Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел I. Современный менеджмент и его особенности

Современные тенденции развития государственного сектора таковы:

•разгосударствление, приватизация;

•маркетизация (проникновение рыночных моделей взаимо­ действия в государственный сектор);

•контрактная основа выполнения государственных функций;

•новые информационные технологии;

•управленческие и финансовые нововведения;

•изменение модели управления — от авторитарной к новой.

Государственная служба - реципиент новых технологий современного менеджмента

Менеджмент в любой сфере, в том числе и в государственной службе, подвержен изменениям. Основной тенденцией изменения менеджмента в государственной службе в настоящее время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. Подходы и технологии менеджмента, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления других, в том числе государственных, организаций. С точки зрения менеджмента сти­ раются границы между коммерческими и некоммерческими орга­ низациями, так как большинство подходов и приемов успешного менеджмента коммерческих организаций актуальны и для госу­ дарственных организаций. Некоторые общие тенденции транс­ формации менеджмента в государственной службе показаны в табл.2.

Особенно ярко новая модель управления проявляется в тех областях, где требуются новые подходы, где изменение окружа­ ющей среды заставляет постоянно искать решения возникающих задач. В России эта тенденция усиливается в связи с тем, что в целом система государственного управления трансформируется от преимущественно командно-административных методов к преимущественно экономическим. Однако в тех сферах государ­ ственной службы, где преобладают рутинные функции и реше­ ние повторяющихся стандартных задач, доминируют и традици­ онные, бюрократические методы управления. Более того, авто­ ритарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Од-

30

Глава 2. Особенности менеджмента в государственной слуокбе

нако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возника­ ющих новых задач. В этих сферах традиционная модель менедж­ мента сменяется новой, на место авторитарного управления при­ ходит менеджмент участия.

По мере развития альтернативных возможностей осуш;ествления функций государственной службы, по мере приватизации

иразгосударствления постепенно разрушается монополия госу­ дарственных учреждений на предоставление определенных услуг населению. Особенно ярко это видно на примере муниципальных служб, когда все большее число муниципальных услуг переходит

сгосударственной на частную основу; это относится и к эксплуа­ тации жилого фонда, и к уборке мусора, и к строительству дорог,

ик оказанию услуг связи.

Традиционная бюрократическая система управления начина­ ет постепенно замещаться новой, в которой присутствуют эле­ менты рыночных механизмов. В связи с этим человек уже не рас­ сматривается как помеха в деятельности государственной служ­ бы, а все в большей мере начинает восприниматься как клиент и потребитель услуг. Государственная служба, особенно на муни­ ципальном уровне, постепенно превращается в сферу специфи­ ческих услуг.

Ключевой характеристикой успешного менеджмента в госу­ дарственной службе становится инновативность. В практику ра­ боты государственных учреждений проникает технология созда-

31

Раздел I. Современный менеджмент и его особенности

ния команд — гибких временных творческих групп, ориентиро­ ванных на создание нового или совершенствование старого "про­ дукта". Создание инновационного потенциала в рамках государ­ ственного учреждения становится залогом его успешной деятель­ ности. Для создания инновационного потенциала необходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новые начинания, творческое заимствование продуктивных идей, так называемые "быстрые старты", ориентировать инновационную стратегию скорее на развитие "шаг за шагом", чем на глобаль­ ный технологический прорыв.

Новая модель управления в государственной службе предус­ матривает постоянное обучение и повышение квалификации, тшательный отбор персонала, предоставление гарантий занятос­ ти. Адаптивность организации достигается с помощью относи­ тельной стабильности коллектива, обладающего общими ценно­ стями и общим видением. В процессе становления новой модели управления изменяется и роль персонала. Инвестиции в челове­ ческий капитал приобретают такую же важность, как и инвести­ ции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучение персонала, прежде всего технике решения проблем.

