Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин
.pdf
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
ОБЩИЙ
и
СПЕЦИАЛЬНЫЙ
УЧЕБНИК Под общей редакцией
А.Л.Гапоненко, доктора экономических наук, профессора
А.П.Панкрухина, доктора экономических наук,
профессора
Москва • Издательство РАГС • 2001
ББК 65/05 O-ll
Одобрено в качестве учебника для слушателей РА ГС Учебно-методическим советом
Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
|
Авторский коллектив: |
|
Белоусов |
Р.А. — д.э.н., проф., Гапоненко А.Л. — |
д.э.н., проф., |
Дульщиков |
Ю.С. —д.э.н., проф.. Омаров A.M. —д.э.н., проф., |
ПанкрухинА.П. |
—д.э.н., проф., Мельников СБ. —д.э.н., проф.. Уколов В.Ф. —д.э.н., проф.,
Алексеев Ю.П. — к.э.н., доц., Алисов А.Н. — к.э.н., проф., Барышников Ю.Н.
—к.э.н., доц., Захаров Н.И. — к.э.н., доц., Корниенко В.И. — к.э.н., доц.,
Лазарев В.В. — к.э.н., доц., Николаев В.А. — к.э.н., доц., МацневД.А. — к.э.н., доц., Орлова Т.М. — к.э.н., доц., Игнатущенко В.Н. — к.э.н., Коломийцев СП.
—к.э.н., Макарова И.К. — к.э.н., Хурсевич СН. — к.э.н., Еремихин Б.М.
Общий и специальный менеджмент: Учебник/Общ. ред.
О-И А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. — М.: Изд-во РАГС, 2001.
—568 с.
ISBN 5-7729-0057-9
Учебник схх)тает(явует программе учебного курса, разработанного кафедрой общего и специального менеджмента для слушателей академии.
Впервые курс "Общий и специальный менеджмент" был опубликован в 1997 — 1998 гг. Это и.]дание послужило основой кардинально переработанного
идополненного новыми темами программы учебного курса по специальности "Государственное и муниципальное управление", раскрывающими принципы
итехнологии управления регионами и муниципальными образованиями в России.
Для изучающих проблемы управления в системе подготовки и
переподготовки кадров госслужащих. |
|
ISBN 5-7729-0057-9 |
ББК 65/05 |
ОИздательство РАГС, оригинал-макет, 2001
СГапоненко А.Л., общ. ред., 2001
ОПанкрухин А.П., общ. ред., 2001
ПРЕДИСЛОВИЕ
Учебник подготовлен коллективом кафедры общего и специ ального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ и предназначен для слущателей и ас пирантов, проходящих подготовку, переподготовку и повышаю щих квалификацию по специальности "Государственное и муни ципальное управление", для студентов других вузов, изучающих курс менеджмента, для государственных и муниципальных слу жащих Российской Федерации, а также для щирокого круга спе циалистов по управлению, менеджеров-практиков.
Первые четыре раздела отражают основную проблематику ме неджмента в целом с учетом специфики обучения государствен ных служащих. Здесь раскрываются основные понятия и техно логии менеджмента, а также специфика менеджмента в условиях современной России и его особенности в сфере государственной службы. Содержание этой части учебника структурировано по четырем основным разделам:
•Современный менеджмент и его особенности в государствен ной службе.
•Стратегический менеджмент.
•Управление персоналом.
•Маркетинг.
В последнее время появилось множество отечественных учеб ников по менеджменту. Данный учебник отличается от других изданий тем, что он, во-первых, дает довольно краткое и в то же время достаточно полное изложение всех базовых идей и техно логий современного менеджмента и, во-вторых, раскрывает осо бенности менеджмента в государственной службе. Аспекты при менения принципов и технологий современного менеджмента в
3
Предисловие
практике государственной службы сегодня особенно актуальны в России.
Разделы V—VI являются по существу первым отечественным опытом рассмотрения в учебной литературе современных мето дов и технологий управления развитием регионов и муниципаль ных образований.
Социально-экономическое состояние российских регионов определяется как объективными факторами (макроэкономичес кими условиями, положением региона в общественном разделе нии труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными факторами, в пер вую очередь кадрами местных администраций и методами регио нального управления. В сложных условиях выхода из кризиса преимущество имеют прежде всего те регионы, в которых исполь зуются адекватные методы и инструменты управления их разви тием.
Управление развитием региона может осуществляться с по мощью широкого спектра действий, посредством которых мест ная администрация стимулирует развитие экономики региона, создает новые рабочие места, увеличивает налоговую базу, рас ширяет возможности для тех видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.
Как управлять развитием региона, района, города? Какова специфика региона как объекта реформ? Ответы на эти вопросы содержатся в предлагаемой книге.
Темпы общественно-политических и экономических преобра зований в нашей стране опережают темпы изменений в практике управления регионами, городами и районами. Поэтому качествен но новые проблемы развития зачастую решаются устаревшими и неадекватными методами.
Научные исследования в области управления в последние годы также отставали от запросов жизни. Практика территориально го управления в настоящее время требует соответствующих обоб щений. Авторы учебника предприняли попытку ответить на этот вызов современности.
