Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

•ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения)

итемпы роста этих показателей;

•средний уровень доходов населения и степень их дифферен­ циации;

•продолжительность жизни, уровень физического и психи­ ческого здоровья людей;

•уровень образования;

•уровень потребления материальных благ и услуг (продук­ тов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домаш­ них хозяйств товарами длительного пользования;

•уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, больницами, аптеками, диагностическими центрами и услугами «Скорой помощи», качество предоставляемых медицинских услуг);

•состояние окружающей среды;

•равенство возможностей людей, развитие малого бизнеса;

•обогащение культурной жизни людей.

При управлении экономическим развитием отдельного регио­ на целесообразно выделять все вышеперечисленные относительно самостоятельные цели и осуществлять мониторинг их достижения. Значимыми в этом отношении могут выступать такие параметры оценки уровня регионального развития, как наличие и качество школ, детских садов, других образовательных учреждений и их доступность, снабжение продуктами питания, контроль их каче­ ства, соблюдение прав потребителей на розничном рынке.

Даже если предположить, что б»льшая часть российских ре­ гионов в ближайшее время имеет шанс выйти из экономического кризиса в строгом смысле этого слова (т. е. в них возобладает по­ ложительная динамика роста производимой продукции), тем не менее гораздо дольше нельзя рассчитывать на позитивные сдви­ ги в динамике социально-экономического развития в современ­ ном понимании. Одна из важнейших причин этого - то, что эко­ логическая составляющая будет продолжать тормозить продви­ жение регионов вперед.

В настоящее время ближайщие пригороды многих российских городов представляют собой одну большую разрастающуюся свалку. Многие так называемые дачные поселки расположены в местах складирования собствен­ ных же отбросов. Значительная часть земель безвозвратно утрачивается под напором настзпающего невежества в экологической сфере, усиленного об-, щим недостатком финансовых средств. Замусоренность и утрата полезнос­ ти земли в пригородах - это лишь один аспект комплексной проблемы эко-

280

Глава 2. Региональное развитие: цели, критерии и факторы

логического благосостояния людей. Многие города характеризуются мно­ гократным превышением допустимых норм загрязнения воды и воздуха. Значительные площади плодородных земель ежегодно безвозвратно утра­ чиваются и навсегда выводятся из сельскохозяйственного оборота. Все не­ гативные экологические тенденции оказывают влияние на общий тренд со­ циально-экономического состояния российских регионов.

В понятие социально-экономического развития региона вхо­ дит и такая трудно измеряемая субстанция, как культурная жизнь населения. Устойчивая динамика экономического развития реги­ она возможна лишь при условии обогащения культурной жизни населения данного региона. Более того, социально-экономичес­ кое развитие региона лишь тогда обретает устойчивость, когда при прочих равных условиях расширяется личная свобода каж­ дого, в том числе и в экономической области, что возможно при эффективной поддержке малого и среднего бизнеса, антимоно­ польных мерах, защите прав потребителей, обеспечении реаль­ ной свободы передвижений, в том числе благодаря развитому рынку жилья.

Факторы развития регионов и городов

Рассмотрим некоторые теории, анализирующие и объясняю­ щие действие основных факторов экономического развития ре­ гионов и городов.

Первая из них - теория пространственных преимуществ, или теория размещения. Согласно этой теории, пространственные преимущества проявляются в любой экономической деятельнос­ ти. Эти преимущества заставляют те или иные виды производств располагаться во вполне определенных регионах.

Так, любые производства, в большой степени зависящие от сырья и дру­ гих материальных ресурсов, располагаются, как правило, близко к местам их добычи. Например, металлургические заводы тяготеют к местам добычи железной руды и кокса, алюминиевая промышленность - к источникам де­ шевой электроэнергии. Некоторые массовые производства (особенно това­ ров массового спроса), ориентированные на местные рынки, требующие широкой сети распространения, а потому и значительных транспортных издержек, располагаются близко к рынкам сбыта.

Каждый регион, каждый город обладает своими территори­ альными преимуществами, связанными либо с источниками сы­ рья, либо с другими факторами производства (рабочая сила, зем-

281

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

ЛЯ, энергия), либо с близостью к рынкам сбыта. Данная теория в значительной степени объясняет сложившиеся региональные раз­ личия размещением производительных сил.

