Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

191

имеет право издавать акты, имеющие силу закона исключительно в течение 6 месяцев со дня предоставления ему соответствующих полномочий. В Испании действие делегированных полномочий прекращается с принятием Правительством соответствующего нормативного акта (п. 3 ст. 82 Конституции Испании)1. Основной закон ФРГ 1949 г., предоставляя Бундестагу уполномочить соответствующие органы издавать постановления, определяет при этом цели и объем предоставленных полномочий (п. 1 ст. 80 Основного закона). В этом случае акцент сделан на содержательной стороне нормотворческой деятельности без конкретизации сроков осуществления делегируемых полномочий.

Кроме того, делегированное законодательство зачастую имеет «временной» и всегда целевой, «строго функциональный характер». «Временной» характер делегированного акта означает ограничение, с одной стороны, по времени его действия (например, действие акта лишь в течение периода чрезвычайного положения), с другой – по времени его принятия и вступления в силу. Например, согласно действующему законодательству в Англии (Statutory Instruments Act 1946), некоторые приказы (Orders) и предписания (regulations) министров Короны, изданные в порядке делегирования им полномочий от парламента, подлежат утверждению одной из его палат в течение 40 дней после их издания. Если этого не случается, данный акт министра как «статутный инструмент» прекращает свое действие. Другие акты, изданные по «наиболее важным делам», должны в течение этого же срока получить обязательную поддержку обеих палат. В ином случае они теряют юридическую силу.

Акты, изданные в порядке делегирования законодательных полномочий от парламента другим государственным или негосударственным органам, подлежат обязательному контролю. Такой кон-

троль осуществляется вышестоящими органами, судами и парламентскими структурами. Соответственно выделяют парламентскую, судебную и административную формы такого контроля.

Наконец, делегирование полномочий исполнительным органам власти осуществляется в специфической юридической форме – путем принятия парламентом специального закона (а в чрезвычайных условиях посредством иного парламентского акта).

С понятием делегированного законодательства сходно прямое предоставление национальной конституцией права, как правило, главе государства в особых условиях издавать акты, равные по юридиче-

ской силе с законом. Внешне такое конституционное средство, предоставляемое главе государства, сходно с делегированием законодательных полномочий и может быть обозначено как «автоматическая делегация». Так, по Конституции Королевства Дания «Король вправе в ус-

1 Приведенные случаи свидетельствуют о различии подходов в конституционной практике этих стран. Правительству Франции предоставляется относительно большая свобода осуществлять путем издания актов делегированного законодательства мероприятия, относимые к сфере законодательного регулирования, самостоятельно определять цели и принципы, исходя из требований своей программы. Генеральные Кортесы Испании, делегируя Правительству полномочия на переработку законодательных текстов, указывают, следует ли ограничиться выработкой одного текста или предусмотрена возможность упорядочения, классификации и согласования несколько законодательных текстов.

192

ловиях чрезвычайного положения, когда Фолькетинг собраться не может, принимать временные законы, при условии, что они не будут противоречить Конституции и будут незамедлительно переданы Фолькетингу, как только он будет созван, для одобрения или отклонения (ст. 23). Согласно ч. 9 ст. 191 Конституции Никарагуа к компетенции Президента Республики в области законодательной власти относится право «издавать законы в промежутки между сессиями Конгресса в осуществление делегированных законодательных полномочий»1. Согласно ст. 110 Конституции Хорватии Президент Республики издает указы, имеющие силу закона, и принимает чрезвычайные меры в случае войны. Такие указы Президент «обязан представить на утверждение Палаты представителей Хорватского государственного сабора, если только сможет собраться на заседание»2.

Вэтой связи, прежде всего, следует выделить нормативные правовые акты, которые издаются главой государства (президентом, монархом), но имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декреты – законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государства как по прямому предписанию конституции, так и по уполномочию парламента.

Впервом случае акты, имеющие силу закона, принимаются главой государства на основании общей компетенции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия, Марокко). Например, Консти-

туция Италии предусматривает, что президент «издает декреты, имеющие силу закона» (ст. 87)3. Во втором случае парламент может делегировать главе государства свои законодательные полномочия на определенный срок и по определенным вопросам (Испания, Италия, Румыния и др.). По общему правилу акты главы государства и правительства, министров, имеющие силу закона, предоставляются на утверждение парламента.

