Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
61
воздействию. Те из них, которые имеют наибольшее значение, собственно и составляют предмет конституционного права1.
Таким образом, с позиции как монистического, так и плюралистического подходов группы специфичных для них отношений не являются ирреальной областью; в анализируемых подходах концентрированно определены те объекты конституционного регулирования, по поводу которых возникают и эволюционируют конституционные правоотношения. Они (подходы), несомненно, раскрывают содержательные характеристики конституционного права, указывают на его особенности. В то же время и монистический, и плюралистический взгляды не связывают предмет отрасли с истинно социальным и гуманистическим предназначением конституционного права. Между тем именно это обстоятельство имеет методологическое значение и, по существу, определяет характер предмета конституционного права, а вместе с этим и нормативный состав отрасли в структуре национального права.
Действительно, как порождение принципиально новой системы общественного и государственного устройства – конституционализма – конституционное право изначально призвано было утвердить и гарантировать гражданские права и свободы (для нарождающегося класса буржуазии это было тем условием, при котором только и возможно было утвердить экономические свободы и новый экономический строй, базирующийся на инициативе, предприимчивости, собственности, личных свободах, т. е. на тех фундаментальных ценностях, которые презюмировались гражданскими правами и свободами), и с этой целью сформировать такую организацию публичной власти, функционирование которой полностью отвечало данной цели – идее прав человека.
Признание приоритетным объектом конституционного регулирования, его системообразующим началом, своего рода конституционной доминантой личность, ее права и свободы отвечает истинному предназначению конституционного права. Иное понимание лишает его качества особой составляющей в структуре национального права. Закрепляя (признавая) в законодательстве права и свободы, государственная власть тем самым ограничивает сферы, формы, методы своего влияния на гражданскую жизнь общества. Права и свободы в этом (конституционном) смысле выступают юридическими инструмента-
1 Сущность такого подхода наиболее отчетливо представлена в работе: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М. : Юристъ, 2006.
62
ми подчинения власти праву. Закрепление признаваемой мировым сообществом некоей совокупности гражданских прав и свобод в национальной конституции означает, что государственная власть подчиняет себя интересам общества, воспринимает на себя обязательства служить общим интересам.
Итак, в сущностном (концептуальном) значении обобщенно можно выделить два главных объекта конституционного регулирования: 1) гражданские права и свободы; 2) публичную власть (ее организацию, структуру, порядок формирования, компетенцию). Отсюда конституционное право предстает как система норм, регулирующих отношения, связанные с обеспечением прав и свобод человека и гражданина и осуществлением публичной власти в различных областях общественной жизни – в сфере политики, экономики, социальной и духовно-культурной областях. Поэтому применительно к конституционному праву точнее вести речь не о предмете регулирования,
ао предметных сферах действия конституционного права. Много-
предметность сфер действия конституционного права обусловлена: а) содержанием конституционных прав и свобод – гражданских, политических (публичных), социальных, экономических и культурных,
атакже процессуальных; б) деятельностью публичных институтов власти в тех же сферах по поводу обеспечения конституционных прав и свобод. Реализация (охрана, защита) конституционных прав и свобод граждан и осуществление в этой связи государством, иными властными структурами конституционных обязанностей по обеспечению этих прав и свобод образуют предметные области конституционного регулирования. Одновременно выделяются сферы действия конституционного права, обусловленные конституционными обязанностями граждан и их объединений, а равно применением государством конституционно установленных ограничений и запретов.
Таким образом, главное и определяющее в предмете конституционного права связано с тем, что оно отражает конституционную действительность, в которой права и свободы и обеспечивающая их публичная власть имеют системообразующее и конституирующее значение для всего нормативного состава конституционного права. Так, именно конституционные права определяют меру свободы, закрепляют правовое положение личности в соответствующих отраслях права. Правовой статус граждан в трудовом, семейном, гражданском, административном и других отраслях права основывается на провозглашенных и гарантированных конституцией правах: праве на труд, отдых, социальное обеспечение и др. Точно так же компетенция ор-
63
ганов законодательной власти, управления и правосудия выступает основой правового статуса этих органов в области административного, финансового, земельного, уголовного процессуального, граждан- ско-процессуального и других отраслей, обеспечивает единство и согласованность их (органов) правового положения в конкретных отраслях правового регулирования.
