Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

172

4) правовой режим временного действия таких законов (приостановление, прекращение), равно как и внесение в них изменений и дополнений, определяется самим референдарным законом.

Конституционные законы. Указание на данный вид законов, а нередко и его определение приводится в конституциях (Румыния – закон о пересмотре конституции, а также ФРГ, Замбия, Шри-Ланка, Португалия). В доктрине конституционного права зарубежных стран в качестве конституционного понимается закон, который вносит изменения и дополнения в конституцию, принимается в особом порядке, обладает той же юридической силой, что и конституция.

Уместно обратить внимание на то, что в Российской Федерации федеральный конституционный закон, согласно Конституции (ст. 108), – это закон, принятие которого предусмотрено по прямому распоряжению Конституцией. При этом такой закон не является частью Конституции. В зарубежной доктрине, за некоторыми изъятиями, применяется иная концепция конституционного закона.

Вст. 41 Конституции Австрии установлено, что конституционные законы принимаются в том же порядке, что и законы об изменении конституции. Конституция Чехии 1993 г.: «Конституция может быть дополнена или изменена только конституционным законом». К ним отнесены и те, принятие которых предусмотрено специально конституцией (о референдуме, об изменении границ государства). Принимаются 3/5 голосов членов обеих палат и имеют ту же силу, что и конституция страны.

Во Франции конституционными именуют источники Конституции 1958 г. Для характеристики совокупности законов, относящихся к конституционным по одному предмету регулирования, употребляется понятие «конституционный блок». В него включены: Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г., Преамбула к Конституции 1946 г., Хартия окружающей среды 2004 г.

ВБразилии особо выделяются дополняющие (конституцию) законы (ст. 111 Конституции Бразилии 1996 г.).

Существует и сходство в понимании данного вида закона с российским аналогом. Так, в Чехии (а также Австрии, Швеции, Нидерландах, Словакии) конституционными именуются законы, принимаемые по специально указанным в конституции вопросам (о референдуме, об изменении границ государства). В Италии конституционными признаются законы, которые определяют правовое положение автономных областей (Сицилии, Сардинии и др.).

Следующую ступень в иерархии законов занимает органический закон – закон, принимаемый по прямому предписанию конституции в порядке, отличном от порядка принятия конституционных и обычных законов. Как вид закона впервые признан во Франции, а затем получил распространение в большинстве франкоязычных стран (Алжир, Тунис, Мали и др.). В последующем органические законы получают признание в других странах (Португалия, Испания, Румыния, Армения, Молдова и др.). Смысл органических законов как формы конституционного права заключается в технико-юридических особенностях

173

национальных конституций, а именно в невозможности конституции детально урегулировать статус основных учрежденных ею институтов публичной власти. Соответственно органическими являются законы об организации и деятельности публичных властей. Иногда национальные конституции содержат легальное определение этого вида законов. Так, согласно ст. 81.1 раздела III главы 2 Конституции Королевства Испания «Органическими законами являются законы, относящиеся к развитию основных прав и свобод, законы, одобряющие статуты об автономии, законы, относящиеся к порядку всеобщих выборов, и все иные законы, предусмотренные Конституцией»1. Сходное положение содержит Конституция Тунисской Республики 1959 г. (с последующими изменениями), ст. 28 которой предусматривает: «Законы, предусмотренные статьями 4, 8, 9, 10, 66, 67, 68, 69, 70 и 71 настоящей Конституции, являются органическими».

Конституционно-правовые квалификации (особенности) рассматриваемого вида законов состоят в следующем:

а) национальная конституция предусматривает особый (отличный от конституционных и обычных законов) порядок принятия органических законов: они принимаются только парламентом (таким образом, их принятие в порядке делегированного законодательства исключается). При этом, как правило, требуется квалифицированное большинство. К примеру, Конституция Тунисской Республики предусматривает, что «проект органического закона может быть рассмотрен Палатой депутатов не ранее 15 дней с даты его поступления» (ч. 4

ст. 28);

б) в некоторых странах (Франция, Бенин, Алжир) до промульгации принятый парламентом органический закон в обязательном порядке представляются в орган конституционного контроля страны на предмет определения его конституционности;