Особо подробно данная проблема представлена в Конституциях Индии и Бразилии. Так, часть V Конституции Индии включает главу III «Законодательные полномочия Президента», согласно которой Президент Индии имеет право «издавать указы во время перерыва в работе Парламента»4. По смыслу данного положения Президент полномочен издавать законы (законодательные акты) в такой юридической форме, как указы. Указы принимаются в любое время, кроме сессий обеих палат Парламента, в случаях, если «Президент придет к убеждению, что существуют обстоятельства, делающие необходи-

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1. Государства Северной и Центральной Америки. С. 410.

2Конституции государств Европы : В 3 т. Т. 3. С. 466.

3Конституции государств Европы : В 3 т. Т. 2. С. 118.

4Конституции зарубежных государств / под ред. В. В. Маклакова. М. : Волтерс Клувер, 2007. С. 472–473.

195

Всовременных условиях российской действительности, по мне-

нию Т. Я. Хабриевой, концепция регламентарной власти ближе к российской практике1.

Внекоторых конституциях современных зарубежных государств – Франции, Испании, Андорры, Венесуэлы, Мадагаскара, Марокко, Сенегала, Габона упоминание о так называемой «регламентарной власти» имеет нормативно-текстуальное подтверждение. «Она в какой-то мере может быть отнесена к тем актам Президента Российской Федерации, которые издаются для восполнения пробелов в законах в процессе правового регулирования. Такая практика была поддержана с определенными условиями Конституционным Судом Российской Федерации.

Акт Президента, изданный в указанном порядке, действует только до принятия закона, затем он отменяется»2. Однако, если даже согласиться с этим мнением, то все равно проблему делегированного законодательства нельзя закрывать по целому ряду соображений.

Главное заключается в том, что данный институт – это один из важнейших конституционных способов ограничения обширных полномочий нормотворческой деятельности Правительства.

§ 5. Иные формы (источники) права

Статутное право. В данную группу форм права включаются акты парламента, главы государства и правительства.

Акты парламента. К актам парламента обычно относят регламенты парламентов и их палат, устанавливающие внутреннюю организацию и процедуру работы парламентов. Регламенты принимаются палатой и не требуют скрепления подписью главы государства.

Появление регламента как специфической юридической формы имеет историческое объяснение. Возникновение регламентов было вызвано потребностями внутренней организации деятельности зарождающихся парламентов, необходимостью упорядочения процесса обсуждения и принятия решений. С другой стороны, появление регламента как особой правовой формы, гарантирующей парламенту независимость, на начальной стадии в большей степени предопределялось внешними обстоятельствами, борьбой завоевавшей политическую власть и нуждающейся в полной самостоятельности парламента буржуазии с феодальным абсолютизмом. Впервые признание и кон-

1См.: Российский парламентаризм (некоторые вопросы теории) // Конституционный строй России. Вып. V / отв. ред. д. ю. н., проф. Ю. Л. Шульженко. С. 115.

2См.: Российский парламентаризм (некоторые вопросы теории) // Конституционный строй России. Вып. V / отв. ред. д. ю. н., проф. Ю. Л. Шульженко. С. 116.

196

ституционно-правовое оформление принципа автономии парламента, его права на самоорганизацию и принятие регламента осуществлено во Франции в регламенте французского Национального собрания 1791 г. В последующем французская модель была заимствована Бельгийской Палатой Депутатов, принявшей свое регламент в 1831 г., который оказал влияние на создание и содержание регламента Прусской Палаты Депутатов 1849 г. К середине ХIХ в. регламенты были приняты большинством легислатур государств Европы.

В современной конституционно-правовой теории нет однозначного подхода к оценке юридической природы регламента. Соответственно сформировался ряд позиций по данному вопросу.

