Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

131

ми институтами и т. п. Соответственно, если для отраслей публичного права, главным образом, свойственна штрафная, или карательная функция, то конституционная ответственность преследует осуществление правовосстановительной функции, точно так же, как это характерно для отраслей частного права. Отсюда применяемые в конституционном праве охранительные меры, не являются преимущественно карательными, они «касаются исключительно конституционно- властных составляющих статусов лиц, к которым эти меры применяются. Их применение означает отладку либо перенастройку отношений внутри конституционно-властного каркаса общества и государства. Их назначение – обеспечение конституционного поведения институтов публичной власти»1. Кроме того, для конституционной ответственности характерным является применение свойственных гра- жданско-правовой ответственности охранительно-принудительных средств, например признание правового акта (действия) недействительным, что, несомненно, «роднит» ее с так называемыми санкциями ничтожности в частном праве.

Таким образом, принципиальная особенность нормативного строения конституционного права обусловливает и самобытность конституционной ответственности, которая мало в чем «похожа» на другие виды (как, впрочем, не похоже конституционное право на иные ветви права).

Отмеченное позволяет усомниться в квалификации конституционной ответственности как вида так называемой публично-правовой ответственности. По мнению ее сторонников (М. А. Краснов, И. А. Умнова и др.), в публично-правовой ответственности сочетаются и политические, и правовые меры, а ее субъекты ответственны перед основными источниками публичной власти – гражданином, народом, населением. «Публично-правовая ответственность распространяется на отношения, регулируемые не только конституционным, но и административным, финансовым, природоресурсным правом, т. е. на все отношения, возникающие в процессе осуществления функций публичной власти»2.

Понятию «публично-правовая ответственность», таким образом, придается не только надотраслевое значение, но она и вовсе выводится за пределы досягаемости права. Такой подход не просто усложня-

1 См.: Конституционный строй России. Вып. V / отв. ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2006. С. 162–178.

2 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма.

М., 1998. С. 219–220.

132

ет, но и делает невозможным применение юридического инструментария к оценке поведения и деятельности органов (должностных лиц) публичной власти. Очевидно, что юридическая ответственность носителей властных полномочий есть внутреннее свойство системы организации государственной (публичной) власти1. Публично-правовая ответственность в данном контексте может быть идентифицирована как ответственность властных институтов и их представителей перед народом или, иными словами, как конституционно-правовая ответственность. Представляется, что понятие и соответствующий ему термин «публично-правовая ответственность» могут быть использованы для иных целей: характеристики вида (формы) конституционной ответственности, субъектами которой являются исключительно публичные власти и публичные должностные лица – наиболее специфичная для конституционного права разновидность его субъектов2.

В аспекте отстаиваемого подхода следует оценивать соотношение конституционной и политической ответственности, интерпретируемой как ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний, программ; мерой политической ответственности при этом считается отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществлял свои публичные функции3. Отмечается, что, если конституционная ответственность наступает только за правонарушения (деликты) в конституционном праве, то основание политической ответственности – нецелесообразность деятельности должностных лиц, а не совершение ими правонарушений4.

Анализируемый подход, как представляется, основывается, во- первых, на традиционном понимании применяемых в конституционном праве средств воздействия, а во-вторых, не вполне точно отображает специфику действия конституционного права, которое в значительной мере «погружено в политическую сферу: действие вторгающихся в политическое пространство конституционных норм и принципов имеет политический контекст и политические последствия.

1См.: Овсепян Ж. И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (теоретико-правовое и конституционно-правовое исследование). Ростов н/Д, 2005. С. 34.

2См. об этом: Червонюк В. И. Публичные власти и публичные должностные лица как субъект ответственности в современных конституционных системах // Вестник Московского университета МВД России. – 2010. – № 7. – С. 41–51).

3См.: Колосова Н. М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.

4См.: Кравец И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М. ; Новосибирск, 2002. С. 259.

133

Этой особенностью конституционное право отличается от «классических» отраслей права, а конституционная ответственность от иных отраслевых видов юридической ответственности. Из этого, однако, не следует, что «поскольку конституционное право регулирует главным образом политические отношения, постольку и конституци- онно-правовая ответственность имеет политическое содержание, а ее меры – политический характер»1. Как вид принуждения конституционная ответственность всегда сопряжена с наступлением предусмотренных законом негативных последствий к субъектам политического властвования, чье поведение квалифицируется как неконституционное. С этой точки зрения сближение конституционной и политической ответственности нельзя доводить до крайностей, за гранью которых утрачивается всякая связь конституционной ответственности с правом. Возражая против прямого переноса признаков и свойств конструкции юридической ответственности, разработанной в общей юриспруденции, вместе с тем, следует помнить, что, как всякий вид юридической ответственности, конституционная ответственность не должна утрачивать присущих ей родовых признаков, т. е. специаль- но-юридического содержания.

