Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

фективное достижение целей и задач регионального и муници­ пального развития.

Первоочередными научными задачами являются:

•обоснование путей преодоления кризиса в региональных и муниципальных структурах России, выбор механизма устойчи­ вого социально-экономического развития;

•разработка методов повышения эффективности РМ и ММ;

•изучение становления новой культуры управления в регио­ нах и самоуправления в городах, районах страны;

•раскрытие процессов адаптации отечественной теории и практики РМ и ММ к особенностям переходного периода.

Обогащение рождаемых практикой принципов и способов регулирования социально-экономических процессов научными выводами и положениями, передовым опытом приведет к возник­ новению качественно новой отечественной культуры региональ­ ного и муниципального менеджмента.

Задачи и объекты

Задачи РМ и ММ многообразны и во многом обусловлены особенностями переходного периода.

В процессе перехода к рыночной системе организации террито­ риального хозяйства разрушаются вертикальные связи, зарождаются и стабилизируются горизонтальные, внутри- и межрегиональные связи. С переходом части хозяйства регионов и муниципалитетов к рыночным отношениям изменяется функциональная структура ме­ ханизма регионального и муниципального управления, что ведет к деформации и сокращению организационной и иерархической структур. Резко возрастает роль опосредованных методов взаимо­ действия субъектов и объектов федерального, регионального и му­ ниципального управления, усложняются их хозяйственные связи, отношения по поводу использования собственности и т. д. Объек­ тивным стимулом этих процессов является изменение функции целеполагания системы территориального управления.

В число основных задач РМ и ММ входят:

• обеспечение расширенного воспроизводства условий жиз­ недеятельности населения территории, высокого уровня и каче­ ства жизни;

290

Глава 3. Региональный и муниципальный менеджмент

•экономическая и социальная трансформация хозяйства тер­ ритории, анализ, прогнозирование и программирование регио­ нального и муниципального развития;

•оптимизация финансовых потоков, формирование условий

имеханизма укрепления экономической базы региона и муници­ пальных образований;

•обеспечение экологической безопасности, защита окружа­ ющей среды;

•формирование и реализация структурной, инвестиционной

инаучно-технической политики;

•формирование и развитие региональной и муниципальной рыночной инфраструктуры.

Исходя из сущности, содержания и задач регионального и муниципального менеджмента, их объекты можно классифици­ ровать по следующим основным признакам:

1. Принадлежность объекта к той или иной форме собственности (федеральная, муниципальная, собственность субъекта Федерации и т.д.).

2.Характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (продукция, целиком или в основном потребляемая внутри региона или муниципального образования; продукция, имеющая межрегиональное потребление; экспортная продукция и др.).

3.Характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социальные, экологические и другие процессы в регионе или муниципальном образовании.

4.Воспроизводство условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и культуре, социальная защита и поддержка и др.).

Такая классификация объектов позволяет сделать вывод о том, что к объектам РМ и ММ можно отнести практически все хозяй­ ственные единицы региона. Однако непосредственным объектом регионального менеджмента являются предприятия и организа­ ции, отнесенные к собственности субъектов Федерации, а также инфраструктурные звенья, деятельность которых направлена на воспроизводство условий жизнедеятельности населения вне сфе­ ры производства. К объектам муниципального менеджмента от­ носится весь социально-экономический комплекс муниципально­ го хозяйства, исключая объекты федеральной собственности и собственности субъектов Федерации.

291

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

Принципы и методы

Анализ зарубежной практики, а также опыта в России пока­ зывает, что эффективность РМ и ММ во многом зависит от со­ блюдения вполне определенных, проверенных самой жизнью принципов, обусловленных законами рыночной экономики.

К основным принципам РМ и ММ относятся: децентрализа­ ция, партнерство, субсидиарность, мобильность и адаптивность,

атакже принцип выделенной компетенции.

•Децентрализация осуществляется через делегирование фун­ кций управления сверху вниз, ограничение монополии региональ­ ного и муниципального менеджмента на всевластие, экономичес­ кую свободу субъектов хозяйствования, функционирующих на территории региона и муниципального образования, а также че­ рез полицентрическую систему принятия решений.

