Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
121
блюдает международное право, которое является обязательной частью ее правовой системы. Для определения юридической силы норм международного права национальный законодатель использует различные технико-юридические приемы.
Так, в ряде стран конституционно устанавливается иерархия форм (источников) права. К примеру, в ст. 116 Конституции Албании от 21 октября 1998 г. установлена следующая иерархия: а) Конституция; б) ратифицированные международные соглашения; в) законы; г) нормативные акты Совета министров.
Ряд государств в конституциях признали нормы международного права частью своих правовых систем, а многие закрепили особую юридическую природу норм международного права в случае их инкорпорации в национальные конституции1. Так, согласно ст. 25 Основного закона ФРГ общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Основной закон устанавливает, что они имеют преимущество перед законами и порождают права и обязанности непосредственно для лиц, проживающих на территории Федерации. В ст. 9 Конституции Австрии (в ред. Федерального конституционного закона от 1 июля 1981 г.) установлено, что общепризнанные нормы международного права действуют в качестве составной части федерального права; согласно ст. 10 Конституции Италии от 22 декабря 1947 г., правопорядок Италии должен согласовываться с общепризнанными нормами международного права. В § 7 главы 1 Конституции Венгерской Республики от 18 августа 1949 г. было закреплено, что правовая система Венгерской Республики принимает общепринятые положения международного права, а также обеспечивает согласованность принятых требований международного права и права внутреннего.
Кроме того, конституции многих государств определяют приоритетное положение норм международного права в области прав человека. В частности, в конституционных нормах закрепляется принцип прямого действия норм международного права в области прав и свобод и признание их особой юридической силы. Так, согласно п. 2 ст. 11 Конституции Боснии и Герцоговины права и свободы, закрепленные в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколах к ней, имеют прямое действие в Боснии и Герцоговине. Они обладают преимущественной силой относительно всех других норм права. Аналогичные положения содержат Конституции Португалии (ч. 1 ст. 16), Греции (ч. 2 ст. 5), Грузии (ст. 7) и других государств2.
В-третьих, как правило, нормы национальной конституции определяют способ «вхождения, или имплементации международно-
1См.: Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 3.
2С этой точки зрения следует критически отнестись к утверждению специалистов международного права о том, что конституционные формулировки ст. 25 Основного закона ФРГ, п. 1 ст. 28 Конституции Греции, ч.4 ст. 5 Конституции Болгарии, ст. 96 Конституции Испании и ч. 1 ст. 9 Украины о признании норм международного права частью внутригосударственного права «являются подходом лишь данных государств и не отменяют того принципиального положения, что международное право не может составлять часть внутригосударственного права» (Канашевский В. А. Нормы международного права и гражданское законодательство России. М., 2004. С. 24–25). То, что данный автор воспринимает проявлением правовой позиции отдельных стран, на самом деле уже давно приобрело характер устойчивой тенденции. Анализ конституций целого ряда зарубежных стран, кроме уже приведенных, напротив, свидетельствует о том, что подобные формулировки – скорее всего, выражение общих подходов относительно признания международного права частью национального.
122
правовых норм в национальное право1. Так, согласно ч. 1 и 2 ст. 8 Конституции Португальской Республики нормы и принципы общего и обычного международного права являются составной частью португальского права. Нормы международных договоров, ратифицированные или одобренные должным образом, вступают в силу после официальной публикации, и их выполнение становится обязательным для Португальского государства.
Другой способ имплементации – автоматическая адаптация. Во многих странах признается действие международно-правовой нормы на их территориях по принципу proprio vigore (собственная юридическая сила). В частности, в Англии действует сформулированный Блэкстоном принцип: »Международное право есть часть права страны». Этого же принципа придерживаются США, Канада, ФРГ, Франция, Швейцария и др.
В большинстве так называемых «цивилизованных» государств (понятие, используемое ст. 38 Статуса Международного Суда) ратифицированные международные договоры автоматически становятся частью национального законодательства и для этого не нужно принятия специального закона или внесения изменения в действующие правовые акты.
