Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

221

правовых систем. В то же время клиентелизм, восприятие должности как способа удовлетворения собственных интересов, использование публичной лжи в профессиональной деятельности характерны для государств с неразвитыми (неустоявшимися) конституционно-право- выми традициями.

Значительное место в структуре конституционного права занимают парламентские традиции, традиции, складывающиеся в сфере федеративных отношений. В частности, то обстоятельство, что в штатах США губернатор избирается путем прямых выборов основано на получившей законодательное оформление сложившейся традиции. Напротив, идея прямых выборов губернаторов в штатах Индии не получила поддержки вследствие обстоятельства ментального свойства: «наличие двух центральных фигур в системе высших органов власти, а именно губернатора и главного министра – главы Правительства, определяемых электоратом, может привести к возникновению между ними трений»1 – таков традиционный взгляд индийских граждан на данную проблему.

Вконституционном праве традиции находят широкое применение

вкачестве правовых оснований формирования публичных институтов власти2. Так, принадлежность к определенной религии является обязательным условием для замещения в ряде стран поста главы государства. К примеру, британский монарх должен принадлежать к англиканской церкви; Король Швеции должен быть лютеранином; глава государства в мусульманских странах, независимо от формы правления, должен быть мусульманином.

Соответственно сложившимся традициям в ряде стран с парламентарной формой правления формируется институт премьер- министра. Так, согласно существующей традиции в Соединенном Королевстве Великобритании осуществляется назначение премьер- министром лидера политической партии, одержавшей победу на выборах в Палату общин.

1Касаткина Н. М. Глава исполнительной власти субъекта федерации // Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999. С. 251.

2В государственно-правовых системах ушедших эпох именно традиции выступали важнейшим механизмом регулирования отношений властвования. Так, в тех немногих странах, где монарх воцарялся на свой пост посредством выборов, действующие традиции определяли круг претендентов. К примеру, в Польше король пожизненно избирался Сеймом из числа высшей государственной знати или из числа иностранных монархов.

223

субъектов правотворчества и возникающих вследствие этого споров о компетенции и др. Для конституционного права характерными причинами1 являются также рассогласованность органов государственной власти, нарушения правосубъектности государства и компетенции его органов. Это также противоречия в механизме разделения властей, конфликт органов государственной власти и связанные с этими споры о компетенции. Споры о компетенции могут быть вызваны в том числе несовершенством принятой в том или ином государстве формы правления, конституционной формой ее закрепления. Причинами, порождающими столкновение разных конституционных норм, являются произвольное толкование конституционных норм

идругих актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий (злоупотребление властными полномочиями), пробелы в конституционном праве и пр. Неясность конституционных формулировок

инеразвитость механизмов их разрешения быстро перерастают в конституционный кризис.

Способы разрешения коллизий в конституционном законодательстве различны.

Во-первых, наличие в конституциях норм, закрепляющих иерархию нормативных правовых актов. Это достигается посредством использования различных технико-юридических приемов, прежде всего, определением юридического веса норм национальной конститу-

1В конституционном праве иногда достаточно своеобразно интерпретируются причины коллизий. В частности, отмечается, что «для конституционного права особенно опасны коллизии между естественным и позитивным правом» (Конституционное право России : учебник для студентов вузов / под ред. А. С. Прудникова, В. И. Авсеенко. 2-е изд., перераб. и доп. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 73). В этом случае понятие «коллизии» употребляется не в специально-юридическом значении. Если и существует расхождение между естественным и позитивным правом, то здесь речь не идет о коллизиях. Не ясно, что авторы понимают под естественным правом. Отсюда «что чему должно соответствовать» требует пояснений. Если речь идет о правах и свободах, содержащихся в международно-правовых документах, в том смысле как это понимают юристы, то механизмы их имплементации в национальные правовые системы обозначены в самих же конституциях, т. е. в том самом «позитивном праве», против чего выступают авторы учебника. Кроме того, существуют и специальные технико-юридические приемы для включения так называемого естественного права в состав позитивного в той его части, которая касается общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Небезынтересно, что тот же учебник, неоднократно переиздаваемый в несколько обновляющемся составе, дословно цитирует то же самое положение (см., например: Б. С. Эбзеев и др. Конституционное право России : учебник для студентов вузов / под ред. Б. С. Эбзеева, Е. Н. Хазова, А. С. Прудникова. 7-е изд., перераб. и доп. М. :

ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 66).

