Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

ки своего бюджета и на этой основе определить направления со­ вершенствования их использования.

Налоговые и неналоговые доходы регионального бюджета и бюджетов МСУ принято подразделять на собственные и регули­ рующие. Собственными считаются налоги и иные платежи, кото­ рые вводятся представительным органом соответствующего уров­ ня власти и направляются в его бюджет либо закреплены феде­ ральным или региональным законодательством за соответству­ ющим уровнем бюджетной системы на постоянной основе. Регулирующими считаются налоги и иные платежи, нормативы отчис­ ления которых устанавливаются на предстоящий финансовый год (несколько лет).

Основным источником формирования доходов консолидиро­ ванного бюджета субъекта РФ являются налоговые поступления. Их объем колеблется по годам и в среднем составляет 80 % дохо­ дов (см. табл. 14).

Вторым по объему источником доходов являются перечис­ ления из федерального бюджета, составляющие порядка 14% по­ ступлений. Наконец, наименьшая по объему часть бюджета (по­ рядка 5%) возникает за счет использования неналоговых дохо­ дов.

В среднем по Российской Федерации удельный вес региональ­ ных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов субъек-

360

Глава 1. Формирование и расходование бюджетов в субъектах Российской Федерации

ТОВ РФ составляет 46-47%). Соответственно 53-54%) приходится на местные бюджеты. Однако точные пропорции распределения доходов сильно варьируются в различных субъектах РФ.

Например, удельный вес регионального бюджета в Республике Тыва составляет 17%, а в Республике Калмыкии - 73%. Вместе с тем в большинстве субъектов РФ пропорции распределения доходов соответствуют среднероссийскому уровню.

Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ формируются за счет отчислений от федеральных налогов и сборов в пропорциях, установленных в Федеральном законе "О бюджете" на соответствующий год, а также за счет региональ­ ных и местных налогов и сборов. По федеральным налогам еже­ годно закрепляются ставки их расщепления между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ (см. табл. 14а).

Т а б л и ц а 14а

Закрепление ставок расщепления федеральных налогов

Шесть федеральных налогов составляют свыше 80%) всех на­ логовых поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ (см. рис. 6). Это означает, что основная масса налогов, поступа-

361

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

ЮЩИХ в консолидированные бюджеты субъектов РФ, относится к регулирующим доходам.

Необходимо отметить: отечественное законодательство пре­ дусматривает, что местные бюджеты должны в значительной мере формироваться за счет собственных доходов.

Установлено, что помимо местных налогов и сборов, налогов и сборов субъекта Российской Федерации, закрепленных за орга­ нами местного самоуправления на постоянной основе, к собствен­ ным доходам органов местного самоуправления относится часть отчислений от федеральных налогов. При этом федеральным за­ конодательством определяется только средняя доля отчислений в бюджеты МСУ по субъекту РФ. Доли отчислений каждого из органов МСУ устанавливаются на региональном уровне.

В общей сложности в региональные бюджеты в среднем по­ ступает порядка 35 — 40% налогов консолидированного бюдже­ та субъекта РФ и соответственно порядка 60 — 65% - в бюджеты МСУ. Распределение налоговых поступлений в большинстве ре­ гионов соответствует среднероссийским значениям. Однако су­ ществует и определенная дифференциация между отдельными регионами.

Вид поступлевнй

Рис. 6. Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)

362

Глава 1. Формирование и расходование бюдзкетов в субъектах Российской Федерации

В частности, в Агинском Бурятском АО доля налоговых поступлений в региональный бюджет составляла в 1996 г. 5%, в Республике Алтай - 9% доходов их консолидированных бюджетов. Обратная ситуация в ЯмалоНенецком АО и Свердловской обл., где доля налоговых поступлений в региональные бюджеты составляла соответственно 73 и 59%.

Неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ формируются за счет доходов от государственной и муни­ ципальной собственности, поступлений от ее продажи и т.д. (см. рис. 7). При этом значительную часть (до 50% неналоговых дохо­ дов) составляют не регламентированные на федеральном уровне поступления. Некоторые из источников формирования подобных поступлений, например сбор за пользование аэропортом, были опротестованы в указах Президента РФ и соответствующих ак­ тах органов прокурорского надзора. В этой связи доля нерегламентированных поступлений в общей структуре неналоговых доходов ежегодно снижается.

Наилучшую перспективу в настоящее время имеет стимули­ рование повышения доходов от государственной и муниципаль­ ной собственности. Однако, как следует из диаграммы на рис. 8, данный источник довольно нестабилен и не имеет четкой тенден­ ции к повышению.