Спорные проблемы предмета конституционного права. При кажущейся определенности в вопросе понимания предмета правового регулирования существует множество неясностей в понимании того, что подлежит урегулированию1. Вопрос о том, что является объектом (предметом) правового регулирования, до настоящего времени остается открытым. Юристы мало задумываются над тем, что действительно является таковым, между тем как этот вопрос является принципиально важным. В отечественном правоведении данная проблема, по существу, не возникала. К ней обращались редко, поскольку ключевая в марксизме категория «общественное отношение», казалось бы, снимала всякие сомнения по этому вопросу. Для юристов, представляющих общетеоретическую ветвь правоведения, или относящихся к «отраслевикам», почти однозначен вывод о том, что общественные отношения – единственный предмет правового регулирования, они же одновременно и объект научного познания2. В юридической теории предмет оценивается как метаюридический, лежащий вне пределов правовой материи.
Неудовлетворенность общетеоретическими выводами относительно предмета правового регулирования и понимание необходимости переоценки традиционных подходов назрела в отраслевой литературе. В отечественных публикациях 1980-х годов отмечалось, что «развитие права и юридической науки в настоящее время подошло к тому уровню, при котором общее определение объекта правовой охраны и предмета регулирования в самом общем виде как общественных отношений уже не может удовлетворить ни теорию, ни прак-
1См. об этом: Червонюк В. И. Структура права: закономерности формирования и развития (в девяти выпусках). Предисловие и выпуск первый. Категория системы права в общей юриспруденции // Вестник Московского университета МВД России. – 2014. – № 2. – С. 18–25.
2Парадоксально, но сказанное почти 100 лет назад верно и сейчас: «Юристам кажется, что они знают, с какой реальностью они имеют дело, только до тех пор, пока их об этом не спросят. Если же их спросят, то им приходится или самим спрашивать и недоумевать, или же по необходимости решать один из труднейших вопросов теории познания» (Спекторский Е. В. Философия и юриспруденция // Юридический вестник.
–1913. – Кн. 11. – С. 84).
64
тику»1 . Сказанное в особенности актуально для конституционного права, имеющего существенные отличия от иных отраслей права.
Достаточно распространенное и не лишенное оснований мнение о жесткой привязанности (генетической зависимости) права от существующей системы отношений может быть воспринято, но лишь на самом высоком философском уровне. Для юридической практики утверждение о предопределенности нормативного состава отрасли ее предметом или отношениями, не будучи операционализированным, мало что дает. Отсюда при исследовании предмета правового регулирования наука не отвечает на вопрос, что должно пониматься под предметом, а в лучшем случае указывает на то, что было установлено в виде предмета, притом представляя это как некую данность. Путаница в данном вопросе приводит к одному и тому же – периодически объективируемому на страницах отечественной юридической литературы ортодоксальному выводу об отказе от категории отрасли права как основного подразделения в структуре национального права.
Думается все же, что речь должна идти не об «отмене» отрасли права, а об уточнении ее предметного поля – обосновании тех жизненных реалий, которые детерминируют ее возникновение в системе права и обусловливают ее (отрасли) нормативное содержание. Иное понимание превращает мир права в то, что Рудольф фон Иеринг назвал «юриспруденцией понятий»: национальный законодатель, часто следуя политической целесообразности и действуя эмпирически, создает не обусловленные действительными общественными потребностями конструкции, которым юридическая наука post festum дает обоснование и «моральное» оправдание. Именно это наблюдается в случае с понятием предмета правового регулирования.