в) юридическая сила органического закона обусловлена его природой: в иерархии законов он «располагается» между конституционными и обычными законами. Соответственно такой закон может быть изменен только органическим законом в порядке, определенном конституцией. В частности, в разделе 3 главы 2 Конституции Королевства Испания императивной нормой предусматривается: «Принятие, изменение или отмена органических законов требует абсолютного

1 Существует и отличное от приведенного понимание органического закона в Бразилии. Из содержания ст.ст. 29 и 32 Конституции следует вывод, что органический закон представляет собой не акт федерального уровня, обладающий особой юридической силой, а акт муниципального и окружного (федерального окружного) уровня.

174

большинства в Конгрессе в последнем голосовании по проекту в целом» (ч. 2 ст. 81.1)1.

Таким образом, органические законы содержат нормы, относящиеся к важным конституционно-правовым институтам (законы об избирательном праве, конституционном контроле, гражданстве, режиме чрезвычайного положения, политических партиях, судоустройстве).

Самую большую группу образуют обычные законы2. Они принимаются в порядке общей законодательной процедуры. При этом в конституции могут быть бланкетные нормы, предусматривающие принятие конкретных законов.

Так, по Конституции Японии 1947 г. избирательные округа, способ голосования и иные вопросы, относящиеся к выборам членов палат Парламента, определяются законом. Им соответствуют принятые в 1950 г., 1986 г., 19994 г. избирательные законы. В Великобритании такие законы принимаются по неограниченному кругу вопросов (что связано с абсолютно неограниченной компетенцией Парламента); во Франции только по вопросам, обозначенным в Конституции 1958 г. (ст. 34).

Национальные конституции используют несколько технико-юри- дических способов, определяющих данный вид законов.

Во-первых, в конституции в специальной главе, части или статье закрепляется перечень вопросов, по которым могут приниматься такие законы. Указанный прием применяется в тех случаях, когда общенациональный орган законодательной власти наделяется так называемым абсолютно-ограниченным объемом нормотворческой компетенции (например, ст. 34 Конституции Франции; ст.ст. 92, 123 Конституции Украины).

Во-вторых, указание относительно принятия данного вида законов сформулировано посредством использования бланкетного способа конструирования правовых норм: нормы национальной конституции содержат некое множество конституционных установлений, определяющих предмет регулирования (иногда и сроки принятия) данного вида законов. Так, ст. 70. («Специальный закон») Конституции Гватемалы (государство Центральной Америки) устанавливает, что вопросы, относящиеся к третьему разделу Конституции («Индейские общины»), «решаются специальным законодательным актом» 3 ; согласно ст. 146 этой же Конституции «гватемальцами признаются ли-

1Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 2. С. 672.

2С учетом отмеченного не иначе, как недоразумением является утверждение о том, что органические законы «по своей природе ничем не отличаются от всех остальных законов» (Малахов В. П. Право Европейского союза: проблемы источников : монография. М. : Московский университет МВД России, 2003. С. 82).

3Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 1. С. 171.

176

Видимо, что и законы, принятые в США, а также в некоторых других странах после событий 11 сентября 2001 г. по вопросам предупреждения террористических акций, попадают в разряд чрезвычайных (специальных), с той лишь разницей, что их принятие не предусмотрено национальными конституциями. Так, очевидно, что с актом конституционного значения Великобритании – Актом о правах человека 1988 г., инкорпорировавшего Конвенцию Совета Европы о защите прав человека и основных свобод, не вполне согласуются положения Актов о предупреждении терроризма 2000 г. и 2005 г., закрепляющих перечень мер пресечений: задержание до 4 суток подозреваемого без ордера, проведение у него обыска и изъятие вещей; ограничение свободы передвижения, домашний арест, ограничения пользования телефонной связью и Интернетом и встреч с другими лицами. Правомерно ли в этой связи допустить, что пресечение террористических актов – мера, несомненно, социально оправданная, – неизбежно предполагает ограничение гражданских прав, причем не только лиц с правонарушающим поведением?

