Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

не была прекращена и соответственно погашение дефицита ста­ ло проблемой соответствующего уровня бюджетной системы.

Рассматривая соотношение расходов и доходов, необходимо отметить, что спад производства явился основной причиной уменьшения налогооблагаемой базы и, следовательно, размеров бюджетов всех уровней. Минимально необходимые расходы бюд­ жетной системы (обеспечение социальных гарантий, правоохра­ нительная деятельность и др.) становятся непосильными для слабеющей экономики. Тем не менее политические, социальные и иные соображения не позволяют прекратить финансирование

Рис. 11. Динамика дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)

370

Глава 1. Формирование и расходование бюдзкетов в субъектах Российской Федерации

государственных расходов, не покрываемых доходами. Данный вывод вытекает из диаграмм 8 и 9, которые убедительно свиде­ тельствуют, что структура расходов консолидированных бюдже­ тов субъектов РФ за 1995—1997 гг. практически не изменилась, несмотря на то что структура и реальный объем доходов их бюд­ жетов претерпели существенные изменения. Практически повсе­ местно способом разрешения данного противоречия стало стре­ мительное наращивание дефицита бюджетов, которое показано на рис. 11. Естественно, доля дефицита неравномерна в субъек­ тах РФ.

Например, в Агинском Бурятском АО расходы консолиди­ рованного бюджета в 1997 г. более чем в 2 раза (на 121,5%) пре­ высили его доходы. Напротив, в Москве расходы оказались на 3,4% меньше доходов, т.е. наблюдается профицит бюджета (см. табл. 18).

Для финансирования дефицита необходимо привлечение до­ полнительных средств сверх имеющихся у бюджетных доходов. В 1997 г. основным источником финансирования дефицита кон­ солидированных бюджетов субъектов РФ были ссуды из феде­ рального бюджета (см. рис. 12).

Ранее доля бюджетных ссуд была незначительной, о чем кос­ венно свидетельствует небольшой объем возврата ссуд в 1997 г. Однако большая часть дохода от государственных и муници­ пальных ценных бумаг уже идет на обслуживание сложившего-

371

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

ся долга. Та же тенденция характерна и для прочих заимствова­ ний, основу которых составляют кредиты коммерческих банков. Наметившаяся тенденция свидетельствует о том, что в настоя­ щее время возникла угроза превращения заимствований регио­ нальных и местных бюджетов в финансовую пирамиду, функ­ ционирование которой возможно только за счет привлечения новых займов.

Рис. 12. Структура финансирования дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1997 г.

1997

Рис. 13. Соотношение дефицита и капитальных вложений в консолидированных бюджетах субъектов РФ (в %)

В этой связи важно заметить, что на региональном и местном уровне отсутствует возможность дополнительной денежной эмис-

372

Глава 1. Формирование и расходование бюдзкетов в субъектах Российской Федерации

сии. Следовательно, их безответственные заимствования не мо­ гут быть потащены через усиление инфляции. Поэтому целесооб­ разно, прибегая к займам в консолидированные бюджеты субъек­ тов РФ, одновременно формировать механизм, обеспечивающий возвратность привлеченных средств. Исключить превращение заимствований в финансовую пирамиду можно только в том слу­ чае, если инвестиционные расходы соответствующего бюджета больше привлеченных средств или равны им.

Как показано на рис. 13, капиталовложения пока больше де­ фицита. При этом имеет место неблагоприятная динамика. Если в 1994 г. большинство консолидированных бюджетов субъектов РФ были сведены с профицитом, то в 1997 г. дефицит составлял 66% от капиталовложений из консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Среди субъектов РФ наиболее благоприятно положение г. Москвы и Воронежской области, имеющих профицит бюджета. Наименее благоприятно положение Агинского Бурятского АО, у которого при самом высоком в стране дефиците отсутствуют капитальные вложения из бюджета.

Ликвидность бюджетов

В настоящее время расчеты в экономике в среднем лишь на 27-30% осуществляются в денежной форме. Соответственно 7073% приходятся на бартер, денежные суррогаты и зачеты. Расче­ ты показывают, что в этой ситуации для выплаты текущих плате­ жей в бюджет и заработной платы работникам в среднем требу­ ется 1 р. 23,5 к. на каждый рубль средств, поступивших предпри­ ятиям в денежной форме. В сложившейся в экономике ситуации бюджеты вынуждены начать применение механизма неденежно­ го исполнения.

Неденежное исполнение бюджета - это его исполнение в то­ варной, денежно-суррогатной, а также зачетной форме по дохо­ дам и (или) расходам. Если в счет налогов и других обязательных платежей в бюджет поступают доходы в неденежной форме, то проведение на их основе денежных расходов влечет определен­ ные издержки. Например, обращение товара в деньги неизбежно связано с затратами по реализации продукции, потерями в резуль­ тате изменения рыночной конъюнктуры и пр. Денежные сурро­ гаты реализуются на рынке с дисконтом, а учитываются по но-

373

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

миналу. Классическая зачетная операция вообще не предполага­ ет денежного исполнения по расходам.