Иногда государства оговаривают в своих конституциях случаи, когда договоры не могут действовать непосредственно. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. международные договоры, ратифицированные Республикой, применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
Но многие государства используют одновременно несколько способов имплементации2. Через формулировку общей нормы о признании норм международного права в качестве части внутригосударственной системы они допускают прямое действие международных правил в случаях, когда вопросы не урегулированы национальным правом. Одновременно путем определения порядка ратификации международных соглашений, процедур вступления их в силу на территории эти же страны определяют механизмы трансформации положе-
1В международном праве имплементация (англ. implementation – осуществление) понимается как перевод международной нормы во внутригосударственную. Она предполагает акт участия государства в деле этой трансформации. Этот акт состоит в фор- мально-юридическом выражении согласия государства на придание международному акту юридической силы во внутреннем правопорядке.
2См. об этом: Международное право. 5-е изд. / отв. ред. О. И. Бекяшев. М., 2006.
123
ний международного права в нормы конституционного права и иных отраслей права.
Существуют особенности имплементации европейского права. Аксиоматично, что правоприменительные органы обязаны применять нормы европейского права точно так же, как и свои собственные. Правовые акты Комиссии, Совета и Парламента наделены «пробивной силой» более высокой по сравнению с классическими международными договорами. Некоторые из них вовсе исключают вмешательство государств для их имплементации. Такая высокая нормативная сила регламентов, директив, решений и «приговоров» Суда ЕС – особенность Сообщества и в истории международно-правовых организаций почти не встречается.
В-четвертых, взаимосвязь международного и конституционного права особо проявляется в сфере действия гуманитарного права. Ме- ждународно-правовые акты содержат указания относительно форм и способов защиты основных прав и свобод, требований, предъявляемых к национальным государствам и их правовым системам в данной сфере.
Так, согласно п. «b» ч. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах защита предусмотренных им прав обеспечивается не только компетентными национальными, судебными, административными или законодательными органами, но и любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства. В Декларации от 9 декабря 1998 г. «О праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы», принятой Генеральной Ассамблеей ООН, отмечается, что каждый человек индивидуально и совместно с другими имеет право на пользование эффективными средствами правовой защиты и на защиту в случае нарушения этих прав. Согласно Декларации (ст. 9) государство обязано проводить незамедлительное и беспристрастное расследование или обеспечивает проведение расследования всякий раз, когда имеются разумные основания полагать, что на любой территории, находящейся под его юрисдикцией, произошло нарушение прав человека и основных свобод.
Международно-правовые документы содержат также указание на то, что защита именно основных (конституционных) прав и свобод граждан обеспечивается в том числе наднациональными институтами. В соответствии с упомянутой ст. 9 Декларации каждый человек имеет право индивидуально или совместно с другими на беспрепятственный доступ к международным органам, обладающим общей или специальной компетенцией получать и рассматривать сообщения по вопросам прав человека и основных свобод, а также поддерживать с ними связь1.
В-пятых, как правило, именно на конституционном уровне закрепляются прерогативы государства и его институтов во внешнеполитической сфере. Особенностью конституций четвертого поколения (вновь принятых или обновляемых), охватывающих последнее десятилетие прошлого столетия и начало нынешнего века, является дальнейшее усиление их роли как регулятора основ внешнеполитической, внешнеэкономической и международно-правовой деятельности государств.
1 См.: Международное публичное право. Сборник документов. М. : БЕК, 1996; Международные акты о правах человека : сборник документов. М., 1998.
124
Если более широко посмотреть на эту проблему, то национальные конституции определяют отношение и принципы конкретного государства по отношению к международному правопорядку, формулируют свои цели и задачи в этой сфере. Так, согласно ст. 2 Конституции Греции от 11 июня 1975 г., Греция, следуя общепризнанным нормам международного права, стремится к укреплению мира, справедливости, а также развитию дружественных отношений между народами и государствами.