224

ции. Положение, содержащееся в ч. 1 ст. 5 Конституции Республики Болгария от 12 июля 1991 г. о том, что «Конституция – высший закон, и другие законы не могут ей противоречить», является типичным для абсолютного большинства стран (хотя в ряде случаев юридический вес конституции вытекает из анализа ее взаимосвязанных норм, аксиоматичных положений права, принципов конституционного устройства, доктринального толкования).

Далее, это закрепление в конституции своего рода генеральной оговорки о месте конкретной формы конституционного права в национальной правовой системе. Выстраивание структуры конституционного права чаще всего касается не всех форм права, а только конституционного законодательства. Так, согласно Конституции Франции 1958 г. иерархию законодательства образуют: Конституция, органические законы, обычные законы. Кроме того, в Конституции есть упоминание и о конституционных законах – законах, которыми вносятся изменения в Конституцию. Однако они не рассматриваются отдельно от Конституции. В соответствии со ст. 59 Конституции Бразилии 1998 г. категории законов, принимаемых парламентом, выстроены следующим образом: «поправки к Конституции; дополняющие законы; обычные (ordinarias) законы; делегирующие законы; временные меры; законодательные декреты; резолюции. Таким образом, Основной закон определил нисходящую иерархию нормативных актов, издаваемых федеральной законодательной властью. Соответственно высшей юридической силой после Конституции наделены поправки к Конституции, затем – дополняющие законы и далее по убывающей юридической силе – обычные, делегирующие законы и т. д. Тем самым на конституционном уровне определен механизм разрешения возможных противоречий. В то же время приведенный перечень содержит указание относительно актов, издаваемых исключительно парламентом как органом законодательной власти. В условиях президентской формы правления сильными нормотворческими полномочиями наделен глава государства. По Конституции Президент в случаях «особой важности и неотложности, а также во время парламентских каникул» вправе издавать акты о временных мерах, имеющие силу закона. Юридические средства разрешения возможных противоречий между актами о временных мерах и парламентскими актами предусмотрены конституционной поправкой № 32 2001 г., урегулировавшей институт временных мер. Это конституционное положение о том, что Президент о принятых временных мерах обязан немедленно сообщить Национальному конгрессу (бразильскому парламенту),

226

ство конституции и законов, степень юридической силы нормативного правового акта в каждом конкретном случае. К примеру, согласно ст. 134 Конституции Италии, «Конституционному суду подсудны: споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей; споры о компетенции между различными властями государства, между государством и областями и между областями…». Устранение коллизии в данном случае разрешается посредством установления неконституционности одного из конкурирующих актов в императивном решении Суда. В соответствии со ст. 136 Конституции Италии, если Суд объявляет о неконституционности какого-либо положения закона или акта, имеющего силу закона, то такое положение теряет силу со дня, следующего за днем опубликования решения суда.

Согласно ч. 3 ст. 149 Конституции Болгарии Конституционный суд «решает споры о компетентности между Народным собранием, Президентом и Советом Министров, как и между органами местного самоуправления и центральными исполнительными органами».

В-четвертых, юридические средства разрешения коллизий содержатся в специальных правовых установлениях – коллизионных нормах и коллизионных актах, представляющих в своей совокупности коллизионное право страны. Специальное назначение коллизионных норм (актов) заключается в том, что они призваны обеспечивать выбор права в условиях конкуренции правовых норм (актов). Следовательно, назначение коллизионных норм состоит в том, что они определяют, какой законодательный акт (норма права) должен применяться в случае коллизии. Наличие таких актов (норм) особенно важно в условиях федеративной и региональной государственности.

