14. Задача совершенствования экологического законодательства по регулированию экологических отношений: перспективы кодификации экологического законодательства.

Юридическая Украина »2009» № 1

загрузка ...

Понятие «совершенствования законодательства Украины об экологической безопасности» в контексте международно-правовых обязательств

Шомпол А.

Одним из приоритетных направлений внешней и внутренней политики государства является обеспечение экологической безопасности. С целью его реализации Украина является активным участником международно-правовых отношений и сотрудничества, принимая на себя целый ряд международно-правовых обязательств в сфере обеспечения экологической безопасности, в частности совершенствования законодательства Украины об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств.

Актуальность исследуемой темы обусловлена особенностями самого процесса нормотворческой деятельности, для которого характерно использование в пределах соответствующих механизмов нормотворческого инструментария, подходов, моделей и методов нормотворческой деятельности, используемых в процессе достижения цели правового регулирования - обеспечение экологической безопасности, основанные на определенных выше предпосылках, анализе норм действующего законодательства и существующих доктринальных подходах. Целью данной статьи является выявление основных признаков и характеристик понятия «совершенствование законодательства Украины об экологической безопасности» в контексте международно-правовых обязательств.

На научном уровне проблемы совершенствования, систематизации, кодификации национального законодательства в целом исследовались в общетеоретической правовой литературе, в частности отечественными и иностранными учеными С. С. Алексеевым, Д.А.Керимовим, Р.Кабрияком и другими исследователями.

В то же время вопросы развития и совершенствования природоохранного законодательства как составной экологического нашли отражение в монографическом исследовании А. С. Шестерюк «Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды» [1], опубликованном в 1984

Определенное теоретические основы исследования проблем совершенствования отечественного законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств составляют специальные исследования по вопросам формирования и развития, совершенствования правового обеспечения экологической безопасности. Среди них можно отметить исследования В. И. Анд-рейцев, которые освещены в его диссертационных работах, а также целом ряде научных разработок по проблемам правового обеспечения как национальной, так и транснациональной экологической безопасности [2] и т.

Отдельные аспекты совершенствования экологического законодательства в контексте реализации международно-правовых соглашений освещались на уровне монографических исследований и научных статей (Г. И. Ба-люк, Н. Г. Малышева [3], С. М. Кравченко, Ю. Шемшученко и другие исследователи), оглашались в докладах и выступлениях на научно-практических конференциях, в том числе на международных: «Правовые проблемы доступа к информации и правосудию в контексте международных конвенций" (сентябрь 2002, г.. Киев), «проблемы реализации прав человека в контексте международных конвенций »(сентябрь 2003г., г.. Киев) и круглом столе« Экологический кодекс: мифы и реальность »(май 2005г., г.. Киев) и др.

Совершенствованию и реформированию законодательства: соотношение понятий

Реализация международно-правовых обязательств на национальном уровне является предпосылкой и влияет на определение целей и приоритетных направлений правотворческой деятельности, то есть деятельности специально уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на формирование соответствующего правового режима объектов экологической безопасности, определение правовых моделей обеспечение экологической безопасности. Такое положение обусловливает необходимость совершенствования законодательства Украины об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств.

Как основополагающие принципы нормотворческой деятельности в контексте выполнения международно-правовых обязательств, по нашему мнению, следует определить основные подходы к пониманию понятия «совершенствование законодательства», основные приоритетные направления соответствующей деятельности. Наряду с этим существует необходимость рассмотреть соотношение между понятиями «совершенствование законодательства» и «реформирование законодательства».

Современная правовая доктрина предлагает несколько определений понятия «совершенствование законодательства», однако, прежде чем перейти к анализу научных подходов, считаем необходимым определить само понятие «процесс усовершенствования законодательства».

Термин «совершенствование законодательства» широко используется как в научной, так и в законодательной доктрине, нормотворческой и правоприменительной деятельности, применяется как специалистами-юриста-ми, так и специалистами других отраслей знаний. Но четкое понимание и определение этого термина отсутствует в справочной литературе, его обходят и авторы ряда энциклопедических изданий.

3 онтологической точки зрения «совершенствование» является процессом улучшения уже существующих категорий и явлений [4], то есть приведение их к определенной совершенства. Однако, как и любая категория или явление, «совершенствование» является определенным процессом, последовательностью определенных действий, имеющих соответствующее смысловую нагрузку, в зависимости от которого и получается соответствующий результат.

