Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

предполагает создание институтов, функции которых отвечали бы основным принципам этой политики, соответствовали бы организационному устройству различных ветвей власти на мес­ тах и обеспечивали бы их эффективное взаимодействие в указан­ ной выше сфере. Институтами такого рода, обеспечивающими вы­ работку решений по вопросам промышленного развития регио­ на, могли бы стать Региональное агентство промышленного раз­ вития и Региональное агентство инвестиционного сотрудничества.

Не менее важным направлением региональной промышлен­ ной политики является обеспечение партнерства через создание региональных союзов работодателей, способных к эффективно­ му взаимодействию с различными ветвями власти и профсоюза­ ми на местах. Правительство, профсоюзы, законодатели и союзы работодателей являются основными элементами стратегическо­ го социального партнерства. Соответствующие подразделения для работы с профсоюзами и законодательной властью уже су­ ществуют. Однако в России почти отсутствуют организации и союзы работодателей, нет законодательных основ для их разви­ тия, не созданы соответствующие предпосылки в системе распре­ деления полномочий. Региональная промышленная политика как форма проявления и реализации этих отношений должна быть ориентирована на выявление сил, из которых впоследствии бу­ дут кристаллизоваться полноценные союзы работодателей, но­ вые профсоюзы, институциональные и политические основы эко­ номического возрождения России.

ВЫВОДЫ

1. Промышленная политика — это совокупность экономи­ ческих, политических и организационных мер, реализуемых на разных уровнях государственного управления, направленных на повышение эффективности факторов производства и прямо или косвенно влияющих на решения о вложении ресурсов в отрасли или изъятии их из отраслей. В России необходимость формиро­ вания и эффективной реализации промышленной политики по истечении первых лет реформ уже не вызывает сомнений, при­ чем как на федеральном, так и на региональном уровне нацио­ нальной экономической системы.

390

Глава 2. Региональная промышленная политика

1. Основными принципами промышленной политики являют­ ся: принцип конструктивности, принцип корректировки, прин­ цип равных возможностей, принцип глобального реагирования. Эти принципы промышленной политики тесно связаны между собой.

3.Основным критерием успеха промышленной политики яв­ ляются темпы экономического роста в сравнении с темпами, до­ стигнутыми в условиях ее отсутствия.

4.Региональная промышленная политика — это комплекс эко­ номических, политических и организационных мер, реализуемых во внутренней и внешней по отношению к региону среде и пред­ назначенных для повышения эффективности факторов производ­ ства, снижения политических и социальных издержек структур­ ной адаптации социально-экономического комплекса региона. Инструменты региональной промышленной политики закрепле­ ны в региональных программах и законодательных актах.

5. Локальные критерии региональной промышленной по­ литики —экономия ресурсов, повышение эффективности исполь­ зования ресурсов, сокращение загрязнения окружающей среды, сокращение доли ручного труда и перепрофилирование, повы­ шение рентабельности (вывод из убыточности), повышение эф­ фективности НИОКР, ускорение НТП.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.Что такое промыгиленная политика?

2.На что нацелена промышленная политика?

3.Каковы основные принципы промышленной политики?

4.В чем отличие промышленной политики федерального и регионального уровня?

5.Каковы, на Ваш взгляд, локальные критерии региональной промышлен­ ной политики в Вашем регионе?

6.Каковы основные инструменты региональной промышленной политики?

Л И Т Е Р АХ УРА

Божко О. В., Лазарев В.В. Разгосударствление предприятий и рынок. - М.: Финансы и статистика — ЮНИТИ, 1992.

Иноземцев ВЛ. За пределами экономического общества: Постиндуст­ риальные теории и постэкономические тенденции в современном мире. - М.: Academia - Наука, 1998.

391

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

КругманП. Р., Обстфельд М. Международная экономика: Теория и по­ литика / Пер. с англ. / Под ред. В.П.Колесова. - М.; Экономический факуль­ тет МГУ — ЮНИТИ, 1997.

Кузин Д.В. Современный капитализм: государственное управление и промышленная политика. - М.: Наука, 1989.