Другие традиционные представления, связанные не только с те­ орией, но и с практикой экономического развития, основываются на закономерностях агломерации, концентрации и комбинации произ­ водства. В крупных городах или городских агломерациях дополни­ тельная экономия или дополнительный экономический эффект об­ разуются в связи с тем, что вокруг успешно действующих производств формируется их окружение. Благодаря объединенному использова­ нию общих ресурсов (трудовых, энергетических, инфраструктурных) достигается дополнительная экономия. Высокая концентрация про­ мышленности в крупных городах позволяет получить дополнитель­ ную экономию как результат агломерационного эффекта: совокуп­ ные производственные затраты крупной агломерации меньше, чем сумма затрат каждого производства в случае их одиночного разме­ щения вне пределов данной агломерации.

Дополнительный потенциал развития крупных центров воз­ никает в связи с тем, что только здесь возможны некоторые виды высококвалифицированной деятельности: музейная и театраль­ ная жизнь, особые виды медицинского обслуживания и пр.

Весьма плодотворной концепцией, позволяющей эффективно анализировать проблемы экономического развития региона, яв­ ляется концепция основного и вспомогательного производства. В

любом регионе можно вьщелить основную промышленность, т. е. ту, продукция которой вывозится из региона, и вспомогательное производство, продукция которого потребляется преимуществен­ но в пределах региона.

Для примера можно рассмотреть машиностроительный завод в каче­ стве основного производства, а его инфраструктуру (строительные органи­ зации, банки, страховые учреждения, почта, экспедиционные и транспорт­ ные службы, поликлиники, детские сады, школы, колледжи, даже вузы и пр.) - в качестве вспомогательного. Обычно при расширении основного производства увеличивается и вся обслуживающая его инфраструктура — возникает так называемый мультипликативный эффект. Поэтому основное производство можно рассматривать как своеобразный ускоритель эконо­ мического роста.

В качестве основного производства не всегда выступают "ло­ комотивы индустрии" - предприятия металлургии, машиностро­ ения, химии.

282

Глава 2. Региональное развитие: цели, критерии и факторы

Например, в регионе найден источник минеральный воды. Чтобы дос­ тичь успеха, необходимо кроме разливочной линии разместить производ­ ство по изготовлению тары. В этом же регионе возникает необходимость расширить складское хозяйство, развить дополнительно транспорт, экспе­ диционные и страховые услуги. Так из источника минеральной воды "вы­ растает" целая цепочка взаимосвязанных видов деловой активности. Дан­ ный пример показывает, как основное, но не очень емкое по требуемым ре­ сурсам производство может служить стимулом для развития связанных с ним значительно более ресурсоемких производств.

Основное производство может быть не только ускорителем, но и тормозом развития, в частности, в том случае, когда количе­ ство рабочих мест в основном производстве сокращается в ходе структурной перестройки.

При достаточно быстрых структурных сдвигах, обусловлен­ ных научно-техническим прогрессом, главным фактором успеш­ ного развития региона становится не основное, а вспомогатель­ ное производство. Долгосрочное процветание региона зависит от того, насколько развита в нем инфраструктура и насколько гото­ ва она взять на себя нагрузку нового основного производства. Чем больше развита инфраструктура (вспомогательное производ­ ство), тем более гибкой является вся экономика региона, тем на более прочной основе базируется его экономическое развитие и процветание. Таким образом, в условиях быстрой смены основ­ ных производств главным фактором устойчивого экономическо­ го развития становится степень развитости всей городской инф­ раструктуры. Это дает основание по-новому взглянуть на роль так называемых вспомогательных производств, оценить их как первичный фактор экономического развития и залог его процве­ тания в будущем. При анализе качества регионального развития полезно использовать концепцию стадий роста Д.Белла, рассмот­ ренную в предыдущей главе.

Яркий пример, показывающий неприменимость старых рецеп­ тов в управлении социально-экономическим развитием регионов - история строительства и освоения БАМа.