В этой связи помимо структуры доходов и расходов, а так­ же их объема огромное значение приобрела форма, в которой они поступают в бюджет. Данное обстоятельство требует учи­ тывать ликвидность бюджета - степень, в которой доходы бюдсжета могут быть обращены в его денеж:ные расходы. На прак­ тике доходы, поступившие в бюджет в неденежной форме, как правило, не реализуются на рынке, а используются для неде­ нежного покрытия бюджетных обязательств. Однако с позиций оценки ликвидности такого рода доходов факт отсутствия прак­ тической конвертации товаров и суррогатов в деньги не столь значим. Ликвидность характеризует, сколько потребовалось бы потратить средств бюджету, чтобы на основе полученных до­ ходов осуществить денежные расходы. Эмпирическим путем рассчитана ликвидность различных форм исполнения бюджета (см. табл. 19).

Т а б л и ц а 19

Ликвидность различных форм исполнения бюджета

Неденежные поступления в консолидированные бюджеты субъектов РФ с каждым годом увеличиваются (см. рис. 14). Это требует учета в ходе бюджетного планирования ликвидности по­ ступающих средств. Например, на основе данных диаграммы на рис. 10 и табл. 17 можно рассчитать максимальную ликвидность консолидированных бюджетов субъектов РФ на 1997 г.:

(53,9%-1) + (46,1%-0,85) = 93%,

где 53,9% — объем денежного исполнения бюджета в 1997 г.; 46,1%— объем неденежного исполнения бюджета в 1997 г.;

0,85 — максимальная ликвидность неденежного инструмента испол­ нения бюджета.

374

Глава 1. Формирование и расходование бюдокетов в субъектах Российской Федерации

Иными словами, реальные доходы консолидированных бюд­ жетов субъектов РФ были в 1997 г. как минимум на 7% ниже но­ минальных, т. е. указанных в отчетах. Данный дисбаланс ком­ пенсировался погашением обязательств бюджета в неликвидной (неденежной) форме, увеличением задолженности бюджета по оп­ лате поставленных по государственным и муниципальным зака­ зам товаров и услуг и т.д.

Рис. 14. Структура поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ

Оценка ликвидности бюджета имеет важнейшее значение при определении политики заимствований. Это обусловлено тем, что практически все привлекаемые для погашения дефицита ресурсы

375

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

имеют денежную форму. Следовательно, оценивая возможности бюджета по возврату кредитов и погашению займов, необходи­ мо принимать к учету не номинальные доходы соответствующе­ го бюджета, а реальные, т.е. скорректированные на их ликвид­ ность. Например, если собственные доходы бюджета по отчету составляют 200 млн руб., а ликвидность — 85%, то реальные до­ ходы бюджета составляют: 200 • 0,85 = 170 млн руб.

ВЫВОДЫ

Вопросы управления бюджетом весьма специфичны. В дан­ ной сфере не может быть рецептов, годных на все случаи жизни. Этим обусловлена необходимость принятия решений, преиму­ щественно исходя из анализа обстановки, сложившейся на опре­ деленном, конкретном уровне бюджетной системы. Вместе с тем при подготовке управленческих решений целесообразно учиты­ вать следующее:

1. Для обеспечения доходов бюджета всех уровней важнейшее значение имеет не только их объем, но и структура. Острой необ­ ходимостью является развитие собственных доходных источни­ ков и максимальное снижение зависимости от вышестоящего уровня бюджетной системы. В стремлении максимизировать те­ кущие доходы бюджетной системы опасно заходить слишком далеко, поскольку это грозит банкротством или уходом в тене­ вой сектор источника налоговых или неналоговых доходов.

2.Формируя расходные части бюджетов, необходимо соз­ давать их так, чтобы обеспечивать реализацию обязательств со­ ответствующего уровня бюджетной системы на основе имеющих­ ся доходных источников. Консервирование сложившейся струк­ туры и объема расходов бюджета при изменении его доходной ча­ сти чревато существенными финансово-экономическими ослож­ нениями.

3.В области бюджетных заимствований важнейшим звеном является обеспечение безусловной возвратности и окупаемости привлеченных средств. Использование заимствований в текущих расходах бюджета допустимо лишь как чрезвычайная мера по­ крытия временного кассового разрыва. В этой связи объем капи­ таловложений из бюджета в обязательном порядке должен пре-

376

Глава 1. Формирование и расходование бюдзкетов в субъектах Российской Федерации

вышать объем заимствований. В противном случае не только со­ здается возможность невыполнения долговых обязательств бюд­ жета, но и происходит снижение кредитного рейтинга соответ­ ствующего уровня бюджетной системы с удорожанием стоимос­ ти обслуживания долга.