От чрезвычайных необходимо отличать встречающиеся в зарубежной конституционной практике «срочные» (точнее сказать, временные) законы. Чаще всего к числу таковых относятся законы, действие которых рассчитано на переходный период. Так, согласно ст. 138 Конституции Республики Ирак от 15 октября 2005 г. «Закон «Об управлении Государством Ирак в переходный период» и приложение к нему отменяются после формирования нового состава правительства, за исключением положений пункта «а» статьи 53 и статьи 58 данного закона». В определенном смысле «срочными» можно считать и законы о бюджете, время действия которых исчерпывается календарным годом.

Существуют и иные основания подразделения законов. Так, по юридической форме в зарубежных государствах различают:

а) законы-программы («программные законы», принимаемые по вопросам экономического и социального развития и «определяющие цели экономической и политической деятельности государства». Устанавливают цели и определяют содержание деятельности госорганов (Франция, Бенин, Индонезия); б) кодексы – крупные законодательные акты, комплексно регулирующие группы (область) однородных отношений. Нередко кодекс закрепляет группу норм, которые представляют отдельный институт конституционного права. Это избирательные кодексы (Франция, Кот-де-Ивуар, Сенегал, Аргентина, Кыргызстан), Кодекс о гражданстве Алжира и др. В частности, в Бразилии действует многократно новеллизованный Избирательный кодекс

1965 г.

В зарубежном конституционном праве понятие кодекса не всегда совпадает с его пониманием в отечественном правоведении – как единого кодифицированного акта. В частности, Избирательный кодекс Франции представлен совокупностью законодательных актов, содержащих нормы органических и обычных законов, которые систематизированы в определенном порядке. Эта особенность французского избирательного права

178

корпораций, т. е. определяют правовое положение отдельных физических лиц).

В частности, Интерпретационный акт Соединенного Королевства Великобритании 1889 г. признает публичными все акты Парламента, которые приняты им с 1850 г., при условии, что сам акт не содержит иного указания. При этом принято, что публичные акты подразделяются на три группы: а) общие, рассчитанные на все общество или на его значительную часть; б) местные, действие (пространственная сфера) которых распространяется на относительно небольшие части территории страны; в) персональные, регулирующие статус каких-либо объединений.

Юридическое отличие этих двух разновидностей актов состоит в том, что в любом судебном или административном деле можно ссылаться на любую публикацию публичного акта. Что касается частных биллей, то это процедура предполагает ссылку только на копию, выдаваемую Канцелярией Ее Величества или клерком палаты общин.

Существуют различия и в применении законодательной процедуры: право внесения публичных биллей принадлежит исключительно депутатам палаты общин, частных – заинтересованным субъектам. Кроме того, публичные билли вносятся в форме законопроектов; что касается частных биллей, то законодательная инициатива относительно их реализуется в форме подачи петиций, которые могут содержать лишь основную концепцию закона1.

Такое же разделение существует и в США. При этом публичные законы (билли) также устанавливают общие правила поведения по главным вопросам внутренней и внешней политики. Такие акты составляют основную долю в составе статутного права. Частные билли регулируют правовой статус отдельных лиц и корпораций, применяются различные процедуры их принятия. Они вносятся в разные календари палат; в отличие от публичных частные билли рассматриваются по упрощенным процедурам – не требуется постатейное обсуждение и при меньшем кворуме.

В особую категорию выделяют так называемые финансовые законы, в особенности законы о бюджете. Конституции, а также национальное законодательство чаще всего не выделяет их особую юридическую силу.

Скорее всего, это отличие усматривается в их специфической юридической форме, в порядке разработки, обсуждения и принятия, равно как и внесения в них изменений. В частности, правом законодательной инициативы в этом случае обладает, главным образом, правительство. Так, согласно ст. 81 Конституции Италии проекты законов о бюджете и об одобрении отчета по ним представляет правительство2. По Конституции Польши 1997 г. законодательная инициатива в отношении бюджетного закона, закона о временном бюджете, закона о взятии государством публичного долга, а также закона о предоставлении финансовых гарантий принадлежит исключительно Совету министров3.