Традиционные теоретические схемы времен индустриализации подска­ зывали, что БАМ может стать движущей силой, локомотивом развития все­ го региона. История многих стран мира, в том числе и России XIX и начала XX в., якобы доказывала следующую схему. Сначала строится железная дорога, вокруг нее начинают развиваться предприятия инфраструктуры, к железной дороге тяготеют вновь создаваемые производства и, таким обра­ зом, строительство дороги оказывает в целом благотворное влияние на ре­ гион, через который эта дорога проходит. Если бы Байкало-Амурская ма-

283

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

гистраль строилась в былые годы, то это, безусловно, привело бы к расцве­ ту всего региона, но этого не случилось. Дело здесь вовсе не в том, что окон­ чание строительства БАМа совпало с началом кризиса в российской эконо­ мике, а прежде всего в том, что индустриальная эпоха постепенно уходит в прошлое, железная дорога уже перестает быть абсолютным и доминирую­ щим фактором экономического развития. На ее место приходят городская инфраструктура, средства связи, информатизация.

Примечательно, что эффективное постиндустриальное эконо­ мическое развитие далеко не сводится к суперсовременным ин­ формационным технологиям. Более того, постиндустриальные тенденции довольно часто проявляются в весьма традиционных и даже архаичных отраслях.

Так, например, производство ювелирных украшений представляет со­ бой типичный пример производства, в котором превалирует нематериаль­ ный компонент. В цене готового золотого изделия стоимость золота состав­ ляет, как правило, меньшую часть, а б'^льшую часть составляют стоимость труда, ноу-хау и торговой марки ювелиров и дизайнеров, а также затраты на маркетинг и обслуживание. Мировым лидером в производстве украшений из золота является Италия. В провинциях Ареццо и Виченца и окрестностях го­ рода Валенца-По, где в совокупности проживает не более 150 тыс. жителей, в основном сосредоточено производство ювелирных изделий из золота. В не­ больших мастерских (их общее число более 5000) ежегодно обрабатывается огромное количество золота - 460 т (в России - лишь 8 т в год). Большая часть созданных здесь украшений экспортируется, величина экспорта состав­ ляет 5 млрд долл.' Для сравнения: экспорт всех предприятий ВПК России в 1996 г. оценивался почти вдвое меньшим объемом - на уровне 3 млрд долл. Таким образом, будучи конкурентоспособными, итальянские кустарные зо­ лотые мастерские, число работников в которых не превышает 30 тыс. чело­ век, производят на экспорт больше, чем весь ВПК России.

ВЫВОДЫ

1. Социально-экономическое развитие региона и страны в целом включает в себя такие аспекты, как:

•рост производства и доходов;

•перемены в институциональной, социальной и админист­ ративной структурах общества;

•перемены в общественном сознании;

•перемены в традициях и привычках.

2. П р и р о д а социально - экономического развития регионов

' См.: Портер М. Международная конкуренция. - М., 1993. С. 177; Финансо­ вые известия. 1996. 29 авг.

284

Глава 2. Региональное развитие: цели, критерии и факторы

всегда предполагает определенную цель или несколько целей. В качестве целей социально-экономического развития региона ис­ пользуются такие, как увеличение доходов, улучшение образова­ ния, питания и здравоохранения, уменьшение нищеты, оздоров­ ление окружающей среды, равенство возможностей, расширение личной свободы, обогащение культурной жизни.

3.При анализе качества регионального развития полезно ис­ пользовать концепцию теории стадий роста Д.Белла. Во всех стра­ нах и регионах экономическое развитие проходит три основные ста­ дии: доиндустриальную, индустриальную и постиндустриальную.

4.Местные органы власти любого уровня: региона, города или района — выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха

ипр.) и управление социально-экономическим развитием подве­ домственной территории, что соответствует управлению функ­ ционированием и управлению развитием.

5.Всевозможные методы воздействия региональной админи­ страции на ход экономического развития можно подразделить на следующие три:

•формирование в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности;

•регулирование деловой активности в регионе;

•прямая кооперация администрации региона и бизнеса.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какими показателями момсно измерить степень социально-экономи­ ческого развития региона?