70 -

4 4

Т!-Л~Ы I Ш Ш

TMF а

с

Рис. 7. Динамика неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)

363

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Как ВИДНО из диаграммы, в последние годы увеличиваются поступления от продажи региональной и местной собственнос­ ти, а также от штрафных санкций. Очевидно, что оба прогресси­ рующих ныне источника неналоговых доходов крайне неперспек­ тивны. При существующем подходе все сколько-нибудь суще­ ственные объекты собственности рано или поздно будут полнос­ тью распроданы, а увеличение штрафов приведет к банкротству субъектов, их уплачивающих.

Распределение неналоговых поступлений между региональ­ ным бюджетом и бюджетами МСУ противоположно распределе­ нию налоговых доходов. По итогам 1996 г. в региональные бюд­ жеты поступало в среднем 53-57% неналоговых доходов, а в бюд­ жеты МСУ - 43^7%.

Регионы также дифференцируются по показателю доли региональных бюджетов в неналоговых поступлениях: от 3 и 8% в Алтайском крае и Республике Тыва до 99 и 91% соответственно в Чукотском АО и Липецкой области.

Безвозмездные перечисления имеют сравнительно невысокую долю в структуре доходов региональных бюджетов в среднем по России (см. диаграмму на рис. 9). Вместе с тем для ряда регионов они составляют большую часть бюджетных доходов, а для неко­ торых - весьма незначительную часть (табл. 15).

Таблица 15

Доля безвозмездных поступлений в консолидированных бюджетах некоторых субъектов РФ в 1997 г.

364

Глава 1. Формирование и расходование бюджетов в субъектах Российской Федерации

Наиболее существенную часть безвозмездных поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют средства

Федерального фонда финансовой поддержкирегионов (ФФПР). Их распределение осуществляется по единой для всех регионов ме­ тодике. Основной задачей ФФПР является выравнивание душе­ вых бюджетных доходов субъектов РФ. Данный фонд формиру­ ется в размере, равном 14% (до 1998 г. - 15%) налоговых доходов федерального бюджета без ввозных таможенных пошлин. Доля регионов в нем закрепляется в законе о бюджете на очередной финансовый год.

Вторым по величине видом безвозмездных поступлений явля­ ются взаимные расчеты. На их основе регионам выделяются из федерального бюджета различные компенсационные выплаты и иные платежи. Данный вид финансирования формально имеет технический характер и в законе о федеральном бюджете отдель­ ной строкой не отражается. Необходимо заметить, что сальдо вза­ имных расчетов по всем регионам безусловно положительное, т.е. в конечном счете средства федерального бюджета поступают в консолидированные бюджеты субъектов РФ.

Дотации вьщеляются для поддержки закрытых административ­ но-территориальных образований (ЗАТО). Субвенции в бюджет с 1994 г. фактически получает только Москва на выполнение сто­ личных функций. Указанные расходы предусматриваются в зако­ не о бюджете на соответствующий год. Также в бюджете опреде­ ляются общие размеры Федерального дорожного и Федерального экологического фондов. К безвозмездным перечислениям относятся поступающие в консолидированные бюджеты субъектов РФ от­

числения от Государственных внебюдж:етных фондов и от государ­ ственных предприятий и организаций (см. диаграмму на рис. 8).

Существующая технология бюджетного процесса построена таким образом, что, за редким исключением, получателем без­ возмездных средств может быть только региональный бюджет, а не бюджеты МСУ. Последующее перераспределение финансовой помощи осуществляется в соответствии с законом субъекта РФ, после того как все доходы консолидированы в региональном бюджете. В этой связи довольно сложно определить, за счет ка­ ких ресурсов осуществляется финансовая поддержка бюджета ор­ ганов местного самоуправления: налоговых, неналоговых поступ­ лений в региональный бюджет или за счет полученных безвоз­ мездных средств?

365

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

С большой долей условности можно определить направления расходования соответствующего вида безвозмездных перечислений из федерального бюджета в региональный бюджет, сопоставив с ним аналогичные перечисления из регионального бюджета в бюджеты МСУ. Наиболее корректно сопоставление федерального и региональ-

iso

it

Рис. 8. Динамика безвозмездных перечислений в консолидированные бюджеты субъектов РФ ( в %)

ньк фондов финансовой поддержки. В среднем по России фонды финансовой поддержки бюджетов МСУ в 1996 г. составляли 57—60 % от финансовой поддержки, поступившей в региональные бюджеты. Соответственно 40—43% средств поддержки, поступивших из феде­ рального бюджета, остаются в региональном бюджете. В данных поступлениях наблюдается весьма высокая дифференциация.