В лингвистическом смысле «совершенствования (совершенствование)» понимается в двух аспектах: 1) как изменение чего-либо в сторону улучшения (улучшение) или 2) результат такого изменения [5]. На уровне современных научных правовых исследований проблема совершенствования законодательства ли не самая актуальная. Почти каждое научное исследование в области юридических наук содержит или обоснование необходимости совершенствования законодательства в той или иной сфере, или, собственно, предложения изменения, дополнения или совершенствования законодательства. То есть практическая направленность научных исследований в области права так или иначе имеет конечную цель - совершенствование законодательства (как внешней формы выражения права как такового).

Исследование понятия «совершенствование законодательства об экологической безопасности» в контексте международно-правовых обязательств, выявление присущих ему признаков и характеристик обусловливает необходимость комплексного подхода и обращение к научным исследованиям различной отраслевой направленности, поскольку решение ряда вопросов совершенствования законодательства об экологической безопасности в контексте международно правовых обязательств находится на пересечении нескольких отраслей юридической науки - общей теории права, международного, конституционного, административного, экологического права и права экологической безопасности и тому подобное. Процесс усовершенствования законодательства об экологической безопасности характеризуется определенной реформацией устоявшихся категорий и понятий. Однако определяющим в этом аспекте, по нашему мнению, является разграничение и определение соотношения категорий «совершенствование» и «реформа». В энциклопедических источниках «реформа» (фр. Reforme, от лат. Reformo - превращаю) рассматривается как преобразование, изменение, перестройка любой сферы общества, жизни (порядков, институтов, учреждений) не уничтожая основ (основ) существующей социальной структуры; формально - это нововведение любого содержания. Реформой называют более или менее прогрессивные преобразования. Реформа - это средство изменения различных сфер жизни [6].

Понятие «реформа» характеризуется в основном признаками процесса, в пределах которого осуществляется система взаимосогласованных действий специально уполномоченных на то субъектов - реформационная деятельность или реформирования. Процесс усовершенствования, на наш взгляд, представляет собой определенный составной элемент реформы. Соответствующие категориальные разграничения свойственны и для законодательной деятельности.

Рассматривая соотношение понятий «усовершенствования» и «реформа» можно сделать вывод, что определение общей категории «реформа» в определенной части совпадает и в то же время, отличается от понятия «усовершенствования». Однако такое различие мы можем определить только абстрагируясь, поскольку нет четких критериев ее определения. Осуществление реформ, в отличие от усовершенствования, предусматривает осуществление более глубоких изменений (качественно отличных). А рассматривая реформу в системе правовых связей, по нашему мнению, можно говорить не только о таких глубокие изменения в системе правового регулирования, институтах государства, но и об изменениях (иногда существенные) в системе же правоотношений, возникновения или трансформации существующих правоотношений.

Рассматривая «реформу» как правовую категорию, целесообразно обратиться к пониманию особой категории «правовой реформы». На научном уровне сформировались подходы к определению и пониманию «правовой реформы - как изменения состояния общества и условий его жизнедеятельности путем преобразующей деятельности государственного аппарата, по сути, является государственным управлением» [7].

Представляется, что при таком подходе процесс реформирования законодательства охватывает собой значительное количество последовательных законотворческих действий, которые различаются по своей природе. В рамках правовой реформы в целом происходит приведение права (а соответственно, и законодательства. - А. Ш.) в соответствие с назревших интересов и потребностей развития общества [8]. В. К. Грищук отмечает, что имеющийся исторический опыт показывает, что результаты, определены как цель правовой реформы, достигаются, в частности, с помощью таких факторов, как: 1) законодательное урегулирование правотворческой деятельности; 2) создание специальных органов управления правовой реформой; 3) планирование правотворческой деятельности; 4) разработка общей концепции правовой реформы и концепций кодификации отраслевого законодательства [9]. Однако соответствующие действия, определяются автором как последовательные этапы правовой реформы, хотя и касаются процессов кодификации законодательства, но отражают основные методологические подходы к реформированию законодательства в целом.

