Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Приложение

ПРИЛОЖЕНИЕ

ИЗ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА В РОССИИ

Изучение истории управления государством в России дает богатую пищу для анализа устойчивых закономерностей, приемов и технологий государственного менеджмента, формируемых на протяжении многовекового развития российской государствен­ ности.

Формирование древнерусского государства со столицей в Киеве было обусловлено в одинаковой степени военными и эко­ номическими причинами. В VIII - IX вв. участились набеги степ­ ных кочевников и хазар на славянские племена, только недавно расселившиеся по берегам рек и озер Восточно-Европейской рав­ нины. Для того чтобы защитить свои семьи и хозяйства от непро­ шеных, опасных гостей, славянам нужен был постоянный, доста­ точно мощный и мобильный боевой отряд в пограничных со сте­ пью районах. Ополчение, которое из-за большой разбросаннос­ ти поселений по территории союза племен слишком долго соби­ ралось, не годилось для отражения дерзких и быстрых атак кон­ ницы весьма мобильного противника. Отрывать от хозяйства на длительное время молодых мужчин для несения постоянной во­ енной службы представлялось слишком обременительным: они были главными работниками-кормильцами в крестьянских семь­ ях. Экономически выгоднее выглядел другой вариант: нанять воинов-профессионалов со стороны. На такую роль можно было пригласить вооруженные дружины, сопровождавшие торговые экспедиции варягов, водный путь которых пролегал через земли славянских племен. Иностранные воины согласились на такое предложение, конечно, за соответствующий "корм". К тому же им выделили свободные участки земли, помогли возвести дома и хозяйственные постройки, обзавестись лошадьми и скотом.

Поначалу варяжские гости не вмешивались во внутриплеменные отношения славян, исправно несли военную службу, собира­ ли дань (корм), занимались собственным хозяйством, организо­ вывали торговые караваны в Византию и другие заморские стра-

51

Раздел I. Современный менедзкмент и его особенности

ны. В границах племени сохранялась прежняя система хозяйство­ вания, управления и суда, опиравшаяся на древние обычаи и ав­ торитет племенных вождей, старейшин, а также потенциальную силу ополчения.

Постепенно происходило сближение варяжских и славянских начал в жизнедеятельности рождающегося Русского государства. Дружинники все чаще брали себе в жены славянок, хотя извест­ ная обособленность варягов (бояр) как высшего сословия будет сказываться еще многие века. Тем не менее смешение и слияние двух культур неуклонно продолжались, чему значительно способ­ ствовало крещение Руси. Служители Церкви, как правило греки, т.е. представители третьей культуры, стремились сгладить наци­ ональные различия. Они принесли с собой новые понятия о пра­ вах и обязанностях власти, об ответственности князя перед Бо­ гом за благополучие подвластного ему народа.

В тот период поэтапно сформировались две параллельные системы власти. В столице и других крупных городах сохрани­ лись вече и выборная городская администрация, где ведущую роль играла торговая и военная (из ополчения) аристократия. На кня­ зя с дружиной возлагалась основная тяжесть защиты государства от разрушительных набегов внешнего противника. Вместе с тем дружина сама часто вторгалась на чужие территории, захваты­ вая скот, коней, пленных, другую добычу. При этом воины про­ должали обрабатывать свои земли. Накопление богатств, захват земель плюс возросшая боевая сила дружины - все это с течением времени перевесило чашу весов реальной власти в пользу князя. Он оказался наверху ее иерархической пирамиды. Процесс этот протекал противоречиво, с сопротивлением и открытыми воору­ женными выступлениями коренного населения.

Сильная централизованная власть была необходимым усло­ вием существования Руси в напряженной борьбе с агрессивными захватчиками, наседавшими как с Востока, так и с Запада. Ло­ гично, что князь-воин стал также князем-правителем. В новом государстве на базе старшей дружины был сформирован особый совещательный орган - Совет бояр (от слова "боляр" - воин), куда вошли также представители городской торговой аристократии, сотские и тысяцкие из ополчения, высшие чины духовенства. Го­ родские и сельские органы самоуправления сохранились, но их полномочия сузились, а реальная роль стала второстепенной.