В контексте анализируемой проблемы следует оценивать и так называемый проспективный, или позитивный аспект конституционной ответственности. Длительный и затянувшийся в общетеоретической литературе спор о двух аспектах юридической ответственности в последние годы как-то угас. При обозначившихся оценках позитивной ответственности стала очевидной бесперспективность такого подхода, при котором собственно юридическое содержание изымалось из характеристики проспективного (позитивного) аспекта ответственности. В связи с обоснованием конституционной ответственности этот спор перенесен и на страницы литературы по конституционному праву: позитивная ответственность представляется как «ответственное отношение субъектов к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение»2.

В то же время в новейшей литературе обращает на себя внимание позиция, согласно которой позитивная ответственность, «как и негативная, может выражаться в наступлении определенных неблагоприятных для субъекта последствий, «социальных неудобств», в лишении известных благ» при отсутствии факта правонарушения и при от-

1Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство: право для бизнеса. – 2002. – № 10. – С. 63; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. – 1995. – № 7. – С. 39.

2Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. – 1992. – № 1. – С. 36.

134

сутствии вины»1. В качестве примеров приводят случаи, когда в результате неаттестации госслужащего он отстраняется от занимаемой должности (объявляется служебное несоответствие), увольнение руководителя за провалы в работе и выраженное недоверие коллектива и пр. Отмечается, что правильнее «под позитивной ответственностью понимать применение уполномоченными субъектами юридических санкций к органам власти, должностным лицам при отсутствии в их действиях составов правонарушений». В качестве оснований для применения санкций указывают на общую негативную оценку деятельности (отдельных действий) органов, должностных лиц или принятие ими решений, пусть и правомерных, но негативно оцениваемых субъектом возложения ответственности или влекущих обязательное применение санкций в силу предписаний закона.

К видам ответственности относят отставку правительства, роспуск парламента, отзыв депутатов, выборных должностных лиц в связи с утратой доверия избирателей 2 . В понимании указанных авторов эти меры следует рассматривать как позитивную ответственность на том основании, что они «ущемляют организационный статус людей, не ограничивая их общего правового статуса», «не преследуют целей кары, наказания» и «сопровождаются компенсационными мерами»3. В таком случае и самороспуск парламента или одной из его палат, и отставка органа власти по собственной инициативе подпадают под все эти квалификации.

Юристы «склонны» запутывать суть проблемы или разрешать ее весьма своеобразно. Очевидно, что во всех этих случаях речь идет о неисполнении принятых на себя ранее обязательств, притом о неисполнении статутных (основных, вытекающих из специального статуса) обязанностей, возложенных на субъекта. Именно это обстоятельство является основанием наступления для данного субъекта неблагоприятных последствий. Субъективная сторона вменения вины в подобных случаях не имеет значения. Что касается ответственности в случаях со спикером и депутатами, а равно роспуском парламента и отставкой правительства, то здесь основанием наступления нежелательных правовых последствий является не виновное поведение указанных лиц, а специфический юридический факт – поведение электората, членов парламента.

Можно сказать, что в данном случае мы встречаемся с разновидностью так называемого «объективного вменения», влекущего меры юридического реагирования. Публично-правовые отношения, в которых пребывают указанные лица и органы государства, их специальная правосубъектность предрасполагают к такой «юридической реакции». Показательно, что аргументируя обоснованность существования позитивной конституционной ответственности ссылками на негативные последствия, наступающие вследствие реализации санкций и присущие ей как всякому виду юридической ответственности, авторы уже упомянутой работы утверждают, что «это именно санкции, которые заключаются в ущемлении, лишении прав»4. Но это ведь и есть собственно юридическая (негативная) ответственность. Хотя, конечно, особенности конституционного права предопределяют особенные

1Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М. : Юристъ, 2001. С.

451–452.

2См.: Конституционное право России : учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И.

Кукушкин. М., 2003. С. 35.

3Там же.

4См.: Конституционное право России : учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И.

Кукушкин, М., 2003. С.35.