В указанном контексте в рамках исследуемой проблемы в данной статье определенный интерес представляют исследования процессов реформирования видов экологических правоотношений, в частности земельных (как иллюстрация вышеизложенного). В частности, на научном уровне сформировались подходы к определению и понимание земельной реформы - как урегулированных нормами права общественных отношений процессуального характера, опосредующие изменение (преобразование) норм земельного права и земельных правоотношений, в которых обязаны государством органы и организации взаимодействуют с заинтересованными субъектами (гражданами и их организациями) в экономическом, экологическом, институционально-функциональной и фондами направлениях с целью восстановления эффективного использования природных ресурсов Украины [10]. Второй подход, предлагает рассматривать земельную реформу как урегулированную специальным земельным законодательством систему действий различных субъектов и совокупность организационных, экономических, экологических, научно-технических, землеустроительных и государственно-правовых мер, направленных на коренное преобразование (изменение) и совершенствования земельных правоотношений в соответствии с современных требований развития общества и государства и обеспечение земельных потребностей человека и гражданина Украины [11].

Рассматривая с этих позиций понятия «совершенствование законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств», по нашему мнению, можно говорить именно о процессе реформирования правоотношений экологической безопасности на национальном уровне, так, изменение норм действующего законодательства в соответствии с требованиями международных соглашений является юридическим составом, который служит основанием возникновения новых правоотношений в этой сфере.

Однако совершенствование законодательства Украины об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств имеет признаки постоянно продолжающегося процесса как составляющая процесса реформирования правоотношений по обеспечению экологической безопасности, который влияет на изменение и преобразование всех элементов юридического состава правоотношений: условия и основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений экологической безопасности; формирования объекта правоотношений экологической безопасности; формирования содержания правоотношений и определения специальной правосубъектности участников правоотношений и т.п..

Проведенный анализ свидетельствует, что на научном уровне термин «усовершенствование законодательства» рассматривается как процесс, обеспечивающий постоянное соответствие юридических норм реально существующим общественным отношениям путем своевременного издания правовых актов в строго упорядоченной системе всего законодательства, и по содержанию, и по форме выражения соответствует об 'ективним потребностям общества, которое развивается [12]. При этом отметим, что, рассматривая процесс совершенствования законодательства как видовую категорию, необходимо разграничивать сферу и характер такой деятельности, учитывать внешние и внутренние факторы, предпосылки, цель, которые являются определяющими в формировании направлений такой деятельности по совершенствованию законодательства об экологической безопасности в контексте международно правовых обязательств.

Деятельность государства в сфере обеспечения экологической безопасности

Важным фактором является положение Конституции Украины (ст. 16), которая определяет обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории Украины, преодоление последствий Чернобыльской катастрофы - катастрофы планетарного масштаба, сохранение генофонда Украинского народа обязанностью государства. В соответствии с этим обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории Украины является не просто обязанностью государства, но и одним из приоритетов в деятельности государства, приоритетов внешней и внутренней экологической политики. В частности ст. 3 Конституции признает в Украине человека, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность высочайшей социальной ценностью. К тому же, государство отвечает перед человеком за свою деятельность (в том числе и по обеспечению экологической безопасности). Данное положение в контексте ст. 50 Основного Закона, которая закрепляет право каждого на безопасное для жизни и здоровья окружающую среду и возмещение причиненного нарушением этого права вреда, позволяет говорить о том, что государство должно реализовывать свое основное предназначение, а именно, быть средством упорядочения общественных отношений и решения социально-экономических противоречий, возникающих в обществе. Таким образом государство выполняет свою основную внешнюю и внутреннюю функцию в сфере обеспечения экологической безопасности.

Определяя цели и основные задачи деятельности государства по совершенствованию законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств, важно, по нашему мнению, конкретизировать объект правового регулирования. Как известно, право регулирует те общественные отношения, объекты которых имеют (о чем свидетельствует общественная практика) существенное значение для государства и общества, и взаимодействие субъектов с которыми требует на современном этапе развития совершенствования правовой регламентации. Важность объекта для государства, общества и человека определяет само государство в установленных или санкционированных им правилах поведения человека (нормах права) [13]. Подтверждением этого тезиса является целый ряд положений политико-правовых и законодательных актов. В частности, в Декларации о государственном суверенитете Украины от 16.07.1990 г.. Закреплено, что государство заботится об экологической безопасности граждан, о генофонде народа, его молодого поколения; в Законе Украины «Об основах национальной безопасности Украины» от 19.06.2003 г.. № 964-IV экологическая безопасность определяется в составе национальной безопасности Украины.

Это дает основания констатировать, что конечной и основной целью деятельности, которую государство осуществляет по совершенствованию законодательства Украины об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств, является обеспечение экологической безопасности и реализации и защиты конституционного права граждан Украины на экологическую безопасность.