52

Приложение

Первое время потребности князя и его дружины, а также опол­ чения в период его участия в боевых действиях удовлетворялись в натурально-вещественной форме. Налоги (дань) выплачивались шкурками диких зверей, чаще всего мехом куницы и белки, дру­ гими продуктами леса и крестьянских хозяйств. Широко были развиты также трудовая, гужевая и другие повинности на господ­ ских землях. Постепенно основным источником материальных доходов для князя и бояр-дружинников становятся их собствен­ ные земли с закрепленными на них крестьянами, некоторые из которых в прошлом были захвачены в плен. Немалые выгоды они получали от торговли с Византией и другими заморскими стра­ нами.

В хозяйствах великих князей и бояр были созданы специали­ зированные службы (пути), обязанность которых состояла в том, чтобы обеспечить бесперебойное снабжение княжеского двора и войска хлебом, мясом, рыбой, молоком, медом, соответствующи­ ми напитками и другими продуктами за счет собственного хо­ зяйства, участков для рыбной ловли, сбора меда, охоты. Посколь­ ку сельское и лесное хозяйство имело цикличный характер, цент­ рализованно создавались и хранились запасы необходимых про­ дуктов, иногда на весь год. В городах росло число ремесленни­ ков, которые изготовляли для княжеского двора оружие, одежду, обувь, другие предметы повседневного обихода.

Казалось, все шло к установлению сильной центральной го­ сударственной власти. Но этого не случилось. Семена скорой ги­ бели Киевской Руси были заложены внутри ее собственной струк­ туры. Дело в том, что князья в то время имели большие семьи (по А-1 сыновей). Каждому из них полагалось выделить свой удел. Получалось, что князь в течение всей жизни правдами и неправ­ дами расширял свои владения. Однако после его смерти они дро­ бились и распадались на множество мелких, самостоятельных, а главное - жестоко враждующих уделов.

Еще одни раздоры возникли на уровне бояр - бывших стар­ ших воинов княжеской дружины. Они, как и удельные князья, имели широкую самостоятельность, но враждовали между собой, только на меньшей территории. Вражда, нередко перераставшая в военные конфликты, изматывала экономические силы князей, бояр да и крестьянских хозяйств. Резко сузилась межрегиональ­ ная и внешняя торговля. Оскудели запасы и казна. Так в XI - XIII вв.

53

Раздел I. Современный менедзкмент и его особенности

возникла первая в истории Руси смута, послужившая одной из главных причин раздробления и ослабления Киевского государ­ ства, которое стало легкой добычей татаро-монголов.

Поэтапное возрождение славянской государственности нача­ лось еще под игом Орды путем объединения северо-восточных земель вокруг Москвы. В то время в этом регионе наиболее зна­ чимыми были Владимирское, Тверское и Московское княжества. Именно московскому князю татары поручили собирать для них налоги со всех северо-восточных славянских земель.

Иван Калита, правивший в то время в Москве, был умелым дипломатом и умным политиком. Главное внимание он обратил на укрепление экономики, создание продуктивного сельского хозяйства и ремесел. Финансовые и хозяйственные функции го­ сударства стали приоритетными по отношению к военным. В то же время Калита собрал силы, чтобы побороть разбой и банди­ тизм, которые всегда расцветают там, где царит смута и ослабле­ на власть.

Исправно платить налоги и одновременно укреплять собствен­ ное хозяйство было невозможно, когда многие деревни, как пра­ вило наиболее богатые, подвергались систематическим грабежам и насилию со стороны расплодившихся бандитских шаек. Ивану Калите потребовалось не так уж много времени, чтобы навести в своем княжестве порядок. Москва стала одним из наиболее ти­ хих и безопасных регионов среди русских земель. Вскоре в Моск­ ву из Владимира перенес свою епархию глава Русской православ­ ной церкви, что оказало заметное политическое и духовное влия­ ние на укрепление молодого государства. Закономерно, что сюда стали перебираться торговцы и ремесленники, а также крестьяне из соседних княжеств. Окрепшая экономика позволила создать сильную армию и начать мирное, а затем и силовое противобор­ ство с Ордой, закончившееся окончательной победой в XV в.