2.Каковы основные социальные показатели, характеризующие степень социально-экономического развития региона?

3.Каковы основные факторы развития Вашего региона?

4.Приведите примеры, характеризующие мультипликативный эффект отдельных производств и отраслей в Вашем регионе.

ЛИТЕРАТУРА

Гапоненко А.Л. Управление экономическим развитием. - М., 1997. Портер М. Международная конкуренция. Конкурентные преимущества

стран. — М.: Международные отношения, 1993.

Тодаро М.П. Экономическое развитие. — М.: ЮНИТИ, 1997.

285

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

Глава 3

РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ: ПРИНЦИПЫ, МЕТОДЫ И ФУНКЦИИ

Сущность и содержание. Задачи и объекты. Принципы и методы. Функции регионального и муниципального менеджмента

Сущность и содержание

Региональный менеджмент (РМ) и муниципальный менедж­ мент (ММ) как особые виды специального менеджмента получи­ ли свое развитие в постсоциалистический период. Формирова­ ние и становление РМ и ММ проходят в условиях острых проти­ воречий и неурегулированности взаимоотношений между феде­ ральными, региональными и муниципальными структурами уп­ равления, что явилось следствием перехода к новой модели уп­ равления экономикой в условиях рыночных отношений.

Можно выделить следующие >'словия и предпосылки формиро­ вания регионального и муниципального менеджмента в современ­ ных российских условиях.

1. Система новых отношений создается в условиях, когда планово-ди­ рективные методы управления территориальным хозяйством разрушены, а рыночные находятся в процессе формирования. Создаваемой системе реги­ ональных и муниципальных субъектов управления приходится постоянно адаптироваться к новым условиям и принципам функционирования.

2.Субъекты Федерации сосредоточили у себя большую часть властных

ихозяйственных функций. Регион и город являются одними из основных субъектов собственности, которые делегируют функции собственника ши­ рокому кругу хозяйствующих субъектов. В этих условиях возникает стрем­ ление к большей экономической самостоятельности региональных и муни­ ципальных образований.

3.Формируются новые партнерские отношения в системах: "субъект Федерации - муниципалитет", "муниципалитет - хозяйственная структура",

атакже "субъект Федерации - хозяйственная структура". В этих условиях меняются регулирующая и стимулирующая функции субъектов территори­ ального управления, которые, с одной стороны, поощряют любое предпри­ нимательство, стимулируя развитие деловой активности, а с другой — вы­ нуждены формировать механизм взаимодействия с предприятиями и орга­ низациями всех форм собственности на обоюдовыгодных условиях в каче­ стве юридически равных партнеров.

286

Глава 3. Региональный и муниципальный менеджмент

РМ и ММ как виды специального менеджмента представля­ ют собой совокупность принципов, методов, форм и средств воз­ действия на социальную и экономическую деятельность на регио­ нальном и муниципальном уровне. С точки зрения российской прак­ тики РМ и ММ - это управление социально-экономическими про­ цессами на данной территории в условиях перехода экономики к рыночным отношениям.

Суть перехода от планово-директивной системы организации территориального хозяйства к региональному и муниципально­ му менеджменту состоит в следующем:

•в ориентации развития каждого региона и муниципального образования на рещение социальных проблем, на воспроизводство условий, обеспечивающих высокое качество и высокий уровень жизнедеятельности человека как наивысшей ценности общества;

•в создании организационно-экономических условий для реа­ лизации всеми хозяйствующими субъектами территории принци­ пов экономической свободы и хозяйственной самостоятельности;

•в ориентации инвестиционной и структурной политики ре­ гиона на спрос и потребности рынка, на запросы внутри- и внерегиональных потребителей и организации производства тех ви­ дов продукции, которые пользуются спросом на межрегиональ­ ном и зарубежном рынках и могут способствовать повыщению экономической и финансовой самостоятельности региона;

•в формировании и развитии регионального и муниципально­ го маркетинга как основы разработки и реализации программ текущего и стратегического развития территории;

•в переходе от традиционных методов статистики к регио­ нальному и муниципальному мониторингу с использованием со­ временной информационной базы для осуществления системно­ го анализа и контроля социально-экономической, политической

иэкологической ситуации;

•в оценке конечного результата регионального менеджмен­ та по динамике и уровню экономического развития территории

иуровню жизнедеятельности ее населения.