То, что далеко не всегда существует прямая зависимость между реальными отношениями и действующим законодательством, видно на примере конституционного права. Как показывает анализ консти- туционно-правового регулирования ряда зарубежных стран, принятие базовых законодательных актов в сфере действия конституционного права часто диктуется не сложившимися отношениями, а иными обстоятельствами, никак не связанными с характером этих отношений. По этой причине наблюдается ситуация, когда принимаются вполне демократичные конституции в странах, где отсутствуют демократические порядки. Отмеченное характерно и для «обычных» законов.
1 Коржанский Н. И. Понятие непосредственного объекта преступления // Советское государство и право. – 1978. – № 1. – С. 84.
65
Рецепция норм и институтов конституционного права, свойственная странам с устоявшимися конституционными традициями, в страны, где такие традиции отсутствуют, приобрела характер явления. В результате этого расхождение между фактически складывающимся конституционным правопорядком (фактической конституцией) и формально существующим конституционным законодательством (юридической конституцией) сохраняется весьма значительное. Но эти «ножницы» между сущим и должным в таком случае, что называется, запрограммированы. Поэтому весьма спорно расхожее утверждение о том, что «право не просто форма общественных отношений, но своеобразный слепок общества. Отсюда логика становления и развития права повторяет логику самого общества. Выделение конституционного права сродни формированию в обществе публичной власти. Конституционное право – публично-правовой организатор» 1 . Конечно, заманчиво сделать вывод о том, что конституционное право повторяет логику общественного развития, оформляя в своих нормах то, что имеет аналог в реальной жизни. Однако то, что казалось бы хорошо в теории, не всегда воспроизводимо реальной конституционной практикой. Поэтому принятие в ряде стран с формирующейся демократией законов, к примеру о политических партиях, почти всегда не соответствует политическому и партийному уровню развития этих стран. То же самое можно сказать об избирательном законодательстве: вначале принимается избирательный закон, нормы и институты которого заимствованы из опыта других стран, а затем «задним числом» оформляется избирательная система, которая не согласуется с действительной для данной страны избирательной практикой.
Таким образом, конституционное право не всегда и не во всем следует за действительным развитием. Общественные силы, стоящие у власти и персонифицирующие себя с государственной властью, применяя юридический инструментарий по своему усмотрению, часто диктуют иной ход «конституционного развития», выдавая собственные интересы через конституционные институты как интересы конституционные. Понятно, что в основе всех этих процессов лежат не объективно складывающиеся отношения, а интересы вполне определенных социальных групп. Вследствие этого выбор юридических средств (методов) регулирования, исходя из традиционного понимания предмета регулирования, весьма затруднителен.
1 См.: Конституционное право России : учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. М. : Юристъ, 2003. С. 111.
66
Восприятие интересов в качестве предмета правового регулирования (предметных сфер действия права) имеет ряд несомненных преимуществ. Не останавливаясь на этой проблеме, отметим лишь, что при таком подходе в предметных сферах действия права выделяются своей определенностью конституционные интересы. Обоснование критериев их выделения позволит четче структурировать предметные сферы основных отраслей права. Дальнейшая дифференциация интересов хорошо уживается с общим структурированием права, его дифференциацией и интеграцией.
Отсюда понимание отношений в качестве предмета регулирования не может быть признано удовлетворительным: за ними (отношениями) оказываются скрытыми истинные намерения политического класса, хорошо «упакованные» в абстрактное понятие «отношения». Если же обратиться к действительному содержанию общественных отношений, к тому, что находится в их «глубине», что предопределяет характер отношений и их регуляторов, то такой субстанцией оказываются интересы.
Соответственно объектом (предметом) конституционного права выступают имеющие конституционное значение интересы. Инициируя поведение, деятельность, интересы предопределяют (в буквальном смысле формируют) модели взаимоотношений социальных субъектов. Отношения, таким образом, выступают формой, в которой находят удовлетворение интересы взаимодействующих субъектов.