Например, в Алтайском крае финансовая поддержка бюджетов МСУ составляет лишь ЗУо поступлений федерального уровня. Однако доля бюджетов МСУ в консолидированном бюджете края составляет по налоговым доходам 11%, а по неналоговым доходам - 97%). В Республике Тыва, напротив, региональный фонд финансовой поддержки равен 80% поступлений из федерального бюджета, при этом доля бюджетов МСУ в консолидированном бюджете составляет по налоговым доходам 90% и по неналоговым доходам - 92%).

Расходование средств бюджетов в субъектах РФ

Важнейшее значение для управления бюджетами всех уров­ ней имеет формирование оптимальной структуры их расходов. Основную часть расходов консолидированных бюджетов субъек­ тов РФ составляют текущие расходы (см. табл. 16 и 16а).

366

Глава 1. Формирование и расходование бюджетов в субъектах Российской Федерации

Все более существенную долю текущих расходов составляет

оплата труда государственных и муниципальных служащих. На­ против, капитальные влож:ения из бюджетов постепенно снижа­ ются. Однако такое снижение происходит неравномерно по раз­ личным регионам (см. табл. 16а). Стабильно низка доля бюдж:етных ссуд в расходах.

Т а б л и ц а 16

Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)

Рассматривая отраслевую структуру расходов консолидиро­ ванных бюджетов субъектов РФ, необходимо отметить, что боль­ шая их часть приходится на финансирование жилищно-комму-

Т а б л и ц а 16а

Капиталовложения в основные фонды консолидированных бюджетов некоторых субъектов РФ в 1997 г.

367

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

нального хозяйства (ЖКХ), образования и здравоохранения (см. рис. 9).

Значительную долю в расходах на образование, здравоохра­ нение и ряд иных направлений расходования средств консолиди­ рованных бюджетов субъектов РФ составляет финансирование коммунальных услуг. Этим определяется большое значение, ко­ торое придается реформе жилищно-коммунального хозяйства.

Виз расходов

Рис. 9. Отраслевая структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)

Даже небольшое в долевом выражении сокращение этой груп­ пы расходов может дать более чем существенную экономию. С другой стороны, любая ошибка при проведении реформы жилищ­ но-коммунального хозяйства может иметь крайне тяжелые послед­ ствия для регионального бюджета и бюджетов МСУ.

В настоящее время отсутствует четкое разграничение/>осд:ой- ных полномочий между федеральным бюджетом и консолидиро­ ванными бюджетами субъектов РФ. В данных условиях их отно­ шения по вопросам разграничения расходных полномочий в зна­ чительной мере строятся на основе сложившихся традиций. Вме­ сте с тем существует законодательно оформленное закрепление расходных полномочий за органами местного самоуправления, однако для фактического закрепления указанных полномочий и обеспечения соответствия доходной базы бюджетов МСУ их рас-

368

Глава 1. Формирование и расходование бюдзкетов в субъектах Российской Федерации

ходам существует немало препятствий (отсутствие правил расче­ та и обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, минимальных местных бюджетов и т.д.). В результа­ те распределение расходных полномочий между органами влас­ ти субъектов РФ и органами местного самоуправления очень силь­ но различается по регионам России.

В среднем по стране доля бюджетов МСУ в расходах консо­ лидированных бюджетов субъектов РФ колеблется в рамках 4755%. Распределение расходных полномочий между региональны­ ми бюджетами и бюджетами МСУ в 1996 г. в среднем по России отражено на рис. 10.

Рис. 10. Структура распределения бюджетных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1996 г. (в %)

Вместе с тем расходные полномочия колеблются по субъек­ там РФ (табл. 17).

Важнейшим обстоятельством, предопределяющим структуру расходов бюджетов всех уровней, является приведение их в соот­ ветствие с имеющимися доходами. В случае если расходы превы­ шают доходы, возникает дефицит бюджета. Для его покрытия необходимо привлечение дополнительных источников. В годы плановой экономики все бюджеты региона утверждались на вы­ шестоящем уровне, их балансирование носило в основном тех­ нический характер и осуществлялось путем предоставления до­ полнительных финансовых средств за счет вышестоящего бюд­ жета. С формированием подлинно федеративных отношений в России практика утверждения бюджетов на вышестоящем уров-

369