Общая тенденция развития менеджмента в последние годы - предоставление значительной самостоятельности небольшим коллективам, которые приобретают права независимых "команд" или даже самостоятельных филиалов. "Командные" технологии менеджмента стали активно проникать в практику государствен­ ной службы. В крупных организациях происходит делегирование прав и ответственности с верхних уровней управления на ниж­ ние. Небольшие коллективы получают возможность распоряжать­ ся ресурсами, проводить собственную кадровую политику и даже заниматься стратегическим планированием. Команды становят­ ся главным инструментом достижения инновативности, индиви­ дуальной приверженности, сфокусированности на главные зада­ чи. В организациях нового типа меняется роль менеджера сред­ него звена: он уже не столько диспетчер, сколько тренер-консуль­ тант; он не столько передает указания начальства, сколько помо­ гает сотрудникам самостоятельно вырабатывать новые подходы, совершенствовать приемы и методы выполняемой работы, доби­ ваться большей согласованности действий.

Традиционное управление основывается на неизменном сле-

32

Глава 2. Особенности менеджмента в государственной службе

довании правилам и процедурам. Действия персонала оценива­ ются в значительной мере по тому, насколько четко соблюдены правила и процедуры. Бюрократическая традиция зачастую зас­ лоняет возможность оценки результативности государственной службы, т.е. степени достижения целей. Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической мо­ дели к новой модели управления, ориентированной на поиск эф­ фективного решения постоянно возникающих проблем, характе­ ризуется большей ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры. Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принципов) по­ степенно укрепляется в государственной службе. В ее практику проникают методы количественной оценки результатов, в част­ ности оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к плани­ руемому) и экономии (отношения планируемых затрат к факти­ ческим).

Смещаются и другие акценты, в частности с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традици­ онный подход в государственном управлении постоянно концен­ трирует внимание на объемах затрат государственных средств, при этом реальный результат остается в тени. Новый подход ме­ неджмента в государственной службе основное внимание пере­ носит на измерение и мониторинг результатов, которые получе­ ны в процессе тех или иных действий государственной службы.

Так, например, в современной российской практике государ­ ственного контроля пока еще преобладает ориентация на изме­ рение затрат. В частности, при проверке выполнения федераль­ ных программ Счетная палата Российской Федерации основной акцент делает на соответствии фактических затрат запланирован­ ным. В то же время ключевым пунктом контроля любых государ­ ственных затрат должен стать вопрос о том, в какой степени дос­ тигнуты поставленные цели и соответствуют ли понесенные зат­ раты полученным результатам.

В процессе становления новой модели управления в государ­ ственной службе видоизменяются процедуры контроля. На мес­ то тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, кото­ рый осуществляется как непосредственно, так и при помощи об-

33

Раздел I. Современный менеджмент и его особенности

щественных организаций и средств массовой информации. Кон­ троль в условиях децентрализации управления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль), приближается к непосредственным ис­ полнителям и в значительной мере начинает осуществляться ими самими.

Наиболее яркими примерами успешного использования в го­ сударственной службе приемов менеджмента коммерческих орга­ низаций в последнее время стали маркетинг и стратегическое пла­ нирование.

Маркетинг ~ одна из наиболее действенных концепций совре­ менного менеджмента, ориентирующая всю деятельность коммер­ ческого предприятия на нужды потребителя'. Многие приемы маркетинга достаточно успешно развиваются и разрабатывают­ ся в рамках территориального, прежде всего регионального, мар­ кетинга, осуществляемого государственными органами регио­ нального управления.

Территориальный маркетинг — это деятельность по привле­ чению на территорию, в регион новых экономических агентов, способствующих процветанию региона в целом. Территориаль­ ный маркетинг может осуществляться в виде маркетинга регио­ на или муниципального образования, маркетинга участков зем­ ли или жилья, маркетинга зон хозяйственной застройки, марке­ тинга инвестиций, туристического маркетинга и др.

Стратегическое планирование может успешно использовать­ ся при осуществлении антикризисных мер в регионах и городах, в отношении инвестиций в развитие территорий, в ходе управле­ ния масштабными инфраструктурными проектами. Формирова­ ние и закрепление целей деятельности государственных органи­ заций могут принести много пользы, особенно если эти цели удов­ летворяют стандартным требованиям измеримости, достижимо­ сти, ориентированности во времени и непротиворечивости. Сис­ темный анализ преимуществ, слабых сторон, возможностей и уг­ роз той или иной организации также мощный инструмент стра­ тегического управления, который приносит реальную пользу го­ сударственной службе. Приемы стратегического планирования, формализованные в бизнес-планировании, уже достаточно ши-

' Подробнее см. раздел IV.