В процессе законопроектной работы подлежат выяснению: собственное содержание интереса, или его потребности, объект – то благо (ценность), ради достижения которого требуется реализация интереса, субъект (носитель) интереса, тип интереса (совпадающие, конкурирующие, взаимоисключающие и др.), юридические средства достижения результата, форма выражения интереса, способы его реализации, а также вытекающие из характера зависимости интереса, его типа, содержания и прочие модели возможных действий его (интереса) носителей. При выяснении субъективной стороны интереса уяснению подлежат цели, мотивы, воля носителя интереса.
Становится возможным точнее учесть в правовом регулировании средства и способы реализации интереса. Интерес выступает в качестве непосредственной основы правовой активности, непосредственным источником сознания субъекта и его поведения. Реализация интересов всегда преследует достижение определенного результата. Результат же есть объективированная цель субъекта. Наступление вредных последствий не является фатальным. Законодатель обязан стремиться если не полностью их исключить, то во всяком случае минимизировать возможность их наступления. В ином случае правовое оформление интереса способно привести к наступлению большего вреда, чем пользы. Цель, способы и средства удовлетворения интереса, таким образом, моделируют возможные действия, поступки, поведение человека. Эти обстоятельства и должны получать нормативное закрепление. Важно их учитывать в законодательной деятельности, чтобы легализовать правомерные способы и, что особенно важно, заблокировать использование неприемлемых средств и способов реализации интереса. Правовая технология реализации интереса – неотьемлемый атрибут правовой регуляции.
Интересы хорошо «уживаются» с нормами права, т. е. их нормативным оформлением. «Правовые нормы по отношению к интересам одновременно выступают: а) формой государственного познания; б) юридической формой их выражения, закрепления и формой существования; в) специфическим средством охраны и развития. Через закрепленные в нормах интересы государство способно стимулировать одни потребности и блокировать другие.
Таким образом, именно специфические интересы, а не общественные отношения составляют содержание предмета правового регулирования (предметных сфер действия права). Вместе с тем, связь предмета правового регулирования с отношениями не утрачивается при таком подходе. Реализация интереса порождает соответствующие действия (деятельность, поведение) их носителя; столкновение с интересами взаимодействующих с ним (находящимися в зависимости) субъектов порождает отношения – следствие реализованного (реализуемого) интереса. Будучи порожденными интересами и деятельно-
67
стью субъектов, отношения продолжают свое существование уже вне зависимости от них и таким образом оказывают обратное воздействие на интересы и деятельность. Это обстоятельство во всей марксистской литературе возведено в абсолют. Отсюда отношениям придано доминирующее значение в системе описанных феноменов. Между тем, влияя на интересы и деятельность, отношения оказываются зависимыми от них. Изменение в содержании интереса и обусловленной ими деятельности ведет к их прекращению или изменению, или порождает новые отношения. В указанном смысле отношения следуют за интересами, производны от них.
Отмеченное свидетельствует о правомерности признания интересов в качестве предмета правового регулирования – предметных сфер действия права.
Для конституционного права сделанный вывод имеет особое значение. Ведь именно интересы и лежащие в их основании ценности и цели выступают субъективной предпосылкой и движущим фактором реализации прав и свобод. Интересы отдельной личности, общества и государства в конечном счете – объективный критерий и основной ориентир определения пределов осуществления гражданских прав и свобод.