135

характеристики и конституционной ответственности. Они в том числе выражаются в особенностях ее оснований, субъектном составе, природе санкций, характере их реализации и др.

В последние годы в отечественной литературе наряду с конституционной ответственностью стали выделять и ответственность муниципальную (муниципально- правовую). Смысл очевиден: раз выделяется «самостоятельная» отрасль права1, значит, у нее должен быть и «свой» (присущий только данной отрасли права) вид юридической ответственности. В качестве обоснования такой позиции ее сторонники обращают внимание на наличие в законодательстве якобы специальных санкций, «муниципальных деликтов» и т. п. Чаще всего особенность так называемой муниципальной ответственности усматривают в ее субъекте. В частности, отмечается, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – это и есть муниципально-правовая ответственность2. Тем самым допускается смешение сфер применения одного и того же вида юридической ответственности. Получается, что отзыв депутата законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации – это конституционная ответственность, а отзыв депутата представительных органа местного самоуправления является муниципально-правовой ответственностью. Точно так же отрешение от должности главы муниципального образования (к примеру, мэра административного центра субъекта Федерации) есть муниципально-правовая ответственность, а главы исполнительной власти этого же субъекта Федерации – это уже конституционноправовая ответственность.

Особо подчеркивается, что основанием выделения муниципально- правовой ответственности является своеобразный набор санкций, применяемых к специальному субъекту за совершение особого вида правонарушений – муниципального деликта3.

Такой подход, как представляется, грешит односторонностью и не учитывает, во-первых, особенностей регулятивного и охранительного действия права, его системного эффекта; во-вторых, юридической природы ответственности публично-правовых институтов власти. Это ответственность в публично-правовой сфере, как отмечалось, у нее специфичные субъекты; объект защиты – права и свободы человека. Соответственно, являясь по форме муниципально-правовой, такая ответственность по своему содержанию выступает конституционно- правовой мерой принуждения. Ее основание – конституционный деликт, притом не имеет принципиального значения статус субъекта неконституционного поведения – обременен ли он властными полномо-

1Критику отраслевой мультипликации см.: Червонюк В. И. Структура права: закономерности формирования и развития : в 9 вып. Вып. 4. Параотрасли в структуре отечественного права // Вестник Московского университета МВД России. – 2014. – №

6.

2См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право : учебник. М. : Дело, 1999. С. 249; Муниципальное право России : учебник / под ред. Г. Н. Чеботарева. М. : Юристъ, 2005. С. 202; и др.

3См.: Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории

ипрактики : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 12.

136

чиями в структурах муниципальной власти или же является государственной институцией: и в том, и в другом случаях это покрывается понятием публичных властей и публичных должностных лиц.

§ 9. Конституционная лексика как характеристика юридических особенностей отрасли конституционного права

Всякая отрасль права, кроме уже описанных критериев обособления (идентификации) в структуре национального права, отличается еще и специфическим понятийным аппаратом. Следовательно, особенность конституционного права отображает конституционная лексика – специфический понятийный аппарат, своеобразный отраслевой тезаурус, который специфичен исключительно для данной отрасли права и не перекрывается понятийным аппаратом иной отрасли права.

Для конституционного права это такие понятия, как «конституционализм», «конституционный строй», «основы конституционного строя», «конституция», «конституционная (общая) правосубъектность», «конституционные права и свободы», «конституционные гарантии прав и свобод», «органы государственной власти», «верховные органы государственной власти», «законодательный орган государственной власти», «глава государства», «институт отложенного пересмотра», «исполнительные органы государственной власти», «парламент», «парламентаризм», «парламентское право», «парламентская ответственность, «конституционный закон», «органический закон», «конституционные соглашения», «конституционный деликт», «конституционная ответственность», «конституционный процесс», законодательный процесс», «бюджетный процесс», «избирательный процесс, «конституционные процедуры», «избирательное право», «избирательные системы», «конституционный пересмотр», «поправка к конституции» и многие другие.