Региональные и городские администрации стараются шире использовать новые виды управленческой технологии, среди ко торых:
• стратегическое планирование развития региона;
4
Предисловие
•инструменты региональной промышленной политики, включающие в себя методы привлечения инвестиций в регион;
•методы проведения реформы жилипщо-коммунальной сферы;
•приемы регионального маркетинга;
•формирование новых оргструктур, используемых в регио нальном административном управлении;
•новые виды финансовой технологии, позволяющие привле кать в регионы относительно дешевые финансовые ресурсы и пе рераспределять финансовые потоки.
Коренные изменения в сфере формирования нового региональ ного мышления, овладение навыками эффективного управления развитием областей, краев и республик, городов и районов неиз бежны. Сдерживающим фактором в данном случае является не достаток профессионально подготовленных работников, облада ющих современными знаниями в области государственного и муниципального управления. Речь идет о сотнях тысяч специа листов управления, над которыми до сих пор довлеют стереоти пы, доставшиеся в наследство от устаревшей практики работы администрации городов и районов, усиливающиеся нехваткой финансовых средств, отсутствием системных основ распростра нения передовой практики регионального управления. При фор мировании дееспособной администрации целесообразно позабо титься о непрерывном повышении ее квалификации, используя инновационные семинары и стажировки. Повсеместно следует внедрять приемы так называемого бенчмаркинга, т.е. целенап равленного использования передового опыта других регионов и городов.
Многие региональные проблемы современной России превра щаются в тормоз для реформ, становятся угрозой целостности Российского государства. Критической отметки достигла степень различия в уровне экономического и социального развития реги онов. По прожиточному минимуму дифференциация субъектов РФ превысила пороговое значение более чем в 3 раза. Среднеду шевой доход жителей Москвы превышает аналогичный показа тель в Тверской области в 7 раз, в Ивановской области - в 8 раз и в Дагестане - в 10 раз. В то же время в США максимальный раз рыв в среднедушевом доходе жителей столицы и одного из отста ющих штатов - Миссисипи - составляет около 2 раз. Рыночные отношения объективно усиливают дифференциацию регионов.
5
Предисловие
Поэтому требуется механизм, в том числе государственного ре гулирования, чтобы не переступить предел, за которым наступа ет размывание экономических основ федерализма и распад тер риториальной организации обпдества.
В Российской Федерации принята концепция перехода на мо дель устойчивого развития, в основу которой положены эколо гические ограничения и соответствующие рекомендации ООН. Но для устойчивого развития России, ее регионов, городов и рай онов важны не только экологические факторы. Спад производ ства, неплатежи, обострение социальных проблем представляют угрозу для большинства регионов, их будущего. Участившиеся технологические и экологические катастрофы настоятельно тре буют учета факторов надежности регионов в условиях чрезвы чайных ситуаций, т.е. создания необходимого механизма управ ления, резервов и других предпосылок для адаптации хозяйства к быстро изменяющимся внешним и внутренним условиям.
Поиск путей решения проблем реформирования России и ее региональной системы разворачивается на фоне масштабных гео политических, этносоциальных и административно-территори альных изменений в мире. В частности, субъекты Российской Федерации все более включаются в систему отношений собствен ности на природные ресурсы, средства производства, готовую продукцию, а также в мирохозяйственные связи и др. Это позво ляет регионам разрабатывать активную стратегию, укреплять свою целостность, повышать эффективность экономики и соци альной сферы. Позиция ученых кафедры общего и специального менеджмента РАГС по этим вопросам излагается в данном учеб нике.
В последние годы принят ряд законов, регламентирующих работу местных органов управления и самоуправления. В первую очередь это Федеральный закон "Об общих принципах органи зации местного самоуправления в Российской Федерации", в ос нову которого легли принципы Европейской хартии о местном самоуправлении, а также постановления Государственной Думы РФ "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения". Приня-
Предисловие
ТЫ федеральные законы "О финансовых основах местного само управления в Российской Федерации", "Об обеспечении консти туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации". Правительство реализует федеральную Программу государственной поддержки местного самоуправления.
Созданные правовые гарантии позволили юридически и орга низационно оформить более 14 тыс. муниципальных образова ний, избрать в представительные органы местного самоуправле ния свыше 100 тыс. депутатов, а также должностных лиц местно го самоуправления. Интенсивно создается законодательная база субъектов Российской Федерации в области местного самоуправ ления.
По мере становления рынка в регионах и муниципальных об разованиях возникает необходимость использования новых ви дов управленческой технологии. Отличительной чертой практи ки муниципальных преобразований, прежде всего в городах и районах, становится поиск своей идеи и формулы развития, вы явление ресурсов устойчивого обеспечения условий достойной жизни людей. Более конкретно об этом - в предлагаемом учеб нике.