34

Глава 2. Особенности менедзкмента в государственной слумсбе

роко применяются в практике работы государственных органи­ заций. Однако в полной мере все конструктивные элементы стра­ тегического планирования и стратегического управления еще предстоит внедрить в практику работы государственной службы.

ВЫВОДЫ

Новые условия развития общества приводят к тому, что мно­ гие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результа­ тивность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в прак­ тику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются прежде всего в масш­ табах и качестве целей, ответственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы ме­ неджмента, дающие результаты в частном секторе, могут в неиз­ менном виде найти эффективное применение в государственной службе.

В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе, и эти изменения в целом совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих органи­ зациях.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.в чем состоят основные особенности менеджмента в государствен­ ной службе, отличающие его от менедж:мента в коммерческих организациях?

2.Где (в коммерческих или некоммерческих организациях) в основном появляются новые приемы, методы и технологии менеджмента? Почему так происходит?

3.Каковы основные элементы новой модели менедж:мента в государ­ ственной служ:бе?

ЛИТЕРАТУРА

Виханский О.С, Наумов А.И. Менеджмент: человек, стратегия, органи­ зация, процесс: Учебник. - М., 1995.

Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба. 1997. № 0.

Дункан Дж.-У. Основополагающие идеи в менеджменте: Уроки осново­ положников менеджмента и управленческой практики. - М., 1996.

35

Раздел I. Современный менедзкмент и его особенности

Кущ Г., О'Доннелл С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. В 2-х ч. - М., 1992.

Мескон М. -X., Альберт Л/., Хедоури Ф. Основы менеджмента. ~ М., 1992. Общий и специальный менеджмент: Наглядные учебно-методические

материалы / Под общ. ред. А.П.Панкрухина - М., 1996.

Общий и специальный менеджмент: Учебное пособие: В 2-х ч. / Под общ. ред. А.Л.Гапоненко и А.П.Панкрухина. - М., 1997.

Саймон Г.-А., Смитбург Д.-У., Томпсон В.-А. Менеджмент в организа­ циях.-М., 1995.

Глава 3 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ

Понятие организационной структуры

Термин "организация" происходит от французского organisation и в наиболее общем виде означает строение, устрой­ ство чего-либо. В менеджменте это понятие обычно используется для обозначения совокупности людей, групп, объединенных для достижения какой-либо цели с использованием принципов раз­ деления труда, разделения обязанностей и на основе определен­ ной структуры.

Термин "структура"латутското происхождения и обознача­ ет взаиморасположение и связь составных частей чего-либо, стро­ ение. Заметно, что термины "организация" и "структура" в зна­ чительной степени повторяют, дублируют друг друга. В теории менеджмента словосочетание "организационная структура" чаще всего используется для обозначения внутреннего строения орга­ низаций, совокупности взаимосвязей между подразделениями и членами организаций, социальных общностей.

Структура - один из важнейших компонентов системы, кото­ рая в свою очередь отличается от структуры наличием целевой ориентации и придает структуре определенную направленность.

36

Глава 3. Организационные структуры

Например, аппарат любого выборного органа власти с точки зре­ ния строгой теории представляет собой именно структуру, по­ скольку призван обеспечивать функционирование власти незави­ симо от ее политической ориентации. На практике часто аппа­ рат формируется непосредственно под влиянием победивших на выборах политических сил и представляет собой вполне опреде­ ленным образом ориентированную систему с заданными поли­ тическими установками.

С другой стороны, аппарат, научившийся при частых сменах власти выживать самостоятельно и имеющий установку на само­ достаточность, часто весьма успешно "подстраивает под себя" политиков и тем самым заявляет о себе как о сложившейся сис­ теме.