После освобождения от татарского ига ускорилось развитие внутреннего рынка, что сопровождалось созданием относитель­ но устойчивой денежной системы. В новых условиях военные и другие расходы государства постепенно стали приобретать де­ нежные формы. Это в свою очередь потребовало соответствую­ щего преобразования и его доходов. Одновременно происходи­ ло интенсивное укрепление централизованных начал государ­ ственной власти. Не сразу, но все же удалось сформировать эф-

54

Приложение

фективно функционирующую вертикаль законодательной, испол­ нительной и судебной власти, в том числе в сфере хозяйственных и денежных отношений.

Новый характер власти обеспечивал надежную защиту гра­ ниц и позволял поддерживать устойчивый порядок внутри мно­ гонациональной страны. Следует подчеркнуть, что, присоединяя к Московскому княжеству новые территории, в том числе насе­ ленные неславянскими народами, русские власти никогда не стре­ мились притеснить, а тем более истребить местные народности. С ними, как правило, устанавливались добрососедские отноше­ ния, а национальная знать занимала почетное место среди при­ ближенной к царю элиты. Это объяснялось прежде всего эконо­ мическими причинами: земли было много, а дефицит рабочей силы ощущался постоянно. Однако сохранение относительно са­ мостоятельных крупных национальных структур создавало свои проблемы и потенциальную возможность вспышек местного се­ паратизма. Наличие сильной центральной власти существенно снижало такую опасность.

Формирование абсолютной монархии заняло несколько сто­ летий (XV - XVIII вв.) и проходило поэтапно. Сначала потребо­ валось преодолеть слишком широкую самостоятельность, а иног­ да и враждебность великих и удельных князей с помощью дипло­ матии, денег, удобного случая, а нередко и силы. Этот этап завер­ шился присоединением к Москве Великого Новгорода (1478 г.). Тверского княжества (1485 г.) и Пскова (1510 г.). Параллельно происходил иной по содержанию и более гибкий процесс ослаб­ ления и вытеснения с ключевых постов в государстве полунеза­ висимых и заносчивых бояр - потомков древних варягов. Им на смену приходили поместные дворяне, получившие землю от царя за свою службу. Естественно, что новое сословие было более по­ кладистым и непритязательным.

В первые годы царствования Ивана IV была создана Боярс­ кая Дума - по существу новое государственное учреждение. Ее роль в системе управления определялась формулой: "Великий государь указал, и бояре приговорили". Члены Думы назнача­ лись государем из бояр, окольничих (особо близких людей). Со второй половины XVI в. в ее состав стали входить думные дворяне.

Исполнение принятых решений возлагалось на соответству­ ющие приказы, которые в XVI - XVII вв. в большом количестве

55

Раздел I. Современный менедж:мент и его особенности

формировались на базе дворцовых служб как новые специализи­ рованные государственные учреждения. Часть из них - Посольс­ кий, Разрядный (кадровый), Поместный, Счетный, Приказ тай­ ных дел - выполняли общегосударственные функции. Другие службы - приказы Большой казны, денежных сборов, денежной раздачи, стрелецкого хлеба и т.д. - занимались хозяйственными и финансовыми вопросами. Третья группа (Стрелецкий, Пушкар­ ский, Рейтарский, Казачий приказы) ведала вопросами армии. Ряд приказов - Сибирский, Казанский, Малороссийский и др. - обес­ печивал взаимодействие центра с регионами.