Местная власть начинает рассматриваться как институт со циального обслуживания населения. Все более осознается необ ходимость смены целей и приоритетов муниципального менедж мента. Абсолютизация экономических критериев и показателей понемногу смягчается и заменяется целями, характеризующими положительную динамику уровня и качества жизни населения посредством сбалансированного и устойчивого воспроизводства экономического, социального, ресурсного и экологического по тенциала городов, районов и регионов в целом. Возможно, это означает начало коренного перелома в отношениях между орга нами власти и жителями, усиление реального контроля со сторо ны населения, которое все активнее включается в решение задач городов и районов, сел и поселков.
Отечественной науке и практике еще предстоит последователь ное формирование современной парадигмы управления терри-
Предисловие
ториальным развитием - на основе познания новых явлений, обо снования соответствующих технологий. На это направлена на учная и учебно-методическая работа, проводимая кафедрой об щего и специального менеджмента РАГС. Нащ учебник в значи тельной мере обобщает исследования последних лет в области регионального и муниципального менеджмента.
В числе авторов данного учебника - члены коллектива кафед ры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктора экономи ческих наук, профессора Р.А.Белоусов, А.Л.Гапоненко, Ю.С. Дульщиков, С.Б.Мельников, A.M.Омаров, А.П.Панкрухин, В.Ф.Уколов, кандидаты экономических наук, доценты Ю.П.Алек сеев, А.Н.Алисов, Ю.Н.Барышников, Н.И.Захаров, В.Н.Игнатущенко, В.И.Корниенко, В.В.Лазарев, Д.А.Мацнев, В.А.Никола ев, Т.М.Орлова, а также кандидаты экономических наук С.П.Коломийцев, И.К.Макарова и С.Н.Хурсевич.
Научная редакция учебника осуществлена заведующим кафед рой доктором экономических наук, профессором А.Л.Гапоненко и заместителем заведующего кафедрой доктором экономических наук, профессором А.П.Панкрухиным при участии кандидата экономических наук доцента Т.М.Орловой.
Авторский коллектив благодарит сотрудников кафедры А.Р. Викулову, Т.А.Коровкину, И.В.Тимошенко за техническое содей ствие при подготовке издания. Программную и методическую помощь в подготовке настоящей книги оказал кандидат физикоматематических наук С.М.Коновалов. Особой благодарности заслуживают слушатели и аспиранты, чьи замечания, рекоменда ции и суждения заметно обогатили предлагаемый материал. Ав торы благодарят кандидатов экономических наук В.И.Корниен ко и Г.Я.Фролова за поддержку в организации работы над учеб ником. Многие идеи и темы настоящей книги были апробирова ны на семинарах, проходящих в рамках Морозовского проекта при непосредственном руководстве и участии академика Акаде мии менеджмента и рынка, доктора экономических наук В.И.Кущлина, академика Академии менеджмента и рынка, доктора исто рических наук Б.Т.Пономаренко и академика Академии менед жмента и рынка, кандидата исторических наук М.В.Никорука.
Кафедра общего и специального менеджмента - одна из веду-
Предисловие
щих кафедр Российской академии государственной службы при Президенте РФ - готовит слушателей по специализации "Управ ление развитием региона" (специальность "Государственное и муниципальное управление"). Слушателям академии кафедра предлагает более 10 авторских спецкурсов по актуальным про блемам современной социально-экономической политики и уп равления. На кафедре работают 32 преподавателя (в том числе 14 профессоров, докторов экономических.наук), из них на штатной основе - 16 преподавателей, в том числе 7 профессоров.
С 2000 г. кафедра открыла новую специализацию - «Страте гическое управление социально-экономическим развитием». Осу ществлен первый набор слушателей, готовится соответствующее пособие.
Большим спросом у слушателей академии пользуются подго товленный сотрудниками кафедры Сборник компьютеризирован ных наглядных учебно-методических материалов (1996 г.) и учеб ное пособие по базовому курсу кафедры "Общий и специальный менеджмент" (1997 г.). Значительная часть аудиторных занятий обеспечена слайдами, компьютерным сопровождением, представ ляющим лекционный материал в наглядном, структурированном, запоминающемся виде. Преподаватели кафедры приняли актив ное участие в подготовке развернутых ситуационных задач по проблематике менеджмента и маркетинга в первом отечествент ном двухтомном сборнике "Российский менеджмент: конкретные учебные ситуации" (1997 г.).
Профессора и доценты кафедры являются авторами многих монографий и учебников, учебных пособий. Наиболее крупные публикации последних лет:
Белоусов Р.А. Экономическая история России: XX век: Моно графия (25 П.Л., 5 тыс. экз.);
Панкрухин А.П. Маркетинг: Учебник (25 п.л., 10 тыс. экз.); Панкрухин А.П. Маркетинг-практикум: Учебное пособие (10 п.л., 10 тыс. экз.); Панкрухин А.П. Осваиваем маркетинг: Цикл статей (10 п.л., 5 тыс. экз.);
Алексеев Ю.П. и др. Регион теория и практика устойчивого развития: Спецкурс (11 п.л., 1 тыс. экз.); Алексеев Ю.П. и др. Реги он: ресурсы местного саморазвития (14 п.л., 1 тыс. экз.);
Корниенко В.И. Команда: формирование, управление, эффек-