, место, занимаемое в системе разделения властей, конституционные механизмы взаимодействия и влияния друг на друга, механизмы сдержек и противовесов.

Таким образом, можно сказать, что целый ряд принципов права национальными конституциями и законодательством воспринимаются в качестве подразумеваемых. Это касается аксиоматичных положений права, воспринимаемых юридической практикой

вкачестве общих регуляторов (принципов права).

Вчастности, такие принципы относятся к римским временам и определяют соотношение между публичным и частным правом «благо государства – высший закон (salus