Таким образом, можно сказать, что конституционное право «имеет дело» с конституционными интересами, которые и выступают предметом правового регулирования в сфере его (конституционного права) действия. Выявление, учет и закрепление всего многообразия таких интересов чрезвычайно важно. Конституционные, или основные интересы позиционируют основные (конституционные) ценности (жизнь, здоровье, безопасность, неприкосновенность, конфиденциальность частной жизни гражданина, гражданский мир и согласие, демократическую государственность, государственную целостность, ответственность публичных властей перед гражданами и др.), выражены в конституционной правосубъектности, правах и свободах человека и гражданина (нормативно закрепленных в конституционном законодательстве или иным образом признанных, в том числе через общепризнанные принципы и нормы международного права)1, ориен-
1 Конституционные интересы могут иметь и доправовое значение, получая правовое признание иным способом, кроме законодательного. Но это не значит, что конституционные интересы и конституционные права и свободы жестко разделены, как полагает В. И. Крусс. «На конституционном уровне, – отмечает он, – различие прав и свобод, с одной стороны, и интересов – с другой, проявляется особенно наглядно. Каждому человеку и гражданину принадлежат одни и те же (по смыслу и содержанию) неотчуждаемые права и свободы. Конституционные интересы различных лиц могут быть различны по содержанию, объему, «интенсивности», только качественно оставаясь при этом тождественными, т. е. конституционными» (Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М. : Норма, 2007. С. 168).
Предлагаемый подход к оценке конституционного интереса, думается, снижает его
68
тированы на общее благо и общую пользу. В этом (конституционном) измерении конституционные интересы более всего совпадают с общими интересами. Можно предположить, что конституционные интересы представляют своего рода конституционный эталон, критерий для оценки меры согласования (баланса) публичных и частных интересов. С этим обстоятельством связана проблема конституционализации общественных отношений – вовлечение в сферу конституционного регулирования тех отношений, которые ранее по каким-либо причинам или не подлежали правовому урегулированию, или были урегулированы нормами других отраслей права.
Факторы, предопределяющие особенности предмета конституционного права в зарубежных странах. Существенным факто-
ром, определяющим состав и характер конституционных правоотношений, является тип и уровень демократии, утвердившийся в той или иной стране. Понятно, что в условиях плебисцитарной демократии складывается особый тип взаимоотношений между публичными институтами власти и населением, не характерный для других режимов. В условиях утверждения так называемой «управляемой» демократии формы взаимодействия публичных властей с населением приобретают специфический оттенок.
С типом и уровнем демократии напрямую связано функционирование одного из основных объектов конституционного права – государственной власти, шире – всей системы публичной власти. Именно по этой причине в разных странах государственная власть осуществляется различными методами, институтами, существует поэтому различный конституционный фон (аура) реализации власти 1 . Это об-
научно-категориальное значение. Интересы, выраженные в праве, с одной стороны, и подлежащие закреплению в его нормах – с другой, конечно, различны. Но в том и преимущество интереса, получившего всеобщее (законодательное) признание, что он определенным образом «усреднен», приведен в соответствие с подобными ему классом интересов и таким образом «очищенный» от случайностей, возвышается над индивидуальным и групповым интересом. При всем том, что конституционные интересы выражают основные жизненные цели человека, общностей людей, будучи конституционно признанным, такой интерес отвлекается от каких-то индивидуальных особенностей. Именно потому, что он получает качество всеобщего, т. е. общего для всех интереса и заключена его методологическая значимость. В данном качестве конституционный интерес может быть признан «общей категорией по отношению к особенным категориям интересов публичного и частного» (В. И. Крусс).
1 В этом можно найти объяснение как несущественных, так и существенных различий существующих политических (государственных) режимов. Амплитуда таких различий между отдельными странами по этому основанию колеблется в диапазоне от несущественных до принципиальных, или типологических. Это обстоятельство объ-
69
стоятельство придает специфику конституционно-правовым институтам страны, хотя по названию они могут и не отличаться (глава государства, парламент, правительство, суды). Соответственно возникают особые отношения, они требуют особых методов правового воздействия, складываются специфические правовые институты, а равно и политические структуры, их реализующие.
Предмет конституционного регулирования зависит от формы правления: монархической (Великобритания, Япония, Саудовская Аравия); республиканской (США, Франция, ФРГ, Бразилия). Так, отношения, которые складываются между британской Короной, Парламентом и исполнительной властью специфичны для Соединенного Королевства Великобритании в силу присущей этой стране особенной формы правления. Очевидно, что такие же особенности специфичны для государств с президентской и парламентарной, президент- ско-парламентарной и парламентарно-президентской формами правления. Иногда в пределах одной разновидности формы правления наблюдаются существенные отличия. Это в особенности характерно для мусульманских государств, причем как с монархической, так и республиканской формой правления. Действие религиозного фактора в этом случае существенным образом видоизменяет республиканскую форму правления, принципиально влияет и на государственный (политический) режим.