•Партнерство означает взаимодействие объектов и субъек­ тов РМ и ММ как юридически равных партнеров.

•Субсидиарность представляет собой такое распределение функций регионального и муниципального управления и финан­ совых ресурсов, при котором на более высокий уровень переда­ ются лишь те функции, которые не могут быть реализованы на более низком уровне.

•Мобильность и адаптивность предполагают постоянную трансформацию функциональной и организационной структур РМ и ММ, позволяющую субъектам управления подстраивать­ ся к быстро меняющимся рыночным условиям функциониро­ вания.

•Выделенная компетенция означает закрепление функций субъектов регионального и муниципального менеджмента на ос­ нове ресурсного обеспечения реализации каждой функции.

Под методами РМ и ММ принято понимать совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты тер­ ритории. Методы РМ и ММ также обусловлены системой ры­ ночных отношений в хозяйстве региона и муниципального обра­ зования. В практике РМ и ММ используются две основные груп­ пы методов: прямого (непосредственного) и опосредованно­ го воздействия на субъектов хозяйствования. Как уже отмеча­ лось, первые из них в большей мере применяются к объектам,

292

Глава 3. Региональный и муниципальный менеджмент

относящимся к собственности субъектов Федерации и муни­ ципальной собственности, вторые — ко всем другим объек­ там.

Функции регионального и муниципального менеджмента

Функции РМ и м м как разновидности воздействия на эконо­ мические, социальные, экологические, политические и другие процессы, протекающие на территории, можно дифференциро­ вать по назначению и содержанию. Такая дифференциация опи­ рается на сущность и социальную ориентацию РМ и ММ как ос­ новных инструментов реализации государственной региональной политики.

Можно выделить следующие основные функции РМ и ММ:

•целеполагание;

•регулирование;

•стимулирование.

Реализация функции целеполагания обусловлена необходимо­ стью осуществления научного прогнозирования и программиро­ вания социально-экономического развития региона и муници­ пального образования. Учитывая, что главной целью социально ориентированной рыночной экономики является воспроизвод­ ство условий, обеспечивающих высокий уровень жизнедеятель­ ности человека, функция целеполагания в условиях переходного периода реализуется в процессе экономической и социальной трансформации хозяйства территории, обоснования направлений его реструктуризации. Особое значение эта функция приобрета­ ет в условиях переходного периода, когда каждый регион и каж­ дое муниципальное образование вынуждены искать и завоевы­ вать определенную нишу на российском и мировом рынках, впи­ сываться в межрегиональные и мирохозяйственные экономичес­ кие связи и рыночные отнощения.

Функция регулирования в РМ и ММ реализуется в основном в системе объектов, относящихся к собственности субъектов Феде­ рации и муниципальных образований, а также отдельных объек­ тов федеральной собственности, переданных в управление реги­ онам и муниципалитетам. В реализации функции регулирования могут использоваться методы как прямого, так и опосредован­ ного воздействия. При этом степень воздействия субъекта управ-

293

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

ления на все объекты, в том числе и на объекты региональной и муниципальной собственности, будет постоянно изменяться. Иными словами, объем и полнота реализации функции регули­ рования находятся в определенной зависимости от степени зре­ лости рыночных отношений и их внедрения в региональное хо­ зяйство.

Например, предприятия автомобильного транспорта, являющиеся собственностью субъектов Федерации, могут быть переданы на договорных условиях акционерному обществу, сданы в аренду любому хозяйствующему субъекту региона или муниципалитета. В этом случае объем функции регулирования снизится, а сама функция субъекта управления будет сведена по сути к контролю за соблюдением договорных обязательств.