По нашему мнению, среди правовых оснований и условий осуществления такой деятельности государства, целесообразно выделить, как минимум, две основные группы: 1) международно-правового (внешнего) характера ТА2) национально-правового (внутреннего) характера.

Международно-правовые основания и условия осуществления государством деятельности на национальном уровне по совершенствованию законодательства в указанной сфере основываются на общепризнанных принципах современного международного права, положениях Венской конвенции о праве международных договоров от 23.05. 1969 и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23.08. 1978 Нормы международных соглашений в сфере использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности содержат непосредственные обязательства государств-участников совершенствовать национальное законодательство с целью реализации положений международного соглашения на национальном уровне. В качестве примера можно привести положения п. «Д» ст. 5 Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и / или опустынивание, особенно в Африке (1994), согласно которому государства-участники Конвенции обязуются на национальном уровне обеспечить благоприятную атмосферу путем усиления существующих законов, а в случаях, когда они отсутствуют, путем принятия новых законов и формирования долгосрочной политики и программы действий.

Основания национально-правового характера деятельности государства по совершенствованию законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств основываются на конституционных положениях. В соответствии с Конституцией Украины (ст. 9) международные договоры, согласие на которые выразила Верховная Рада Украины, становятся частью национального законодательства Украины. В развитие конституционных положений, 3акон Украины «О международных договорах Украины» от 29.06.2004 г.. № 1906-IV определяет порядок ратификации, присоединения и утверждения международных договоров Украины, предусматривающей, в случае необходимости, внесения изменений и дополнений в действующее законодательство с целью реализации международного договора.

Данную деятельность осуществляют специально уполномоченные субъекты, опосредующих ее в правоотношениях по совершенствованию законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств, основанием возникновения которых является конституционная норма. Характеризуя данные правоотношения по содержанию и условиям возникновения можно, по нашему мнению, говорить о специфическом виде конституционно-экологических правоотношений по совершенствованию законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств как о комплексной межотраслевой группу правоотношений.

Для определения сферы деятельности государства по совершенствованию законодательства об экологической безопасности ключевое значение имеет выделение круга общественных отношений, которые подлежат урегулированию и формируют предмет правового регулирования, - правоотношения по обеспечению экологической безопасности, урегулированы нормами законодательства об экологической безопасности. Специфика правоотношений экологической безопасности, обусловленная специфическими особенностями их объекта, является системообразующей предпосылкой нормотворческой деятельности в этой сфере, однако процесс нормотворчества обусловлен стремлением законодателя урегулировать сферу общественных отношений таким образом, чтобы в результате принятия соответствующего нормативно-правового акта очерчена сфера общественных отношений находила наиболее эффективное законодательное регулирование.

Считаем, что развитие законодательства Украины об экологической безопасности должна предусматривать создание такой системы законодательства, которая бы отвечала современным потребностям развития общества и обеспечивала защищенность общества, личности и государства от внешних и внутренних экологических угроз и характеризовалась следующими показателями, как согласованность, точность, определенность, стабильность , динамизм, обзорность и тому подобное.

Исходя из вышеизложенного приходим к выводу о том, что, рассматривая понятие «совершенствования законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств», можно говорить о процессе реформирования правоотношений экологической безопасности на национальном уровне, так как изменение норм действующего законодательства в соответствии с требованиями международных соглашений есть юридичнимскладом, который служит основанием возникновения новых правоотношений в этой сфере.

Совершенствование законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств имеет признаки постоянно продолжающегося процесса как составляющая процесса реформирования правоотношений по обеспечению экологической безопасности, который влияет на изменение и преобразование всех элементов юридического состава правоотношений: условия и основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений экологической безопасности; формирования объекта правоотношений экологической безопасности; формирования содержания правоотношений и определения специальной правосубъектности участников правоотношений и т.п..

Среди правовых оснований и условий осуществления государством деятельности по совершенствованию законодательства Украины об экологической безопасности в контексте международноправовом обязательств целесообразно выделить, как минимум, две основные группы: 1) международно-правового (внешнего) характера и 2) национально-правового (внутреннего) характера .

На основании норм Конституции Украины (ст. 9) возникают правоотношения по совершенствованию законодательства Украины об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств. Данные правоотношения, по содержанию и условиям возникновения, по нашему мнению, можно отнести к специфическому виду конституционно-экологических правоотношений и рассматривать их как комплексную межотраслевую группу правоотношений по совершенствованию законодательства об экологической безопасности в контексте международно-правовых обязательств.