4. В ходе бюджетного планирования нужно учитывать лик­ видность бюджетной системы. Если бюджет вынужденно испол­ няется в неденежной форме по доходам, то нужен механизм, по­ зволяющий использовать эту же форму и в расходах. Оценивая возможности эмиссии долговых обязательств, важно учитывать не номинальные, а реальные, т. е. скорректированные на ликвид­ ность, доходы бюджета.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Каковыразличия между консолидированным бюджетом субъекта РФ, региональным 6юдж:етом и бюдж:етами МСУ?

2.Каковы основные источники формирования доходоврегиональных бюд­ жетов и бюдж:етов МСУ?

3.Какие направления расходования средств региональных бюдж:етов и бюдж:етов МСУ существуют в России?

4.Каковы источники покрытия дефицита консолидированного бюдзкета субъекта РФ?

5.Что такое ликвидность бюдж:ета?

ЛИТЕРАТУРА

Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­ цесса в РСФСР" от 10.10.91 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.

Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Рос­ сийской Федерации" от 27.12.91 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 11. Ст. 527.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного са­ моуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 // Собрание законода­ тельства РФ. 1995. JV9 35. Ст. 3506.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25.09.97// Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государютвенного регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 1997.

377

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Глава 2 РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА

Принципы и функции промышленной политики. Федеральный и региональный уровень промышленной политики. Технология формирования промышленной политики. Реализация региональной промышленной

политики

Принципы и функции промышленной политики

Промышленная политика - это совокупность экономических, политических и организационных мер, реализуемых наразных уров­ нях государственного управления, направленных на повышение эф­ фективности факторов производства и прямо или косвенно влияю­ щих на решения о вложении ресурсов в отрасли или изъятии их из отраслей.

Выбор того, на что могут быть направлены эти меры, обус­ лавливается общей ориентацией национальной экономики, спе­ цификой тех или иных моделей экономического роста и взаимо­ связанными общими принципами промыщленной политики.

Принцип конструктивности. Целесообразно обеспечить кон­ сенсус между экономическими агентами и политическими сила­ ми по вопросу о целях, направлениях и методах осуществления промышленной политики и на этой основе поставить конкрет­ ные задачи по модернизации отраслей и предприятий.

Принцип корректировки. Необходимо своевременно отказы­ ваться от тех стратегий, которые не оправдали себя в прошлом и не представляют ценности в настоящий момент.

Принцип равных возмож:ностей. В качестве объектов внима­ ния рассматриваются не отрасли, сферы или субъекты хозяйство­ вания, а динамически видоизменяющиеся на различных этапах индустриального развития параметры и инструменты их регули­ рования.

Принцип глобального реагирования. Необходимо учитывать ресурсные,и политические возможности, сосредоточенные за пре­ делами национальной экономической системы.

378

Глава 2. Региональная промышленная политика

Важное значение для эффективной реализации промышлен­ ной политики имеют ее инструменты, которые могут быть клас­ сифицированы по трем категориям, группам:

•инструменты структурной политики;

•инструменты регулирования иностранных инвестиций;

•инструменты внешней торговли.

При этом часть из них имеет универсальный характер, дру­ гие выбираются в зависимости от характеристик субъекта хо­ зяйствования, от региона, в котором осуществляется промышлен­ ная политика.

Единой универсальной модели промышленной политики даже на национальном уровне не существует.

В то же время эффективная промышленная политика направ­ лена на достижение:

•макроэкономической и политической стабильности;

•экспортной ориентации промышленности;

•эффективного развития человеческих ресурсов. Основным критерием успеха промышленной политики служат

темпы экономического роста в сравнении с темпами, достигну­ тыми в условиях ее отсутствия.

Роль промышленной политики на рубеже второго и третье­ го тысячелетий возрастает, что обусловлено следующими фак­ торами:

•изменяется роль государства, возрастает взаимозависимость субъектов мирового хозяйства, изменяется содержание глобаль­ ной конкуренции. Все это требует выработки адекватной наци­ ональной и региональной экономической стратегии. Ее реализа­ ция обеспечивается посредством макроэкономического регули­ рования, опоры на силы предпринимательства, уважения дисцип­ лины рынка;

•возрастает значение нематериальных факторов производ­ ства, таких, как образование, знания, квалификация, ноу-хау, ус­ луги, инфраструктура их обеспечения, научно-технические фак­ торы конкуренции, особенно на рынках с высоким потенциалом роста;

•ускоряются структурные преобразования в промышленнос­ ти, обусловленные, в частности, появлением новых социальноэкономических рисков, связанных с комплексом проблем НТП, защитой окружающей среды и рядом других.

379