Практически каждая относительно обособленная территория находилась под контролем какого-либо приказа. Еще одна груп­ па приказов (Большого дворца. Конюшенный, Постельничий, Ловчий, Сокольничий, Царская мастерская, Золотых и серебря­ ных дел и т.д.) обслуживала нужды царской семьи. Были Монас­ тырский, Книгопечатных дел. Ямской, Разбойный и Холопий приказы. В 1690 г. их аппарат насчитывал 4,6 тыс. человек. Прак­ тическая деятельность приказов координировалась и контроли­ ровалась Боярской Думой, выполнявшей одновременно совеща­ тельную, частично исполнительную и судебные функции. Ее со­ став постоянно обновлялся и расширялся.

Таким образом, уже в XVII в. довольно четко проявились кон­ туры государственного механизма формирующейся абсолютной власти: царь - Боярская Дума - приказы - воеводы на местах. Однако, хотя власть царя уже в то время формально никем не была ограничена, ее нельзя еще было назвать абсолютной. Для того чтобы она бьша действительно полной, необходимо было добить­ ся высокой степени выполнения всех указов и других решений царя, т.е. достигнуть того единства слова и дела, без которого никакая власть вообще не может называться властью. Но для это­ го требуется соблюдать три условия: во-первых, решения долж­ ны быть обоснованными, реальными; во-вторых, необходим дей­ ственный государственный механизм их реализации, т.е. выпол­ нения, и, в-третьих, нужны квалифицированные кадры. Все эти условия в XVI - XVII вв. находились в стадии зарождения, в луч­ шем случае - становления.

Показательно, что именно в этот период русские государи при решении сложных проблем обращались за помощью и поддерж­ кой к земским соборам - своеобразным многосословным собра-

56

Приложение

ниям. Их называли также советами, имевшими законосовещатель­ ные функции. За неполных два столетия они собирались около 60 раз. Земские соборы обсуждали и приняли: Судебник (1550 г.), еще через год - Стоглав, Соборное уложение (1649 г.), отдельные решения о войне и мире, о финансовых и государственных ре­ формах. В 1565 г. Земский собор дал согласие Ивану Грозному на введение опричнины, в 1654 г. состоялось решение о принятии Украины в состав России. В сложных ситуациях соборы решали вопросы об избрании царей, в том числе Петра I в 1682 г. ( это был последний в нашей истории Земский собор).

Одно из главных и постоянных стратегических направлений политики московских властей заключалось в том, чтобы всемер­ но способствовать быстрому развитию и укреплению произво­ дительных сил страны, используя для этого те благоприятные возможности, которые открылись после завоевания независимо­ сти. Во-первых, довольно значительные налоги (полгривны с сохи), которые прежде Москва вынуждена была выплачивать та­ тарским ханам, теперь оставались в распоряжении князя. Во-вто­ рых, чеканка серебряных монет стала государственной привиле­ гией, что позволило регулярно получать крупный эмиссионный доход. В-третьих, и это главное, оживление торговли и ремеслен­ ных производств сопровождалось общим укреплением экономи­ ки и государственной казны.

Возросшие финансовые возможности государства использо­ вались для дальнейшего укрепления армии, строительства заво­ дов по выплавке металлов и производства оружия, в том числе пушек, сооружения каменных стен Кремля, новых зданий и хра­ мов. Чтобы перенять опыт и достижения европейских стран в области промышленности и строительства, государство стало широко приглашать иностранных мастеров для руководства ра­ ботами в Москве.

Высшей точки своего позитивного развития абсолютная, т.е. полная, власть монарха достигла в период радикальных реформ Петра Великого. Абсолютная власть позволила сконцентриро­ вать значительные ресурсы на ключевых направлениях развития страны и осуществить крупномасштабные преобразования обще­ ства, структуры народного хозяйства, армии, системы государ­ ственного управления и культуры. В повседневную деятельность государственных органов внедрялись достижения западной прак-

57

Раздел I. Современный менеджмент и его особенности

ТИКИ. В сжатые сроки удалось значительно повысить качество основных звеньев государственного механизма, укрепить эконо­ мическую мощь страны и ее военный потенциал. Реформирован­ ные петровские армия и флот, опиравшиеся на новую промыш­ ленность, победили противника, находившегося на уровне запад­ ной цивилизации тех лет, и "прорубили окно в Европу".