Регламент интерпретируется, как: 1) подзаконный акт; 2) корпоративный акт, имеющий внутриорганизационное значение; 3) нормативный правовой договор (публичное правовое соглашение – offentlich-rechtliche Vereinbarung) между членами палаты по поводу порядка деятельности, представляющей их общий интерес; 4) внутренний устав парламента (его палат); 5) нормативный правовой акт особого рода, отличающийся по своему существу как от закона, так и от всех других актов, принимаемых представительными органами1. Таким образом, регламент – это своего рода парламентский кодекс, структурно охватывающий комплекс норм, функционально подразделяющихся на нормы, определяющие внутреннее устройство и парламентские структуры, включая статус партийных групп в парламенте; статус парламентариев; законодательные и контрольнораспорядительные процедуры и др.

Юридическая природа регламента предопределена следующими его юридическими особенностями: во-первых, нормативные положения регламента конкретизируют нормы конституции, касающиеся организации деятельности парламента, вследствие чего сохраняется особая органическая связь регламентных и конституционных норм; во-вторых, наличие в регламенте, наряду с трансформированными нормами, положений, имеющих конституирующий характер и осуществляющих первичное регулирование, что также свидетельствует о «близости» конституционно-правовых и регламентных норм; в- третьих, особый порядок принятия регламента, внесения в него изменений и дополнений; в-четвертых, вступление регламента в силу, как правило, с момента принятия, а не с момента официального опубликования и др.

Природа парламентских регламентов обусловлена характером нормативной регламентации парламента. В том случае, если статус и деятельность парламента детально регулируется законом, пределы действия регламентных норм имеют вполне обозримые очертания. Принятие регламента нередко подвергается конституционному контролю (Франция). Если деятельность парламента базируется на традиционном принципе парламентской регламентной автономии, пространство регламентных норм гораздо шире. По общему признанию в демократических конституционных системах регламент не является объектом произвольного обращения с ним парламентом. Его частые изменения – свидетельство невысокой парламентской культуры и слабости конституционных институтов.

Правила парламентского производства регулируют вопросы организации сессий, порядок проведения заседаний, принятия решений и голосования в палатах, поддержания порядка во время заседания, публикации отчетов и др. Важнейший вопрос регламен-

1 Королева И. Н. К вопросу о принятии парламентского регламента // Актуальные проблемы российского права. – М. : МГЮА. – 2007. – Вып. №1(4). – С. 54–60.

197

тации – порядок созыва сессий, их начала, окончания и продолжительности, роспуска парламента.

Акты главы государства и правительства. Акты главы государст-

ва и правительства имеют значительный удельный вес в общем массиве конституционного законодательства зарубежных стран. Современная теория и практика свидетельствуют о том, что акты исполнительной власти приобретают все большее значение и при помощи этих актов реально происходит основное управление делами государства.

Как отмечалось, этому способствует, прежде всего, наделение данных властных институтов правом издавать делегированные акты. Кроме того, и главы государств, и правительства наделены значительными нормотворческими полномочиями. Конституционными формами этой активности являются указы, декреты президента, монарха, постановления правительства и акты отдельных министров, содержащие нормы конституционного права. Поскольку в подавляющем большинстве стран нормативные акты (статутное право) являются как по своему содержанию, так и по количеству одним из важнейших видов форм конституционного права, значимость означенной группы актов достаточно очевидна. При этом удельный вес такого рода актов имеет тенденцию к увеличению, что объясняется, во-первых, той значительной ролью, которую в современном государстве играет аппарат исполнительной власти, проявляющейся в том числе в его обширной нормотворческой компетенции; во-вторых, ростом аппарата исполнительной власти и усложнением его функций, в свою очередь обусловленные активным вмешательством государства в экономическую, социальную жизнь общества. В большинстве стран компетенция исполнительной и законодательной власти строго разграничивается, и в ряде случаев в рамки компетенции исполнительной власти попадают очень серьезные вопросы. Фактически ряд актов исполнительной власти, не будучи законами, приближаются по кругу регулируемых вопросов к законам.

Среди актов данной группы следует особо выделить акты главы государства, несомненно, при всех разновидностях форм правления тяготеющего к исполнительной ветви власти и наделенного значительными прерогативами в сфере исполнительной власти.

Согласно Конституции и установившейся конституционной практике Президент США издает следующие правовые акты: 1) исполнительные приказы – акты, основанные на законах, регулирующие многие вопросы государственного управления; 2) реорганизационные планы – акты, которым вносятся изменения в систему исполнительной власти; 3) инструкции, директивы, прокламации, правила и положения. Все эти акты действуют на территории всей страны и подвержены судебному контролю.