В условиях перевода хозяйства регионов на рыночные отно­ шения особое место в РМ и ММ отводится функции стимулиро­ вания. Это связано прежде всего с ограниченностью использова­ ния в региональном и муниципальном менеджменте методов не­ посредственного воздействия. В многоукладном хозяйстве тер­ ритории функционируют предприятия и организации, относящи­ еся к самым различным формам и видам собственности: федераль­ ной, региональной, муниципальной, коллективной, частной и т. д. Но методы непосредственного воздействия РМ и ММ правомер­ ны лишь относительно объектов их собственности. На все другие объекты распространяются только методы опосредованного воз­ действия, и прежде всего стимулирования деятельности субъек­ тов хозяйствования.

Стимул, как известно, активный побудитель деятельности предприятий и организаций любых форм собственности. Сущ­ ность функции стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы через опосредованное воздействие на все объекты, фун­ кционирующие на данной территории. Стимулирующая функция РМ и ММ дает субъекту управления мощные средства реализа­ ции интересов региона, муниципальных образований, предприя­ тий и организаций, социальных групп и т. д.

Так, администрация области или города не может обязать предприятие, относящееся к федеральной собственности, выделить средства, например, для строительства какого-либо объекта (даже социально значимого и необходимого) общерегионального значения. Однако администрация области может заключить с этим предприятием и муниципальным образованием трехсторонний договор, в соответствии с которым

294

Глава 3. Региональный и муниципальный менеджмент

предприятие обеспечит какую-то часть финансирования строительства, а администрация создаст ему определенные стимулирующие условия хозяйствования - освободит от налога на прибыль (в части, причитающейся местному бюджету), предоставит льготные условия водо-, энергопользования и т. д.

' Речь идет об объеме функций, а не об эффективности их осуществления.

" См.: Оптимизация федеральных и региональных структур управления. - М., 1993.

В таблице приняты следующие обозначения:

А - страны с централизованными экономикой и управлением; Б - страны с переходной экономикой и реформируемой системой управления

(Россия);

В - страны с развитой рыночной экономикой и развитым местным самоуправле­ нием;

295

Раздел V, Стратегическое управление развитием территорий

1 - государство;

2 - местные органы;

3 - население; "+++" - функция практически в полном объеме реализуется данным субъектом;

"++" - функция реализуется частично; "+" - объем полномочий в рамках данной функции незначителен;

"-" - полномочия по реализации данной функции у субъекта практически отсут­ ствуют.

Рассматривая функциональную структуру регионального и муниципального менеджмента, следует кратко остановиться на проблеме взаимодействия функций субъектов управления на фе­ деральном, региональном и муниципальном уровне. Как уже от­ мечалось, взаимодействие функций указанных субъектов управ­ ления осуществляется на основе принципа выделенной компетен­ ции. Этот принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа разграничения функций, пока не получил достаточно­ го освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Однако дальнейший отказ от использования указанного прин­ ципа в российской практике региональных реформ — это мощ­ ный фактор их сдерживания.

Следует отметить, что и в условиях планово-директивной си­ стемы управления хозяйством регионов бывшего СССР пробле­ ма разграничения функций всегда стояла очень остро. Ее реше­ нием КПСС занималась со времени своего возникновения и до последних дней существования. К сожалению, от старой болезни не могут пока избавиться и высшие органы государственной вла­ сти новой России, пытаясь искусственно разграничить функции управления между исполнительными и законодательными (пред­ ставительными) органами, между регионами и центром, между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Между тем в странах рыночной экономики (как в федератив­ ных, так и в унитарных) давно отказались от принципа разграни­ чения функций, взяв на вооружение его противоположность — принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа состо­ ит в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые законодательно закрепляются за ним. При этом для реализации каж:дой функции закон устанавливает соот­ ветствующие объемы ресурсов и их источники.

Кардинальное отличие реализации принципа вьщеленной ком­ петенции от практики разграничения функций заключается в том, что если в российской практике разграничение функций осуще-

296

Глава 3. Регионачьный и муниципальный менедмсмент

ствляется между различными сферами деятельности в различных отраслях хозяйства, то в зарубежной — каждый субъект наделя­ ется определенной компетенцией непосредственно в каждой от­ расли хозяйства.