Влияние международного права на конституционное проявляется и в том, что на основании международных норм или целиком из них может сформироваться нормативный массив конституционного уровня. Так, именно на основании международных договоров1 страны Европейского союза создали надконституционное право, именуемое коммунитарным и составляющее неотъемлемую часть национальных правовых систем. В конституциях и законах государств – членов ЕС содержится ссылка на прямое действие тех или иных международно-правовых документов, составляющих источники права Союза. Согласно Преамбуле Конституции Боснии и Герцеговины от 8 сентября 1995 г., Конституция этой страны принимается на базе Основных принципов, согласованных 8 сентября 1995 г. в Женеве и 26 сентября 1995 г. в Нью-Йорке. Приложением к Конституции Республики Кипр считается Договор этого государства с Грецией, Турцией, Великобританией и Северной Ирландией о гарантиях независимости, территориальной целостности Республики Кипр.
Присутствие международного права в конституционном связано с фактом определения статуса территориальной организации государства – проблемы чрезвычайно актуальной для всех без исключения государств, а для немалого их числа и болезненной: закреплением государственного суверенитета, фактом вхождения государства в состав межгосударственного объединения.
В нормах международного права представлена содержательная характеристика закрепленных в национальных конституциях принципов государственного суверенитета, территориального устройства, правосудия и др. Так, в подавляющем большинстве конституций закрепляется принцип права на самоопределение. Понятно, что его произвольное или неоднозначное понимание чревато серьезными последствиями, в особенности для многонациональных государств. Юридическое содержание данного принципа определено Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970) путем перечисления способов его (принципа) осуществления. К таковым способам отнесены: а) создание суверенного и независимого государства; б) свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; в) установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом2.
Несомненно, влияние международного права на национальное и конституционное в особенности обусловлено также интеграционными процессами, в которые так или иначе оказались вовлечены практически все государства. Интеграция ведет к созданию единых информационных, таможенных, транспортных, банковских систем, а на этой основе применительно к различным отраслям хозяйства формируется общее транспортное, банковское, таможенное, антимонопольное, аграрное, трудовое законодательство, в рамках которого действуют общие стандарты в области труда, социального обеспечения, охраны окружающей среды и др. Таким образом складывается единое и общее правовое про-
1В первую очередь это так называемые. учредительные договоры, имеющие конституирующий характер для Европейского союза: Парижский договор об учреждении ЕОУС 1951 г., Римский договор, учреждающий ЕС 1957 г., Римский договор, учреждающий Евроатом 1957 г., Маастрихтский договор о Европейском союзе 1992 г. Это также Брюссельский договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию европейских сообществ (Договор о слиянии) 1965 г., Бюджетный договор 1970 г. и 1975 г. Единый европейский акт 1986 г., Ниццский договор 2001 г.
2Международное право в документах. М., 1982. С. 10.
125
странство, что неизбежно порождает необходимость его конституционного оформления. Именно это обстоятельство обусловило принятие конституционного акта, определяющего статус Союза Республики Беларусь и Российской Федерации, единой Конституции Европейского союза, или Конституционного договора для государств Европы.
§8. Конституционная ответственность
вструктуре конституционного права
Особенностью отрасли права является специфический вид ответственности, присущий только данной отрасли или имеющий в ней существенную специфику. Если даже не абсолютизировать значение юридической ответственности, вроде того, что «институт юридической ответственности – сердцевина отрасли права», показатель отраслевого самоопределения соответствующих нормативных блоков и правовых норм», то все равно придется признать ее (юридической ответственности) присутствие в институтах и нормах отраслевого нормативного образования и даже более крупных нормативных общностей. Сущностное назначение юридической ответственности, ее особое место в системе средств правового регулирования заключено в использовании посредством закрепления в санкции нормы угрозы применения охранительно-принудительных мер одного из универсальных способов правового регулирования – запретов. Юридическая ответственность, таким образом, является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения адресатами предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения. Предостерегая субъектов права от совершения запрещенных (неправовых) деяний, юридическая ответственность тем самым охраняет социум от нежелательного развития ситуаций, с одной стороны, и стимулирует правомерные деяния – с другой. Таким образом, наличие специфического для данной отрасли права вида ответственности значительно усиливает ее (отрасли) регулятивный потенциал.