Лазарев В. В. Структурные преобразования и конверсия в регионе // Сер­ тификация - конверсия - рынок. 1997. № 2. С. 3—5.

Лазарев В.В. Региональная промышленная политика в условиях кризиса//Материалы научно-практической конференции «Российское государ­ ство и государственная служба на современном этапе». — М., 1998. С. 158—161.

ЛейпцигерД., 7Ъл<ас S. Уроки экономического роста: Обзор опыта стран Восточной Азии. - М.: АФПИ еженедельника «Экономика и жизнь», 1997.

Макмиллан Ч. Японская промышленная система. - М.: Прогресс, 1988. НекипеловА.Д. Очеркипоэкономикепосткоммунизма.-М.: РАН, 1996. Экономика и общество: новые японские исследования. - М.: АН СССР,

1990.

Глава 3

УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ СОБСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Понятие и структура собственности муниципального образования. Управление воспроизводством собственности муниципального образования. Корпоративная стратегия управления муниципальной собственностью

Понятие и структура собственности муниципального образования

В любой социально-экономической системе отношения соб­ ственности составляют ее основу и определяют систему граждан­ ско-правовых отношений: общественных, экономических, произ­ водственных, социальных и др. Поэтому проблемы эффективно­ го управления собственностью актуальны для всех ветвей влас­ ти, и особенно для органов местного самоуправления. Акцент на самоуправлении обусловлен тем, что на современном этапе раз­ вития российского общества решение задач повышения качества

392

Глава 3. Управление развитием собственности муниципальных образований

жизни людей переносится с федерального на региональный и да­ лее на муниципальный уровень.

Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со СТ.28 Федерального закона "Об общих принципах организа­ ции местного самоуправления в Российской Федерации" состав­ ляют муниципальная собственность, местные финансы, имуще­ ство, находящееся в государственной собственности и передан­ ное в управление органам местного самоуправления, иная соб­ ственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Гражданский кодекс РФ (ст. 215, ч. 1) определяет муниципаль­ ную собственность как имущество, принадлежащее на праве соб­ ственности городским и сельским поселениям, а такз/се другим муниципальным образованиям. Данное имущество закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, использование и распоряжение на правах хозяйственного веде­ ния или оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ, ч. 1).

Таким образом, муниципальная собственность является неотъемлемой частью экономической основы местного самоуп­ равления, в которую входят средства местного бюджета, муни­ ципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ре­ сурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муници­ пальные предприятия и организации, включая банки и другие финансово-кредитные организации, а также муниципальные жи­ лищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учрежде­ ния образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Муниципальная собственность является важнейшим элемен­ том экономической основы местного самоуправления. Состояние ее объектов, система сложившихся отношений, качество функци­ онирования и уровень их развития во многом определяют соци­ ально-экономическую ситуацию в любом муниципальном обра­ зовании. Поэтому анализ этих и других характеристик муниципаль­ ной собственности позволяет оценить современное состояние го­ родских и сельских поселений, в целом российского общества.

Система управления муниципальной собственностью вклю­ чает субъекты управления (органы местного самоуправления) и объекты управления.

393

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Анализ объектов муниципальной собственности (см. рис. 18) позволяет сделать вывод о том, что они в своем абсолютном большинстве относятся к социальной сфере. Они призваны об­ служивать и удовлетворять потребности жителей в самых раз­ нообразных товарах и услугах и во многом определяют каче­ ство жизни людей. Конкретный перечень объектов муниципаль­ ной собственности в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Рос­ сийской Федерации" определяется особенностями социальноэкономического развития территории, ее размерами и другими факторами и утверждается органами местного самоуправления самостоятельно.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имуще­ ство, не закрепленное за муниципальными предприятиями и уч­ реждениями, составляют муниципальную казну соответствующе­ го городского, сельского поселения или другого муниципально­ го образования.