Актами США о реорганизации Конгресса 1946 г. и 1970 г. предусмотрено, что все билли (законопроекты), кроме финансовых, могут вноситься в ту палату, членами которой являются инициаторы4. Согласно законодательной процедуре Соединенного Королевства, правом их внесения исключительно в палату общин обладают только члены Правительства (депутаты вправе вносить в них поправки только по согласованию с соответствующим министром). Палата лордов может задержать финансовый билль не более

1См.: Романов А. К. Правовая система Англии : учебное пособие. М. : Дело, 2000.

2Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 2.

3Там же.

4См.: Алебастрова И. А. Основы американского конституционализма. М. : Юриспруденция, 2001; Бернам У. Правовая система США. Вып. 3. М. : Новая юстиция, 2007. С. 987–988.

179

чем на месяц (принятие иных биллей Палата вправе задержать на год). В соответствии со ст. 113 Основного закона ФРГ принятие Бундестагом законов, превышающих бюджетные расходы или могущих их превысить в будущем, равно как уменьшающих или могущих уменьшить доходы бюджета, предполагает согласие Федерального правительства. Последнее вправе потребовать, чтобы Бундестаг отложил принятие по ним решения, с тем чтобы в течение 6 недель представить Бундестагу свое заключение. Рассмотрение финансовых законопроектов палатами парламента и их принятие жестко регламентировано процессуальными сроками и основано на императивных началах. Статья 47 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что финансовый законопроект рассматривается по правилам срочной процедуры. Он вносится только в Национальное собрание не позже третьего вторника октября предшествующего года. Национальное собрание обязано высказаться по этому проекту в первом чтении в 40-дневный срок по его внесении. Сенат должен принять решение в 20-дневный срок после передачи ему проекта. Если нижняя палата не приняла в целом в первом чтении проект в течение 40 дней, то Правительство направляет первоначальный проект в Сенат (при этом Правительство вправе вносить в данный проект собственные поправки). Сенату предписано в этом случае высказаться в течение 15 дней. Если Парламент не принял проект в 70-дневный срок после его внесения, то он может быть введен в действие путем издания ордонанса, подписываемого Президентом Республики1. Таким образом, финансовый законопроект принимается по правилам органического закона в 70-дневный срок, из которых 40 дней предоставляется Национальному собранию; 20 дней – Сенату и 10 – для так называемого законодательного «челнока».

Согласно ст. 60 Конституции Японии, если Палата советников примет по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не будет достигнуто с помощью предусмотренного законом совместного заседания обеих палат или если Палата советников не примет окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей. Решение Палаты представителей станет решением Парламента2. Предоставляя право отлагательного вето Президенту, Конституция Польши (ст. 111) запрещает ему использовать право вето в отношении бюджетных законов и законов о временном бюджете. Президент обязан в течение 7 дней подписать бюджетный закон, представленный Маршалом Сейма3.

Конституцией Индии 1949 г. предусмотрено принятие «денежных законопроектов». Согласно ст. 110 таковым является законопроект, которым предполагается: а) введение или отмена каких-либо налогов, освобождение от их уплаты, их изменение или регулирование; b) регулирование выпуска денежных займов; c) хранение Консолидированного фонда и Фонда чрезвычайных расходов Индии; d) ассигнование денежных сумм из средств Консолидированного фонда Индии и др. Такой законопроект, согласно ст. 109 Конституции, может быть внесен только в Совет Штатов. На каждом денежном законопроекте должно иметься подписанное Спикером Народной палаты удостоверение в том, что такой законопроект является денежным законопроектом (ч. 4 ст. 110 Конституции Индии).

Специфичны в отношении данных законов процедуры в британском парламенте. Квалификацию биллям как финансовым дает спикер Палаты общин. При этом такие законы должны получить королевское одобрение по происшествии 1 месяца после их принятия нижней Палатой вне зависимости от позиции Палаты лордов.

В результате конституционного пересмотра 22 февраля 1996 г. во Франции создана новая категория законов: законы о финансировании социального обеспечения. Такими законами определяется бюджет Франции в сфере социального обеспечения – определя-

1Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 3.

2Конституции зарубежных государств … С. 111.

3Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 2.