В юридической теории и практике о конституционной ответственности «всерьез» заговорили сравнительно недавно. При этом в оценке ее связей с иными, «классическими» видами ответственности мнения разошлись: одна группа авторов исходит из того, что по своему юридическому составу (объекту, субъекту, объективной и субъективной стороне) конституционная ответственность находится в одном «ряду» с иными видами ответственности, применяемыми в сфере публичного права; другая группа, напротив, полагает, что конституционная ответственность по своим свойствам ближе неюридическим видам ответственности, в частности к политической.
Во всех этих случаях действительная природа конституционной ответственности, ее собственный «бренд», остается «за кадром». Попытки найти точки соприкосновения между этими позициями оказываются безуспешными. Даже некое «срединное» мнение о том, что конституционная ответственность одновременно и юридическая, и политическая, она и негативная, и позитивная, по существу, мало что добавляют конструктивного, «образ» конституционной ответственности остается неузнаваемым.
126
Предлагаемая аргументация не проясняет особенностей юридической природы конституционной ответственности, ее принципиальных отличий от иных видов принуждения в праве, не позволяет определить «набор» тех охранительно-принудительных средств, которые специфичны только для данного вида ответственности. Отсюда признание конституционной ответственности самостоятельным видом очевидно, главным образом, для небольшого круга специалистов. Реально же механизм конституционноправовой ответственности не выполняет своего предназначения, сферы его действия не определены, ощутимого влияния на режим конституционной законности он не оказывает. Наука конституционного права оказалась не способной своевременно реагировать на потребности конституционной практики. Получается так, что без смены парадигмы «хождение по замкнутому кругу», что называется, запрограммировано. Обоснование такой парадигмы предполагает переоценку некоторых устоявшихся подходов и оценок в данном вопросе, а вместе с этим и определение истинных характеристик конституционной ответственности.
Методологически исходной посылкой обоснования природы конституционной ответственности является, как правильно замечено, своеобразие нормативного состава отрасли. Нормативным «веществом» отрасли права являются ее установления, которые по своим юридическим характеристикам, механизмам действия подразделяются на две большие группы: 1) нормы, содержащие конкретные предписания; их часто именуют предоставительно-обязывающими (конкретному праву, содержащемуся в норме, соответствует столь же конкретная юридическая обязанность); 2) исходные нормативные положения, или нормы общие, закрепляющие общеправовые ценности (дефинитивные нормы, нормы-цели, «проспективные» нормы, и др.), выраженные в принципах права, юридических аксиомах, презумпциях права и др. Каждой из этих групп норм соответствует свой тип правоотношений, соответственно относительные («конкретные») и общерегулятивные («общие») правоотношения; равно как и набор «собственных» охранительно-принудительных юридических средств. В принципе такое строение характерно для всякой отрасли права. Однако особенность нормативной структуры конституционного права как раз и состоит в том, что удельный вес нормативных положений второй группы оказывается довольно значительным.
Сконструированные по образцу нормы-предписания нормы, относящиеся к первой группе, имеют признаваемую трехчленную структуру; соответственно их реализуемость обеспечивается предусмотренными санкциями этих норм охранительно-принудительными средствами. Та часть конституционного права, которая представлена предоставительно-обязывающими нормами, предполагает санкции, которые содержатся в бланкетных нормах, т. е. нормах иных отраслей права. Виду бланкетных норм соответствует и отраслевой вид юридической ответственности. Следовательно, те предметные области (объекты регулирования и защиты) конституционного права, которые
127
получили воплощение в конкретных установлениях и институтах конституционного права, подлежат защите «традиционными» отраслями национального права. Схема оказывается достаточно понятной, но в этом случае речь идет не о конституционной ответственности, а о тех разновидностях юридической ответственности – уголовноправовой, административно-правовой и др., применение которых вытекает из содержания конституционных установлений (хотя, конечно, следует учитывать и то, что ряд таких установлений охраняются и средствами собственно конституционного права, в частности включая так называемые санкции ничтожности, иные меры защиты, превентивные меры и меры пресечения).