Впрочем, понятие организационной структуры может иметь

идругие значения. Так, М.Х.Мескон, М.Альберт и Ф.Хедоури определяют организационную структуру как логические соотно­ шения уровней управления и функциональных областей, орга­ низованные таким образом, чтобы обеспечить эффективное дос­ тижение целей'. В этой трактовке понятия структуры и системы фактически сливаются воедино. Другие исследователи (напри­ мер, А.Лоутон и Э.Роуз) вообще определяют организацию как формальную структуру, продолжая тем не менее использовать и словосочетание «организационная структура». При этом орга­ низации описываются через так называемые формальные органиграммы, показывающие, как распределяются контроль, како­ вы уровень централизации, разделение труда, задачи, иерархии

ит.п.^

Пожалуй, еще более широкий круг специалистов вообще не затрудняет себя терминологическими спорами, а сразу переходит к характеристике конкретных организационных структур - фор­ мальных и неформальных, вертикальных и горизонтальных, ад­ министративно-иерархических и ассоциативных^. Последуем их примеру, чтобы в дальнейшем при необходимости вернуться к

'См.: Мгскон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. - М., 1993. С.90.

^См.: Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреж­ дениях. - М., 1993. С.45.

'См., напр.: Саймон Г., СмитбургД., Томпсон В. Менеджмент в организациях. - М., 1995. С.8.

37

Раздел I. Современный менедзкмент и его особенности

осмыслению понятия организационная структура уже оснащенны­ ми знаниями разновидностей и тенденций развития таких структур.

2. Традиционные и рыночно ориентированные виды организационных структур

Обычно организационные структуры различаются в зависи­ мости от того, какой вариант разделения труда, полномочий, ответственности и контроля при этом используется. В истории становления и развития менеджмента анализ разнообразных орга­ низационных структур классически осуществлялся на примерах различных коммерческих, производственных фирм и лищь в даль­ нейшем распространился на государственные учреждения. Пос­ ледуем и мы этой логике, избрав в качестве иллюстраций струк­ туры, используемые при организации служб маркетинга.

Один из основополагающих принципов построения органи­ зационных структур является скалярный принцип. Он предполага­ ет, что объем полномочий и ответственности, делегированных конкретному должностному лицу, в линейной цепи подчиненных уменьшается пропорционально их удалению от главного управ­ ляющего, т.е. скалярно.

Линейная структура построена только из взаимоподчиненных органов в виде иерархической лестницы. Каждый работник под­ чинен и подотчетен только одному руководителю и связан с вы­ шестоящей системой только через него. Разделение системы уп­ равления на составные части происходит по производственному признаку с учетом степени концентрации производства, техно­ логических особенностей, широты номенклатуры продукции и т.д.

Линейная структура - наиболее стройная, формально опреде­ ленная, использует четкую систему взаимных связей, в ней ясно выражена ответственность, она гарантирует быстроту реакции на прямой приказ. Но она наименее гибкая и наименее рыноч­ ная. Полнота власти на любом уровне не позволяет тем не менее эффективно решать функциональные проблемы. Здесь отсутству­ ют звенья планирования и подготовки решений, налицо тенден­ ции к волоките по вопросам, решаемым между подразделения­ ми, а менеджеры верхних уровней перегружены, ибо выступают как "незаменимые".

38

Глава 3. Организационные структуры

Если линейная структура сочетает иерархический принцип с расширением числа звеньев "снизу вверх", то она называется пирамидальной. В такой структуре с новым качеством воплоща­ ется принцип единоначалия, где он обогащается градациями цен­ ностей и компетентности. Такое единоначалие важно на поле боя (армия), часто помогает при необходимости оперативно принять ряд радикальных решений, при решении задач становления, фор­ мирования крупных организаций. Пирамидальная структура признает только формальные отношения и является традицион­ ной бюрократической структурой. Она наиболее устойчива и ста­ тична.

Уже в рамках пирамидальной структуры организация нахо­ дит возможности разнообразить свое строение. Первый признак, по которому могут формироваться различные организационные структуры, - разделение рабочих функций, специализация труда по функциональным линиям. Относительная равноправность этих линий дала возможность характеризовать такие структуры как

горизонтально-функциональные. Отделение управления от испол­ нительской работы придает таким структурам вертикальное стро­ ение, а разделение полномочий, ответственности, масштабов кон­ троля предполагает возникновение многоуровневых иерархичес­ ких структур. Малое или большое количество звеньев, находя­ щихся на каждом уровне иерархически организованного управ­ ления, дает основания выделять высокие и плоские структуры.

Классическая, рафинированная функциональная организаци­ онная структура представлена на рис. 1.

Рис. 1. функциональная структура управления предприятием

39