В России, например, в сфере образования все субъекты управления (федеральные, региональные, муниципальные) занимаются всеми ее объектами. Руководство общеобразовательной средней школой осуществляют министерства (в республиках), краевые (областные) управления или департаменты образования, районные (городские) отделы народного образования. Если на территории какого-либо города или района находится лицей или колледж, то местная администрация несет за них ответственность наравне с региональными и федеральными органами управления. В странах Западной Европы ситуация существенно иная. Муниципалитет несет ответственность только за состояние средней школы. В соответствии с принципом выделенной компетенции в Германии на реализацию функции управления средним образованием муниципалитетам вьщеляется 24% финансирования (см. табл. 4).

Необходимость реализации принципа выделенной компетен­ ции обусловлена ограничивающими факторами рыночного ре­ гулирования регионального и муниципального хозяйства. Ком­ петенция субъектов управления каждого уровня в странах За­ падной Европы закреплена соответствующими законами. Рас­ смотрим механизм взаимодействия функций федеральных, ре­ гиональных и муниципальных органов управления на примере Германии.

В табл. 4 представлены данные, характеризующие полноту реализации функций регионального и муниципального менед­ жмента в Германии в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун. Эти данные нагляд­ но иллюстрируют, как на базе этого принципа соотносятся фун­ кции и сферы компетенции РМ и ММ. Естественно, суммы фи­ нансирования, выделяемые на реализацию функций региональ­ ных и муниципальных органов управления, не могут быть вели­ чинами постоянными. Они меняются ежегодно под воздействи­ ем различных объективных (например, увеличение или сокра­ щение ученических мест в общеобразовательных школах) и субъективных факторов (например, передача по договору ка­ кой-либо функции управления с земельного на муниципальный уровень). Однако важно главное: высокая эффективность обес­ печивается строгим соблюдением принципов, методов и сфер их функционирования.

297

Раздел V. Стратегическое управление развитием территорий

Т а б л и ц а 4

Полнота реализации функций различными субъектами управления и расходы, закрепленные в бюджете в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун (млрд DM, %)

298

Глава 3. Региональный и муниципальный менеджмент

Важным фактором развития регионов и городов является сте­ пень квалификации персонала администраций, в частности его способность эффективно управлять развитием.

Как добиться участия каждого сотрудника в поиске новых технологий и управленческих схем? Как сформировать у каждо­ го специалиста творческое отношение к своей работе? Как вос­ питать у сотрудников истинную страсть к изменениям? Одним из факторов достижения стабильного лидерства в ведущих иннова­ ционных фирмах стало создание мотивирующего видения у ра­ ботников организации или предприятия. Этот же подход весьма продуктивен в применении к деятельности некоммерческих орга­ низаций, в том числе к органам местной власти.

Видение — это комплекс представлений работников органи­ зации (предприятия) по поводу того, чем должна стать эта орга­ низация (предприятие) в будущем. Создание видения — более важ­ ная задача, чем формирование традиционных планов. В созда­ нии видения участвует не только разум, но и эмоции, в связи с этим в его формировании участвуют прежде всего элементы куль­ туры организации.

Видение имеет мощное стимулирующее воздействие. Оно ста­ вит членов организации перед вызовом, помогает движению в будущее. Образное представление о том, к чему идет то или иное местное сообщество, помогает каждому работнику админист­ рации самостоятельно ставить перед собой цели, совместимые с общим стремлением. Фактически видение — это проект буду­ щего состояния, который мотивирует людей к самостоятельным творческим действиям. Видение — это не просто проект, план, а скорее образ будущего, в который вложены не только ум, ин­ теллект, но и чувства сотрудников предприятия. Кроме того, это образ, не только созданный в результате стратегического планирования, но и разделяемый сотрудниками местной адми­ нистрации.

Для повышения эффективности управления развитием важно обеспечить обмен информацией. Информация о развитии, о пла­ нах не должна быть закрытой, более того, она должна распрост­ раняться среди работников администрации, при этом отдельные сотрудники не только раскрывают свою собственную информа­ цию, но и стимулируют взаимный обмен информацией и плана­ ми между подразделениями администрации.

299