В указанном смысле конституционную ответственность следует отличать от ответственности за нарушение конституционных норм,
которая возлагается на граждан, должностных лиц в случае виновного нарушения ими таких норм (например, умышленное невключение граждан в списки избирателей или отказ от регистрации лица в качестве кандидата на выборную должность, фальсификация результатов голосования и др.) влекут административную и уголовную ответственность. В этих случаях речь идет об уголовной, административной или иных видах юридической ответственности.
Что касается исходных нормативных положений (следующего нормативного «слоя» конституционного права), то их особенность в том, что они выражают своим содержанием основные конституционные ценности, закрепляют принципы конституционного права: признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, народовластие, разделение властей, федерализм, идеологическое многообразие и политический плюрализм, верховенство федерального права и др. Очевидно, что «охрана признаваемых доктриной и практикой правовых ценностей и принципов… должна быть построена в конституционном праве иначе»1. Понятно, что правовая защита этих положений опосредованно осуществляется через конкретные нормы, но они в то же время, заключая в себе мощный регулятивный потенциал, должны располагать и «собственными» механизмами защиты. Иное понимание значения этой составляющей конституционного права ведет к отрицанию за его исходными положениями (общими нормами) роли нормативно-юридических регуляторов. В этом случае они претендуют только на квалификацию «обычных» политических деклараций.
1 Княгинин К. Н. Доктрина конституционной ответственности: есть ли шанс прервать «гонки по кругу» // Конституционный строй России. Вып. V / отв. ред.
Ю. Л. Шульженко. М., 2006. С. 162–178.
128
Специально-юридическим механизмом принудительного обеспечения этой структурно-нормативной общности конституционного права как раз и выступает конституционная ответственность, которая, будучи видом юридической ответственности, вместе с тем, сохраняет набор особенных характеристик, придающих ей особый «колорит».
Конструктивной особенностью конституционного права предопределена, как верно замечено, необходимость отказа от рецепции (прямого заимствования и переноса) теорией конституционно-право- вой ответственности понятий и выводов, свойственных, уголовно- правовой и административно-правовой ответственности. Непохожесть конституционной ответственности с «криминальными» видами юридической ответственности определяет ее специфическое основание, состав деликта и пр., применение специфических охранительнопринудительных мер (санкций). Конструктивные особенности рассматриваемого вида надлежит оценивать совершенно иначе.
Состав конституционного деликта по своему формально- юридическому содержанию не совпадает с набором признаков, присущих всякому правонарушению: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона1. Это, в частности, означает, что сформулированное римскими юристами и приобретшее в современной юриспруденции характер юридической аксиомы положение «nullum kriemen, nulla poena, sine lege» (лат. – «нет преступления и наказания без указания на то в законе») не вполне применимо для определения объективной стороны конституционного деликта; иной оказывается оценка самого деяния, его противоправность, связь деяния и наступивших последствий.
Принципиально иными для конституционной ответственности оказываются субъекты и субъективная сторона конституционной ответственности: гражданин, за некоторыми изъятиями, субъектом данного вида ответственности не признается; в качестве такового, прежде всего, выступает носитель властных полномочий – публичные власти и публичные должностные лица2. Главное, что оттеняет субъек-
1С этой точки зрения нуждается в уточнении вывод о том, что «конституционноправовой ответственности, как и всякой другой юридической ответственности, присущи элементы кары как претерпевание неблагоприятных для правонарушителя последствий… наличие вины…» (Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 4-е изд., пререраб. и доп. М. : ТК Велби, Проспект, 2006. С. 34).
2Субъектами конституционной ответственности, конечно, признаются и иные публично-правовые образования (к примеру, некоммерческие организации), тем не менее, публичные власти и публичные должностные лица - все же специфичный субъект данного вида ответственности.