Исходным, базовым и фундаментальным понятием, характеризующим среду действия конституционного права, является понятие конституционализма. Смысловое значение конституционализма раскрывается в трех значениях. Во-первых, как принцип государственного и общественного устройства, основывающийся на народовластии, признании прав и гарантировании прав и свобод, разделении властей; принцип конституционализма в этом смысле противостоит абсолютизму и имеет свои временные параметры, различные для разных стран. В странах Западной Европы утверждение данного принципа обычно связывается с эпохой буржуазно-демократических революций. Хотя отдельные его (принципа) проявления применительно к отдельным странам можно наблюдать гораздо раньше. Во-вторых, как правление, ограниченное конституцией, или общественно-поли- тическая система, опирающаяся на конституционные методы правления. В-третьих – это конституционная доктрина, в основу которой положена идея конституционализма. Конституционализм в этом смысле есть конституционный идеал, к которому должно стремиться общество в своем прогрессивном развитии. Значит, конституционализм – это

137

и реально действующая система конституционного правления (конституционный строй) и система представлений об общедемократических, общецивилизационных, политико-правовых ценностях государ- ственно-организованного общества1.

При этом указанные значения данного понятия совместимы. Основу конституционализма как системы правления и составные части конституционализма составляют: а) демократические институты власти, идеалы демократии: идея господства права в общественной жизни; утверждение идеалов социальной демократии, признание прав и свобод человека высшей ценностью, уважение достоинства личности институтами власти; прямое участие народа в осуществлении власти, всех институтов власти и их подчиненность интересам народа; б) соответствующий конституционный (государственный) режим (основой которого является демократическая конституция страны, престиж институтов государственной власти и его высокая оценка общественным мнением; социальная ценность институтов права, в особенности в сфере обеспечения гражданских прав и свобод, и др.; в) конституционная система защиты ценностей демократии, прав и свобод человека и гражданина, всего конституционного строя.

Вшироком смысле конституционализм – это теория конституции как таковая, история и практика конституционного строительства в той или иной стране, группе стран, мировом сообществе в целом.

С понятием конституционализма в широком смысле слова тесно связано понимание конституционализма как государственно-политического режима, включающего в себя демократический способ принятия и разработки конституции, ее высшая юридическая сила и связанная с этим необходимость конституционного контроля; роль конституции как юридического, политического и идеологического документа, признание и защита прав и свобод человека и гражданина, подчинение государства праву и т. д.

Вузком или в собственном смысле слова конституционализм можно представить как целостную систему знаний о фундаментальных общечеловеческих политикоправовых ценностях, находящих выражение в демократических конституциях и демократической конституционной теории, их содержании, формах, методах и степени реализации.

Логическим следствием утверждения реального конституционализма является конституционный строй – форма (или способ) организации государства и общества, обеспечивающая подчинение их праву и характеризующая государство как конституционное2 . Конституционный строй правомерно рассматривать и как такой конституционный правопорядок, при котором права и свобода человека и гражданина действительно реализуемы, а государство, иные публичные институты власти подчинены праву, действуют эффективно и в соответствии с конституцией. В более широком значении конституционный строй – эта система господствующих в стране экономиче-

1Отмечая прогрессивность идей конституционализма А. А. Мишин уточнял, что речь идет о конституционном государстве, конституционном правлении, господстве права (Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник. 10-е изд., испр. и доп. М., 2003. С. 19).

2Представляется весьма специфичным рассмотрение конституционного строя только как «определенной формы, определенного способа организации государства, закрепленного в его конституции» (см.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2001. С. 76).

138

ских, политических и идеологических отношений в их конституционной форме.

В большинстве конституций зарубежных стран отсутствует прямое закрепление понятия конституционного строя. В то же время в статьях различных разделов и глав национальных конституций есть нормы, закрепляющие конституционные основы общества и государства. Как правило, такие нормы содержатся в начальных главах или разделах конституций и фиксируют принципы определенных и основополагающих институтов общества и государства, закрепляют организационное и функциональное единство общественного строя и государства.

Составляющей конституционного строя является конституционное государство1. Такое государство, несомненно, имеет правовой и демократи-ческий характер. Иными словами, конституционное госу-

дарство – это одновременно и правовое и демократическое государ-

ство. В этом смысле конституционное государство есть предметное воплощение демократического правового государства.

Современное конституционное государство – это одновременно и эффективное государство. Конституционной теории еще предстоит разобраться в сути этой характеристики государства. В самом первом приближении можно сказать, что это такое государство, которое в данных исторических условиях реализует объективно предписанные ему функции. Эффективное государство «не уходит» из тех сфер, в которых его «присутствие» объективно необходимо. Формирование такого государства в странах, государственность которых пребывает в переходном состоянии, – главная задача проводимых административных реформ.

Надо отметить, что категориальная характеристика государства в конституционном праве «проработана» слабо. Справедливо обращено внимание на то, что в государствоведении отсутствует понятие «правосубъектность государства» (Ж. И. Овсепян). Для оценки роли современного государства это имеет большое значение.