Механизм РМ и ММ должен обеспечивать гибкое регулирование развития социально-экономических процессов в регионах и муници­ пальных образованиях в изменяющихся рыночных условиях.

РМ и ММ можно рассматривать как науку и практику управ­ ления социально-экономическими процессами региона в услови-

287

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

ях рыночной экономики. Научные основы РМ и ММ включают: принципы регионального и муниципального менеджмента; ме­ тоды и модели; механизм и формы его реализации. Все они в на­ шей стране находятся в стадии формирования. Зарубежный опыт мало пригоден к специфике территориальной организации Рос­ сии с ее огромными пространствами, многообразием природноклиматических, национальных, исторических и других особенно­ стей. Тем не менее опыт стран рыночной экономики может быть использован в отечественной практике, а ряд его элементов - адаптирован к формирующейся системе РМ и ММ в России.

РМ и ММ как научные дисциплины стали складываться с кон­ ца XIX в. Академической науки пока не создано, сама же прак­ тика создавалась во многом эмпирически, на основе здравого смысла. Исследователи специализировались и специализируются не столько в области науки регионального и муниципального управления, сколько по отдельным проблемам территориаль­ ной организации жизнедеятельности. Научная школа региональ­ ного и муниципального менеджмента формируется с определен­ ным отставанием от потребностей практики, а соответствующие академические курсы стали разрабатываться лишь в последнее время.

Анализ имеющихся разработок позволяет сделать следующие обобщения.

Во-первых, РМ и ММ существуют реально как область спе­ цифического управления и все более проявляются как относитель­ но самостоятельное научное направление.

Во-вторых, эта практика имеет ряд аспектов — экономичес­ кий, организационный, социальный, общественно-политический и другие, а учебная и научная сферы могут быть охарактеризова­ ны как междисциплинарное направление.

В-третьих, становление РМ и ММ обусловлено разделением труда в управлении, которое становится все более динамичным. Поэтому в структуре РМ и ММ в качестве относительно само­ стоятельных направлений можно выделить разновидности ценеджмента: инвестиционный, кадровый, финансовый, полити­ ческий и др.

В-четвертых, категории "региональный менеджмент" и "му­ ниципальный менеджмент" отражают определенные явления и процессы в местном самоуправлении.

288

Глава 3. Региональный и муниципальный менеджмент

Местное самоуправление раскрывается как социальный ин­ ститут, призванный реализовывать интересы населения городов и районов. Федеральным законом установлено, что местное са­ моуправление в Российской Федерации - это признаваемая и га­ рантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятель­ ная и под свою ответственность деятельность населения по реше­ нию непосредственно или через органы местного самоуправле­ ния вопросов местного значения, исходя из интересов жителей, исторических и иных местных традиций'. Приведенное положе­ ние закона позволяет сделать вывод о том, что предмет изучения здесь изложен весьма широко, его познание в рамках существую­ щих научных дисциплин является проблематичным. По-видимо­ му, местное самоуправление — это не самостоятельное познава­ тельное пространство, а, скорее, общее название, под которым условно объединяются многие конкретно-региональные разделы существующих наук об организации общества.

Предметом РМ и ММ как научной дисциплины является про­ цесс включения населения в управление хозяйством территории на основе формирующихся рыночных отношений.

Методологическую основу научной разработки РМ и ММ со­ ставляют:

а) общенаучные знания — история, философия, теория позна­ ния, науковедение и др.;

б) теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория цик­ лов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития и т. п.;

в) специальные теории территориальной социально-экономи­ ческой организации, в том числе экономгеографические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, «территориального комплексирования», социальные теории адаптации населения и т. д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, взаимодополняя и обогащая друг друга.

Перед региональным и муниципальным менеджментом как наукой управления стоит задача найти и разработать механизм, методы и средства, которые позволят обеспечить наиболее эф-

' См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации". Принят Государственной Думой 12.08.95 г. № 154-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. П. 1.

289