Современные правовые системы выработали целый набор юридических инструментов, применение которых способно разрешить коллизионную ситуацию. Такие инструменты содержатся в нормах права, именуемых коллизионными.

Если не сводить все средства устранения коллизий к коллизионным нормам, применяемым в международном частном праве1, то к ним следует отнести: 1) материальные нормы, определяющие полномочия, ответственность публичных органов власти и иных субъектов конституционного права; 2) получившие юридическое закрепление принципы права

1 Механизм выбора права в коллизионных отношениях норм иностранных законодательств наиболее разработан в международном частном праве, где сконструированы так называемые коллизионные нормы, содержание которых определяется понятиями материального права, но чаще используется такое правило выбора, как «ближайшая связь» (см.: Голландская правовая культура / отв. ред. В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова. М. : Легат, 1998. С. 60–66, 458–466).

227

(нормы-принципы), выступающие критериями оценки конституционно-правовой природы актов нормотворческих органов. Это нормы, которые определяют: виды органов, наделенных правотворческой компетенцией, систему и иерархию нормативных актов; закрепляющие базовые конституционно-правовые понятия и пр.; компетенционные нормы и др.

Это также нормы-приоритеты, нормы-запреты, нормы-санкции и процедурно-про- цессуальные установления. Все они носят характер неопровержимых презумпций, имеющих конституционное значение, и выполняют роль своего рода установок относительно выбора права в условиях конкуренции правовых установлений. Являясь обоснованием выбора права, т. е. юридическим дозволением, они в то же время содержат запрет, нарушение которого имеет неблагоприятные конституционно-правовые последствия – признание юридически ничтожной силы данного акта, Некоторые из них требуют подтверждения в актах юрисдикционных, скажем органа конституционного контроля, в актах официального толкования и др.

В отдельных зарубежных странах принимаются специальные акты, которые содержат набор коллизионных «инструментов. Такие акты в форме законов действуют в Болгарии, КНР, Польше и др. Иногда учредитель конституции в нормативной структуре конституции обособляет группу норм в специальной главе (например, раздел III Конституции Польши 1997 г. «Источники права»), которые способствуют разрешению возможных коллизий. Большинство конституций содержит одну, реже несколько норм, посвященных этой проблеме (например, ст.ст. 63 и 112 Конституции Чехии).

Для конституционного права особое значение имеют нормы-приоритеты, указывающие на приоритетную (более высокую) юридическую силу того или иного акта перед другим (другими). Это, в частности, касается норм конституции перед всеми иными актами, норм законов перед актами подзаконными и т. д. Иначе говоря, эти нормы закрепляют конституционную презумпцию безусловного приоритета обозначенного в норме акта. Наличие такого указания является критерием для подтверждения его более высокой юридической силы.

В-пятых, закрепление специфических механизмов разрешения коллизий в условиях федеративной государственности. К ним относятся: конституционное закрепление верховенства федерального права1: согласно ст. 31 Основного закона ФРГ, «федеральное право имеет преимущество перед правом земель»; положение о том, что законы и иные нормативные акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения федерации. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 49 Конституции Швейцарии «Союзное право имеет приоритет перед противостоящим ему кантональным правом. Союз следит за соблюдением кантонами союзного права». В случае противоречия между актами федеральными и актами субъектов федерации действует федеральный закон; установление иерархии юридической силы федеральных законов: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным закона и др.

1 Своеобразна интерпретации верховенства федерального права в Канаде. Федеральный акт об индейцах 1985 г. предусмотрел, что провинциальные законы не применяются к индейцам в той степени, в которой отношения не урегулированы федеральным законом, т. е. приостанавливает действие законов провинций, даже если они не противоречат федеральным законам.