Так, согласно ст. 57 Конституции Исламской Республики Иран «власть в Исламской Республике Иран осуществляется законодательной, исполнительной и судебной властями, которые функционируют под контролем абсолютного правления имама (вали-йи факих) и имамата исламской уммы». Для обеспечения принципа преемственности правления имамов Конституцией Республики учрежден институт лидера. По Конституции он наделен значительными полномочиями: определяет общую политику государства; осуществляет верховное командование Вооруженными силами; подписывает указ о назначении Президента, избранного народом; отстраняет от должности Президента с учетом интересов страны согласно заключению, вынесенному Верховным судом относительно нарушения им своих законных полномочий и др. По указу Лидера и в соответствии со ст. 112 Конституции может быть создана Ассамблея по определению государственной целесообразности. Ее прерогатива – рассмотрение переданных Лидером вопросов, а также разрешение разногласий между двумя конституционными органами – Советом по наблюдению за исполнением Конституции и Маджлисом исламского совета1.
На содержание предмета правового регулирования влияет форма территориальной организации публичной власти. Так, федеративные государства характеризуются такими конституционными институтами, которые не свойственны унитарной форме государства. В частно-
ясняет, почему при формально сходных институтах публичной власти и соответственно государственном устройстве столь заметными являются различия государственных (политических) режимов.
1 Манучихри А. Политическая система Ирана. СПб., 2007. С. 40–44.
70
сти, субъекты федерации имеют свои конституции, правовые, судебные системы. По-особому выстраиваются взаимоотношения между федеральной властью и регионами. Существуют особые конституционные механизмы разрешения возникающих коллизий. Федеративные отношения обусловливают наличие института федерального вмешательства, федеративной ответственности и др. Таким образом, федеративный характер государственности самым непосредственным образом влияет на содержание конституционно-правового регулирования.
Конституционное право зависимо от уровня социально-экономи- ческого, культурного и политического развития страны. Именно конституционные традиции, высокая политическая и правовая культура граждан и властных структур накладывают отпечаток на взаимоотношения между институтами власти, между последними и гражданами.
Исследователи конституционного права обращают внимание на то обстоятельство, что сам характер регулируемых конституционным правом отношений, их внутреннее содержание зависят от многих факторов, прежде всего от соотношения политических сил при выработке и принятии норм этого права. Эти нормы после принятия соответствующей конституции, по общему правилу, создаются государством; впрочем, в некоторых правовых системах они образуются и другими способами, а именно: путем выработки судебного прецедента или признания действия конституционного обычая.
Конституционное право регулирует самую верхушку политических отношений, т. е. базовые отношения, связанные с основами правового положения личности, основами организации государства и т. д. Многие иные политические отношения регулируются другими отраслями права.
На содержание и характер конституционного права влияет тип правовой семьи – англо-американский, континентальный или мусульманский. Это обстоятельство, в частности, предопределяет приоритет тех или иных форм (источников) конституционного права, наличие особенных институтов, обеспечивающих их действие.
Так, в соответствии со ст. 93 Конституции Исламской Республики Иран в целях защиты установлений государства, основанных на вере и религии, предупреждения от всякого рода отклонений в ходе развития, а также защиты Конституции от противоречий с постановлениями Маджлиса исламского совета был создан постоянный независимый орган – Совет по наблюдению за исполнением конституции. Принципиально важно то, что без Совета по наблюдению за исполнением конституции решения Маджлиса исламского совета (Парламента страны) не имеют законной силы. Совет состоит из 12 членов, избираемых сроком на 6 лет:
1) 6 факихов, которые назначаются Лидером;