По инициативе и при финансовой поддержке государства было построено примерно 100 промышленных мануфактур, за­ водов и фабрик разного профиля, в том числе гражданского на­ значения. По существу это означало создание новой для России отрасли народного хозяйства. Заново были возведены морские порты в Архангельске, а затем в Петербурге, построены суда для торгового флота. Проложена система каналов, соединивших бас­ сейн Волги с Балтийским морем. Заложены новые города, в том числе Петербург на болотистых берегах Невы. Все это требова­ ло огромных денежных расходов, и Петр кардинально перестраи­ вает государственные финансовую, денежную и налоговую систе­ мы. Он закладывает основы профессионального аппарата законо­ дательной, исполнительной и судебной власти в центре и на местах.

В государственной службе повышение в должности зависело теперь не от знатности происхождения, а от качества накоплен­ ных знаний, опыта и личных способностей офицера или чинов­ ника. Церковь была также подчинена государству, точнее - Свя­ щенному Синоду, который возглавлял обер-прокурор, назначен­ ный Петром. Боярскую Думу царь упразднил. Ее место заняли Ближняя канцелярия и Правительствующий Сенат, выполнявший функции царя во время его отъездов из столицы, что случалось часто. Вот несколько поручений, которые записал царь в своем Указе от 2 марта 1711 г. о создании этого учреждения:

1.Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да после­ дует.

2.Смотреть во всем государстве расходы и ненужные, а особ­ ливо напрасные, отставить.

3.Денег как возможно собирать, понеже деньги суть артерии войны.

4.Дворян собрать молодых для запасу в офицеры, а наипаче тех, которые скроются, сыскать. Також тысячу человек лю­ дей боярских грамотных для того ж...

58

Приложение

Приказы были укрупнены и преобразованы в коллегии. Часть из них по-прежнему выполняли общие государственные функции - Военная и Адмиралтейская коллегии, Иностранных дел. Вотчин­ ная, Юстиц-коллегия, Главный магистрат, которому напрямую, минуя губернаторов и воевод, подчинялись городские магистра­ ты и ратуши. Ряд коллегий ведал вопросами финансов, промыш­ ленности и торговли - Камер-коллегия, Штатс-контора, Ревизи­ онная, Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии.

Реформы госаппарата были проведены в основном уже после Полтавской битвы. До той поры Петр I не хотел, видимо, ломать его структуры и менять кадры, так как не вполне представлял, чем их заменить. Он искал новые решения, экспериментировал на отдельных участках и только после военной победы начал об­ щее обновление государственной системы.

Преемники Петра в XVIII в., сохраняя созданные им структу­ ры государственной власти, довольно часто и произвольно меня­ ли их названия, в основном для того, чтобы под таким предлогом заменить их кадры на лично преданных ставленников. Так, вмес­ то Тайной канцелярии в 1726 г. был создан Верховный тайный совет, который позже сменил Кабинет министров. Петр III учре­ дил Императорский совет, Екатерина II - Совет при Высочай­ шем дворе и т.д. Правительствующий Сенат постепенно, но пос­ ледовательно трансформировался в высший судебный орган.

Новый этап реформирования государственной службы начал­ ся в XIX в. Необходимость кардинальных перемен в этой ответ­ ственной сфере общественной и хозяйственной жизни чувствова­ ли и понимали даже в высшем эшелоне управления страной. В этой связи характерна позиция Александра I, который уже в на­ чале века поручил своему молодому советнику Михаилу Сперан­ скому разработать общую концепцию дальнейших преобразова­ ний государственного устройства России. Сейчас трудно точно разграничить авторство в выработке такой концепции, суть ко­ торой сводилась к созданию трех самостоятельных подсистем власти: законодательной (Дума и Государственный совет), испол­ нительной (Кабинет министров и местные органы управления), а также судебной.

В течение нескольких лет эту концепцию, хотя и в урезанном виде, удалось претворить в жизнь. Из законодательных органов был создан лишь Государственный совет, который рассматривал

59