228

Приоритет федерального права ставит вопрос о соотношении форм права в сфере регулирования федеративных отношений. Принципиально важен вопрос о том, имеет ли приоритет любой источник (форма) федерального права над источником (формой) права субъекта федерации. Большинство сходится во мнении, что любая форма федерального права по юридической силе выше любой формы права субъекта федерации. Так решается поставленная проблема в отечественной юридической теории и практике.

Взарубежных странах существует иной взгляд. В решении Верховного суда 1938 г.

вделе Erie v Tompkins признал, что в случае обнаружения пробелов в праве федеральные

суды должны применять право штатов – прецедентное или статутное – федерального общего права не существует1.

Таким образом, федеральное право не может сводиться только к актам федеральных органов, но включает и иные части. Способом разрешения возможных коллизий в федеративном государстве является федеральный контроль.

К примеру, в Индии президент имеет большие полномочия по контролю за законодательством штатов. Губернатор штата вправе определить, что законопроект должен получить одобрение президента. Президент может предложить губернатору вернуть законопроект в легислатуру на новое рассмотрение. В случае вторичного одобрения легислатурой и последующего отклонения президентом законопроект окончательно отвергается.

Ведомство федерального канцлера Германии контролирует законодательную деятельность ландтагов земель, которые информируют его о принятых законах. Оно может

втечение 8 недель со дня получения информации о законе заявить обоснованное возражение против закона, если, по его мнению, он причиняет вред интересам федерации, поскольку вмешивается в компетенцию федерации.

По Конституции Австрии правительство земель правомочно в исключительных случаях (для предупреждения очевидного, невосполнимого для общества ущерба, если ландтаг не заседает) внести изменение в законы, информировав при этом федеральное правительство.

ВФРГ, одобренный Бундесратом закон, может наделить федеральное правительство правом давать конкретные указания по выполнению федеральных законов, осуществлять при этом контрольные полномочия.

Существуют и специальные механизмы разрешения коллизий. Это наличие норм, устанавливающих порядок разрешения коллизий между нормами различных уровней или разрешение коллизии «по вертикали». Согласно ст. 127 Конституции Италии, если Правительство Республики считает, что принятый областным советом закон превышает компетенцию области или противоречит национальным интересам или интересам других областей, то оно возвращает закон в областной совет в срок, установленный для визирования. Если областной совет вновь одобрит закон абсолютным большинством голосов, то Правительство Республики может в течение 15 дней по получении сообщения возбудить вопрос о законности перед Конституционным судом или поставить вопрос перед палатами о противоречиях в интересах. В случае сомнения Конституционный суд решает, к чьей компетенции относится данное дело.

1Есть, правда, и другие мнения. В частности, М. Филд считает, что федеральное общее право создается судами штатов и федеральными судами, если вопрос, относящийся к компетенции федерации, законодательно не урегулирован (см.:Field M. Sources of law: The Scope of the Federal Common Law // Harvard Law Rev. 1986. Vol. 99

№5. P. 890).

229

Конституционное законодательство может содержать и общие механизмы устранения коллизий в законодательстве. Это, в частности, наличие во вновь принятых конституциях (конституционных актах) генеральных клаузул о приведении с нормами данной конституции (конституционным актом) действующего в стране законодательства. Так, уже Акт о соединении с Шотландией 1707 г. в ст. XXV предусматривал, что «все законы и статуты в королевстве в той мере, в какой они противоречат или являются несовместимыми с условиями настоящих статей или с условием какой-либо из них, со времени соединения и после него прекращают действовать, теряют юридическую силу и будут объявлены таковыми соответствующими парламентами названных королевств. Указанные условия о соединении будут к тому же ратифицированы и одобрены упомянутым акутом парламента об отношениях с Шотландией, как это может потребоваться.