129
тивную сторону неконституционного деяния – это необязательность вины. Закрепленная нормами конституционного права логическая конструкция состава конституционного деликта может быть и несколько усеченной: в числе признаков составов большинства конституционных деликтов может отсутствовать такой элемент его состава, как вина. Соответственно основанием конституционной ответственности выступает конституционный деликт с так называемым «усеченным» составом. Таким образом, если применительно к традиционным видам юридической ответственности в публичных отраслях права действует презумпция невиновности, то конституционная ответственность основывается на презумпции вины, что в особенности касается оценки деяний публичных властей и публичных должностных лиц.
Отмеченное обусловлено тем, что конституционные принципы, а равно иные исходные конституционные установления, могут быть поставлены под угрозу как виновными, так и невиновными действиями властного субъекта. При этом юридическими фактами или юридическим основанием ответственности является как неконституционное поведение, так и в отдельных случаях событие, не связанное с его (субъектом ответственности) действиями. Более того, кон- ституционно-правовая ответственность может быть возложена за деяния других субъектов. Таким образом, в ряде случаев допускается «объективное вменение» в вину. Отсюда объективной стороной конституционного деликта следует считать обусловленное диспозициями конституционных норм неправое поведение субъекта такой ответственности. Конституционная ответственность наступает не только при совершении правонарушения, но и за действия (бездействие), квалифицируемые как «неправильный политический курс», «неэффективная деятельность», «слабость руководства» и т. п., т. е. за неконституционные формы поведения, притом, что такое поведение сопряжено с ущемлением конституционных интересов, прежде всего, носителей основных прав и свобод, национальных интересов, интересов публичной службы (в широком ее понимании).
Еще одна сущностная особенность «непохожести» рассматривае-
мого вида ответственности – наличие в составе конституционного права специального комплекса охранительно-принудительных средств (санкций), которым не располагает ни одна из отраслей национального права. Тем самым предусмотренные Основным законом страны фундаментальные конституционные ценности и приоритеты
130
обеспечиваются и особым охранительным инструментарием конституционного права1.
Закрепляемый в санкциях норм конституционного права комплекс охранительно-принудительных средств принципиально разнится с принудительными мерами, присущими иным отраслям права: это удаление в отставку главы местного самоуправления (местной администрации), отрешение от должности, роспуск представительного органа власти, лишение мандата, расформирование избирательной комиссии и т. д.). В то же время не следует абсолютизировать эту «специализацию» конституционной ответственности, за гранью которой вовсе утрачивается ее связь с правом.
Кроме того, санкции в конституционном праве не затрагивают личную, физическую свободу индивидов – имплицитное свойство уголовно-правовых и административно-правовых санкций, не ущемляют имущественный статус субъектов права (физических и юридических лиц) – свойство гражданско-правовых и финансово-правовых санкций, отличаются особым механизмом реализации и пр.
В этой связи выделяется и другая принципиальная особенность рассматриваемого вида ответственности, придающая некоторое «родство» конституционному праву с частным правом: являясь публично- правовой в своих основных проявлениях, конституционно-правовая ответственность, вместе с тем, обладает целым рядом свойств, присущих частноправовой ответственности. В частности, в сравнении с иными видами юридической ответственности конституционная ответственность выделяется своим назначением и преследуемыми функциями. Ее главное назначение – восстановление нарушенного конституционного правопорядка, нарушенных прав человека и гражданина, нарушенного баланса во взаимоотношениях между властны-
1 Достаточно распространенное мнение о том, что конституционно-правовая санкция не является обязательным, конститутивным элементом конституционно-правовой нормы, подкрепляется многократно воспроизводимым в разных изданиях и разными авторами аргументом о том, что в этом (отсутствии санкций) и заключена специфика конституционного права. Но если оно (конституционное право) специфично так, что его нормативные положения, которые, как и всякое право, должно обладать обязательностью, исполнимостью и результативностью, не обеспечено принудительными механизмами, то следствием этого может быть вывод о неюридическом или квазиюридическом характере норм и институтов конституционного права (с чем вряд ли кто согласится). Очевидно, невозможно отрицать то, что в действительности конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм,. Однако вопрос о том, следует это считать, скорее, несовершенством законодательной политики и техники или самобытностью метода конституционно-правового регулирования (его закономерностью), остается открытым.