По Конституции Франции Президент подписывает ордонансы, которые принимаются на заседании Совета министров. Президентские ордонансы, юридически по своей обязательной силе приравниваются к парламентским актам. Так, 13 октября 1958 г. во Франции специальным ордонансом была введена мажоритарная одномандатная система с двумя турами голосования при выборах Национального собрания; ордонансы 24 октября, 17 ноября и 13 декабря 1958 г. определили порядок деятельности палат и правовое положение депутата парламента. Существует небезосновательное мнение, что замена традиционных источников конституционного права правительственными актами является одним из проявлений отступления от принципа верховенства закона 1 . Президент Польши, согласно ст. 92, вправе издавать нормативные постановления и приказы. Акты имеют подзаконный характер и должны соответствовать законам (ст. 93). При этом, как

1 Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. С. 111.

198

и другие его акты, они подлежат контрасигнации. На практике свои полномочия Президент реализует дискреционно.

Не следует думать, что в условиях парламентарного режима глава государства не является субъектом нормотворчества. Уже отмечалось, что применительно к такой форме правления глава государства (Италия, Индия и др.) полномочен издавать акты, юридическая сила которых весьма близка или даже равна парламентским актам, в том числе и законам.

Акты правительства. Современная теория и практика свидетельствуют о том, что акты исполнительной власти приобретают все большее значение и при помощи этих актов реально происходит основное управление делами государства.

Нормотворческая активность правительства и его структур отображена в понятии «регламентарная власть». Акты правительства называются регламентарными, тем самым как бы отмечается, что при их помощи регулируются важные направления деятельности государства, а в некоторых случаях — отдельные права граждан.

Правительство издает подзаконные акты – нормативные и ненормативные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). Они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с актами главы государства. В полупрезидентских республиках, в парламентарных монархиях и республиках правительства (в ряде стран – только министры, а не коллегия правительства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либо только как акты, оформляемые по указанию правительства в виде декретов-законов президента, приказов монарха в совете. В президентских республиках, даже если в них имеется совет министров, нормативные акты правительства издаются как акты главы государства1. При любых формах правления правительство может также издавать временные акты, имеющие силу закона.

ВЯпонии в соответствии с Законом о Кабинете министров 1947 г. (в ред. 1999 г.) Кабинет полномочен на издание правительственных указов для проведения в жизнь положений Конституции и законов (такими указами могут вводиться и уголовно-правовые санкции, если указание на то содержит бланкетная норма соответствующего закона). Кабинет вправе принимать решения об общих и частных амнистиях, о смягчении и отсрочке наказаний и о восстановительных правах.

Премьер-министр Франции с соблюдением условий ст. 13 Конституции осуществляет регламентарную власть и издает декреты, не рассматриваемые в Совете министров. По юридической силе они ниже актов, издаваемых в Совете министров и подлежат контрасигнации соответствующего министра. Министрам принадлежит ограниченная регламентарная власть, осуществляемая в форме издания постановлений, преимущественно

всфере организации и деятельности подчиненных служб.

ВСША федеральные органы исполнительной власти могут принимать общие нормативные акты по прямому уполномочию закона. Вторым по значимости после Налогового кодекса США (Internal Revenue Code) источником налогового права являются подзаконные нормативные акты, принимаемые Министерством финансов США. Их цель – официальное толкование норм Налогового кодекса. Министерство финансов было наде-

1Процедура контрассигнации проводится в обратном порядке: правительство издает акты, затем они подписываются главой государства и приобретают более высокую юридическую силу (см. об этом: Маклаков В. В. Указ соч. С. 111).

199

лено правом издавать эти акты по специальному уполномочию ст. 7805 Налогового кодекса. По своему объему акты Министерства финансов в 4 раза превышают Налоговый кодекс и насчитывают около 8 тыс. страниц. Существует также второй класс нормативных актов Министерства финансов, которые обладают еще большим весом и рассматриваются как имеющие силу закона1. Такой вид нормативных актов утверждается Министерством финансов согласно специально его на то уполномочивающей норме Налогового кодекса. Эти нормативные акты иногда называются «законодательными нормативными актами» (legislative regulations) в связи с тем, что они фактически базируются на делегировании Конгрессом законодательных полномочий Министерству финансов.