В нормативной структуре современных конституций есть специальные нормы, устанавливающие подобные механизмы. Согласно разделу XVI Переходных и заключительных постановлений действующей Конституции Италии «в течение года со дня вступления в силу Конституции пересматриваются и приводятся в соответствие с ней предшествующие конституционные нормы, не отмененные еще прямо или косвенно». Тем самым учредитель конституции возлагает на законодательный орган конституционную обязанность – обременение, связанное с изъятием из правовой системы норм (нормативных актов), не отвечающих требованию конституционности, а равно включению в правовую систему только таких норм, которые согласуются и с ее «духом» и «буквой».

Коллизии в конституционном законодательстве могут быть вызваны противоречиями между формальной и материальной конституцией, которые в свою очередь порождены тем обстоятельством, что право, предусмотренное конституцией, становится виртуальным и не согласуется с действительным, т. е. сложившимся конституционным порядком. Юридическим основанием такого рода коллизий является неоправданно жесткий порядок пересмотра конституции, не позволяющий своевременно приводить юридическую конституцию с фактическим «порядком вещей». В этом случае складывается ситуация, при которой конституция «живет» свей жизнью, независимо от конституционной реальности. Конституционные реформы, не опирающиеся на положениях официальной конституции деформируют конституционное правосознание, формируют стереотипы необязательности основного закона, его декоративности. Юридические механизмы устранения такого рода несоответствий конституции «не работают» на том основании, что их причины метаюридического происхождения.

Если не интерпретировать право в сугубо позитивистском плане как совокупность издаваемых публичной властью установлений, то применительно к поставленной теме существует еще ряд проблем, связанных с возникновением конкуренций между нормами позитивного права и нормами неписаного права, в частности между законом и обычаем. Общераспространенное мнение о том, что приоритет сохраняется за законом не всегда оказывается верным, если, к примеру, обратиться к юридической практике Великобритании, где обычай

230

(конституционное соглашение) в ряде случаев имеет предпочтение перед статутным правом.

Специальный интерес в этой связи представляет проблема разрешения коллизий между статутным правом и прецедентным, между прецедентами, действующими по одному предмету. В отечественной литературе эта проблема, по существу, не затрагивалась. Что касается конституционной практики зарубежных государств, то механизмы разрешения такого рода коллизий все же существуют. Так, в англо- американском праве в случае коллизии прецедента и статутного права или при отсутствии необходимого прецедента судьи, формулируя решение, принимают во внимание множество различных факторов и обстоятельств, включая принципы права, существующие статуты, правовые и научные доктрины, политику государства и т. п.1

Наконец, механизмом, устраняющим коллизию в законодательстве, является официальное толкование правовых норм. Особое значение имеет толкование законов парламентом. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Греции, «аутентичное толкование осуществляется законодательной властью». Оговоримся, что такой вид толкования применяется крайне редко. В соответствии с классическим пониманием аутентическое толкование исходит от автора, каковым является законодатель в отношении законов, согласно выражению «jus est interpretari

legem cujusest condore» («кто устанавливает закон, тот его и толкует»)2.

Поскольку официальное толкование всегда затрагивает права и свободы граждан, то должны быть выработаны правила такого толкования, прежде всего те, которые определяют пределы усмотрения интерпретатора нормы. Согласно п. 3 ст. 9 Конституции Чехии 1992 г., «толкованием правовых норм нельзя обосновать ликвидацию или создание угрозы основам демократического государства», а исходя из п. 2 ст. 10 Конституции Испании входящие в нее положения об основных правах и свободах должны толковаться в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека и международными договорами и соглашениями по этим вопросам, которые ратифицированы Испанией».

1См.: Клемин А. В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское Сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань : Изд-во Казанского университета, 2004. С. 46.

2Для сравнения: у Г. Кельзена аутентическое толкование – это толкование, которое производит последствия в правовой системе, может исходить от любого уполномоченного осуществлять толкование, например судов.