Сегодня бюджеты муниципальных образований как базис­ ный вид муниципальной собственности находятся в кризисном состоянии, являющемся следствием сложившейся в стране эко­ номической ситуации. Органы местного самоуправления в от­ ношениях с другими субъектами по поводу муниципальной соб­ ственности зачастую выступают лишь номинальными владель­ цами. Так, право владения бюджетом муниципального обра­ зования наступает у них только после того, как будут приняты федеральный бюджет и соответствующие бюджеты субъектов Федерации, где будут регламентированы источники и объемы местных бюджетов, определены ставки налогов, зачисляемых в местные бюджеты, объемы дотаций, субвенций, трансфертов и т.д.

Повышение роли местного самоуправления, наделение их ор­ ганов новыми полномочиями и функциями требуют, в свою оче­ редь, соответствующего финансового обеспечения, в котором основную роль играют местные бюджеты. Сущность экономичес­ кой категории "местный бюджет" в системе экономических от­ ношений проявляется в механизме, посредством которого соби­ рается и используется фонд денежных средств муниципального образования и который служит основой эффективного управле­ ния всеми видами его собственности.

394

Глава 3. Управление развитием собственности муниципальных образований

Гу^ниципальная собственность

Рис. 17. Объекты муниципальной собственности

395

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Еще одна особенность управления муниципальной собствен­ ностью заключается в том, что в результате ее приватизации она становится объектом совместного федерального, регионального и местного ведения. В соответствии с действующим законодатель­ ством муниципальная собственность может быть приватизиро­ вана в порядке, установленном законодательными актами Рос­ сийской Федерации и республик, входящих в ее состав; правовы­ ми актами автономных образований, краев и областей, а также местных органов представительной власти в пределах их полно­ мочий. При этом в ст. 215 Гражданского кодекса субъектами му­ ниципальной собственности справедливо признаются муници­ пальные, районные и сельские образования и органы местного самоуправления.

В обобщенном виде в состоянии собственности муниципаль­ ных образований можно отметить следующие особенности:

1. (Отношения муниципальной собственности многообразны в силу принятых в последние годы многочисленных рещений об изменении формы государственной собственности. Как следствие, они достаточно сложны, так как существует множество недавно возникщих видов муниципальной собственности, ее объектов и субъектов.

2.Муниципальная собственность (ее имущественная часть) сегодня является высокозатратной формой собственности.

3.Объекты муниципальной собственности - это, как прави­ ло, сильно изнощенные и ветхие здания и сооружения.

4.Обеспеченность некоторыми видами муниципальной соб­ ственности в основном ниже, чем рекомендуют соответствующие нормативы, что не позволяет обеспечить требуемый объем и не­ обходимое качество услуг населению муниципальных образований.

5.Различная обеспеченность территорий отдельными вида­ ми муниципальной собственности обусловливает существенную неравномерность в социально-экономическом обустройстве му­ ниципальных образований.

6.В связи с недовыполнением доходной части бюджета, со­ кращением поступления "живых" денег финансирование содер­ жания имущественной части объектов муниципальной собствен­ ности обеспечивается не в полном объеме.

7.Предприятия и учреждения муниципальной собственности предназначены для выполнения в основном социальных функций.

396

Глава 3. Управление развитием собственности муниципальных образований

Управление воспроизводством собственности муниципального образования

Вмировой практике сложились в основном две формы соб­ ственности: частная и общественная. Все другие ее формы и раз­ новидности являются производными от этих двух форм. Меха­ низмами их исторического формирования и изменения являются два основных процесса: приватизация и национализация. Их виды, в свою очередь, также весьма многообразны: от экспро­ приации и выкупа до национализации при переходе к обществен­ ной форме собственности и от кражи до цивилизованной прива­ тизации при переходе к частной форме собственности.

Всодержательном аспекте национализация - это переход час­ тных предприятий и отраслей экономики в общественную (госу­ дарственную) форму собственности, а приватизация - это обрат­ ный процесс, при котором государственная (включая и муниципаль­ ную) собственность переходит в частную собственность.

Иными словами, главной целью приватизации являются ин­ ституциональные изменения, обеспечивающие господство част­ ного сектора в экономике. В сфере экономических отношений ос­ новными задачами приватизации в России ставились следующие:

•создание многоукладной экономики;

•приоритетное развитие частной собственности;

•устранение монопольного положения государственной соб­ ственности;

•переход от директивно-командной системы управления эко­ номикой к рыночной;

•формирование механизма частного предпринимательства и конкуренции;

•обеспечение беспрепятственного движения труда, товаров, капитала.