Вспециальной литературе обращается внимание на появившийся

впоследнее время такой вид актов исполнительной власти, как акты о применении некоторых норм конституции. В качестве примера указывается на изданный премьер-министром Франции циркуляр от 19 декабря 1999 г. о применении ст. 88-4 Конституции 1958 г., а именно о процедуре рассмотрения проектов актов Европейского союза. В официальных сборниках нормативных актов этот циркуляр публикуется сразу за Конституцией и до органического и простого законода-

тельства. Циркуляр прилагается и к отдельно изданному официальному тексту Основного закона страны2.

Вконституционном праве под декларацией понимается полити- ко-юридический документ, констатирующий коренные изменения в государственном строе, правовом положении человека и граждани-

на. Декларации, как правило, знаменуют собой коренное изменение строя государства и народов, политических партий, общественнополитических движений. Декларация в этом смысле есть документ, который принимается при образовании нового государства и установлении его исходных начал, главным образом во взаимоотношении личности и государства.

Так, на рубеже ХVII–ХVIII вв., в эпоху раннего Нового времени, зарождающаяся буржуазия, стремясь свергнуть феодализм и утвердить свое господство, использовала декларации для провозглашения идеалов нового общества, целей и задач буржуазных революций.

В новейшей истории также важнейшие документы облечены в форму деклараций. Так, Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г., входя в так называемый «конституционный блок», признана одной из составляющих действующей Конституции Франции. В форму деклараций облекаются международно-правовые акты особой общественной значимости (например, Всеобщая декларация прав и свобод 1948 г.).

1См.: Бернам У. Правовая система США. Вып. 3. М. : Новая юстиция, 2007. С. 985–

986.

2Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. С. 37.

200

На современном этапе развития государственности декларации используются как поли- тико-юридический инструмент провозглашения (декларирования) принципиально отличного от существующего национально-государственного устройства страны, новую парадигму взаимоотношений центральной власти и регионов. Посредством декларации возникающие вследствие суверенизации независимые республики провозглашают национальный и государственный суверенитет, построение новой государственности.

Конституционные договоры как форма права. Качество формы права приобретают в том случае, если по взаимному соглашению стороны устанавливают в договоре нормы права, т. е. взаимные права, обязанности и ответственность. Они включают по меньшей мере две группы договорных норм – внутригосударственные и международные.

Внутригосударственные публично-правовые договоры находят применение в регу-

лировании отношений в федеративных и иных сложносоставных государствах между территориальными общностями и центральной властью или между отдельными территориями. К примеру, Конституция Испании (ч. 2 ст. 145) предоставляет автономным сообществам право заключать между собой соглашения для управления и предоставления помощи их собственным службам. Такие соглашения заключаются на основании условий и порядка, предусмотренных Статутами1 или только с разрешения Генеральных кортесов.

Договорные нормы конституционного уровня могут содержать и так называемые трехсторонние соглашения, участниками которых являются союзы работодателей, профсоюзы и правительство. В ряде случаев нормы конституционного права могут содержать международные договоры, скажем, об учреждении сообщества государств.

Конституционно-правовой прецедент (конституционное преце-

дентное право). Это решение суда, которое вынесено по конкретному делу либо сформулировано в результате обобщения судебной практики и впоследствии получило обязательное (как преюдициальное, так и общее) значение, т. е. значение общей нормы права2.

Значение прецедентов в том, что они делают право более предсказуемым, стабильным и эффективным. Судебные решения служат не только средством разрешения возникших в прошлом споров. Если решение по конкретному делу создает прецедент (prezedent), то это решение приобретает юридическую силу на будущее. Такое положение вытекает из принципа stare decisis (лат. стоять на решенном), в соответствии с которым решения по будущим судебным делам должны выноситься аналогично решениям по предыдущим делам. Таким образом, практика выносить судебное решение по делу, основываясь

1Согласно Конституции Испании (ст. 147) статуты являются основной институциональной нормой каждого автономного сообщества, они признаются государством как составная часть его законодательства.

2См.: Червонюк В. И. Прецедентное право в доктрине и конституционной практике зарубежных стран // Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы теории и практики. Рязань, 2010. С. 22–34.