1 В специальной литературе правовое государство абсолютизировано и недооценивается категория конституционного государства, хотя уже в дореволюционной российской литературе оно имело широкое хождение. В современной государствоведческой лексике понятие конституционного государства также встречается. В представленной здесь версии понятие конституционного государства не совпадает по содержанию с понятием конституционного строя (см.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 94).

139

В категориальном строе конституционного права в особый понятийный ряд обособляются такие понятия, как «форма правления», «форма государственно-территориального устройства», «государственный режим». Каждое из этих фундаментальных понятий притягивает к себе совокупность производных от них государствоведческих понятий. Так, с понятием государственно-территориального устройства связано понятие государственной территории или территории государства – составной части государства.

Сферу действия конституционного права образует конституцион- но-правовое пространство – пространство (территория), на которое распространяется действие национальной конституции, всего конституционного законодательства. Конституционно-правовое пространство охватывает сферу отношений, в границах которой устанавливается

иподдерживается конституционно-правовой режим. Это, образно говоря, «конституционное поле» для юридических контактов органов государственной власти, граждан, иных субъектов конституционного права. Структурно конституционно-правовое пространство включает: общенациональное законодательство, распространяющееся на всю территорию страны; региональное конституционно-правовое пространство, включающее территорию отдельного субъекта РФ; муниципальное конституционно-правовое пространство – правовое пространство деятельности муниципальных образований; локальное кон- ституционно-правовое пространство – сфера взаимодействия отдельных субъектов конституционного права. Как единый государственноправовой комплекс конституционно-правовое пространство страны характеризуется государственной и территориальной целостностью, суверенитетом государственной власти, верховенством права.

Главной субстанцией конституционного права является личность, ее права и свободы. Место и роль личности, ее прав и свобод в конституционном праве получает выражение в центральных категориях

ипонятиях конституционного права.

Это, прежде всего, понятие гражданства, конституционной пра-

восубъектности, содержанием которой охватываются общие (кон-

ституционные) правоспособность, дееспособность и деликтоспо-

собность. В отличие от граждан, для которых возникновение правоспособности связывается с фактом его рождения, конституционная правосубъектность (право-дееспособность) коллективного субъекта конституционного права – органа государственной власти, политической партии возникает с момента их учреждения или государственной регистрации. Для некоторых субъектов конституционного права

140

момент возникновения правосубъектности предполагает возникновение сложного государственно-правового факта. Скажем, конституционная правосубъектность президента или вступление его в должность

вусловиях президентской и или смешанной формы правления связывается с избранием лица на пост главы государства путем проведения прямых или косвенных общенациональных выборов; приведением победившего на выборах лица к присяге (инаугурация).

Конституционная правоспособность гражданина выражается в совокупности его основных прав, свобод и обязанностей, а органа государственной власти – в компетенции. Предусмотренная в конституции и национальном законодательстве совокупность конституционных прав, свобод и обязанностей, а также гарантий их обеспечения граждан, равно как и совокупности взаимосвязанных (корреспондируемых друг другу) прав и обязанностей полномочий органов публичной власти, определяются через понятие «правовой статус». Правовой статус личности (человека и гражданина) характеризуется как общий, или конституционный статус. Соответственно органы публичной власти, иные публично-правовые образования в конституционном праве наделены специальным конституционным статусом, основой которого является специальная правосубъектность.

Главными акторами конституционного права являются: носители гражданских прав и свобод – граждане и их объединения. Отсюда важнейшей категорией конституционного права являются права и свободы человека и гражданина – закрепленные в национальной конституции и гарантированные государством возможности, позволяющие каждому свободно и самостоятельно избирать вид и меру своего поведения, пользоваться социальными благами как в личных, так и

вобщественных интересах. В зависимости от закрепляемых в них ценностей права и свободы подразделяются на гражданские (личные), политические, социальные, экономические и культурные.

Права и свободы не действуют автоматически. Далеко не всегда достаточно одной воли и устремлений носителя права. Механизм обеспечения действенности прав и свобод характеризуется через по-

нятие «конституционные гарантии прав и свобод». Это так называе-

мые общие гарантии – общие условия (конституционный строй, демократический государственный режим, режим конституционной законности, признанная обществом и поддерживаемая государством система господствующих духовно-культурных ценностей), а также

специальные конституционные гарантии – юридические механизмы,