Мировой опыт за последние полвека свидетельствует, что та или иная форма собственности сама по себе еще не является ре­ шающим условием эффективности производства. Ключевую роль играет вся совокупность макро- и микроэкономических, право­ вых и социальных факторов, которые создают сопутствующие или противодействующие силы развития, присущие каждой форме собственности.

397

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Поэтому совершенствование стратегии и тактики приватиза­ ции неизбежно включает:

•ориентацию ее завершающего этапа не на темпы разгосу­ дарствления, а прежде всего на сохранение эффективных инстру­ ментов приоритетной государственной поддержки, а также вос­ становление отраслей и подотраслей экономики, обеспечива­ ющих стабилизацию и рост производства, занятость населе­ ния;

•сохранение в отдельных регионах (на период решения про­ блем социально-экономической стабилизации) относительно большой доли государственной, т. е. федеральной и региональ­ ной, собственности с делегированием ей в каждом конкретном случае целевых общехозяйственных и социальных функций и с использованием различных гибких форм хозяйствования;

•расширение участия представителей территорий в опреде­ лении условий конкурсной приватизации таких объектов, кото­ рые занимают лидирующее положение в экономике региона, му­ ниципального образования;

•разработку и практическое использование специальных при­ ватизационных процедур для предприятий, имеющих исключи­ тельное значение для социально-экономического развития отдель­ ных муниципальных образований, включая условия занятости, функционирование объектов производственной и социальной инфраструктуры и прочее;

•активизацию использования доходов от приватизации и дру­ гих связанных с ней возможностей для целевого содействия раз­ витию малого и среднего предпринимательства;

•распределение (по уровням государственной собственнос­ ти субъектов Федерации или муниципальной собственности) от­ ветственности за предоставление социальных благ, обеспечива­ ющее нормативно закрепленный минимальный уровень удовлет­ ворения потребностей населения (без учета жилья). В исключи­ тельных случаях (например, в зонах особых условий эксплуата­ ции) сохраняется приоритет федеральной государственной соб­ ственности;

•практику приватизации жилья с ориентирами на четкие эко­ номические и социальные приоритеты отдельных групп населе­ ния, специфику отдельных регионов, а также на финансово-бюд-

398

Глава 3. Управление развитием собственности муниципальных образований

жетные возможности различных типов муниципальных образо­ ваний;

•сохранение действующей сети лечебно-профилактических учреждений в системе государственной и муниципальной соб­ ственности. Федеративное государство должно нести всю полно­ ту ответственности за повсеместное обеспечение граждан гаран­ тированной бесплатной медицинской помощью;

•обеспечение решающей роли законодательно отрегулирован­ ного (на федеральном уровне) разграничения федеральной госу­ дарственной собственности, собственности субъектов Федерации

имуниципальной собственности в формировании системы отно­ шений собственности на природные объекты (ресурсы) и природ­ ные блага.

Эффективное развитие муниципальной собственности долж­ но базироваться на следующем:

/. Увеличение налогооблагаемой базы бюдзкетов городских и сельских поселений через развитие экономической активности тер­ риторий:

•поиск оптимальных решений по налогообложению хозяй­ ствующих субъектов и создание благоприятного инвестиционного климата для них и для территории в целом;

•тщательное выявление и регистрация имущества физичес­ ких лиц;

•создание Земельного кадастра и повышение эффективности управления земельными отношениями;

•сведение муниципальной собственности в единый реестр, тщательная отработка арендных отношений по муниципально­ му нежилому фонду;

•эффективное управление приватизацией муниципального имущества.

2. Сокращение неэффективных расходов муниципальных бюд­ жетов:

•переход на нормативное финансирование всех муниципаль­ ных предприятий и учреждений;

•продажа, передача в аренду и использование других меха­ низмов "сброса" нерентабельной муниципальной собственности, не несущей социальной нагрузки;

•отказ от многочисленных безадресных выплат и других

399