Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Глава 6

ПРИНЦИПЫ И ТЕХНОЛОГИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РЕГИОНЕ

Цели и задачи реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Приоритетная роль жилищной политики. Региональные особенности реформирования ж^илищно-коммунальной сферы. Технологии реформирования ЖКХ

Цели и задачи реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Целью реформирования жилищно-коммунального хозяй­ ства (ЖКХ) субъектов Российской Федерации и муниципаль­ ных образований является его перевод на рыночные, социаль­ но ориентированные принципы функционирования для удов­ летворения потребностей населения в жилищно-коммуналь­ ных услугах.

Реализация поставленной цели требует решения четырех групп задач:

• снижения стоимости и повыщения качества жилищнокоммунальных услуг;

Ф, совершенствования механизма финансирования отрасли;

•реформирования социальной политики в сфере ЖКХ;

•обеспечения государственного контроля состояния жилищ­ ного фонда.

1.Снижение стоимости и повышение качества жилищно-ком­ мунальных услуг включают в себя следующие аспекты:

1.1. Формирование многообразия собственников в жилищной сфере путем создания товариществ собственников жилья (ТСЖ).

Объединение собственников жилья в товарищества собствен­ ников жилья - наиболее эффективный способ защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг.

Необходимые предпосылки развития ТСЖ:

• упрощение и удешевление процедуры регистрации товари­ щества;

430

Глава 6. Пришвины и технологииреформирования жилищно-коммунальной сферы врегионе

•возможность получения товариществом установленных до­ таций из местных бюджетов на текущее содержание кондомини­ ума и капитальный ремонт;

•предоставление налоговых льгот в пределах компетенции представительных органов региональной и местной власти;

•выделение земельных участков в общую долевую собствен­ ность членов товарищества, что позволит привлечь за счет ее ком­ мерческого использования дополнительные источники финанси­ рования работ по обслуживанию и ремонту жилья;

•урегулирование вопросов бухгалтерской отчетности и на­ логообложения ТСЖ как некоммерческих организаций, что улуч­ шит финансовую ситуацию по обслуживанию жилья и привлечет

кэтому процессу большее количество желающих стать его участ­ никами.

1.2.Демонополизация обслуживания муниципального жи­ лищного фонда и формирование рынка услуг ЖКХ.

Решение этой задачи предусматривает:

•разделение функций заказчика услуг ЖКХ и подрядчиков по их предоставлению;

•формирование службы заказчика (управляющей компании) как субъекта рыночных отношений;

•проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитального ремонта;

•формирование системы эффективных договорных отноше­ ний на жилищно-коммунальные услуги.

/. 3. Регулирование деятельности естественных локальных мо­ нополий по оказанию коммунальных услуг. Это регулирование мо­ жет осуществляться с помощью следующего механизма:

•регулирование цен на услуги естественных монополистов путем контроля затрат и рентабельности (практика показывает, что наиболее завышенными затратными статьями являются амор­ тизационные отчисления в результате завышения стоимости ос­ новных фондов);

•вьщеление работ, которые могут проводиться на конкурс­ ных началах (такими работами могут стать поставка сырья, ма­ териалов и особенно ремонтные работы, которые сегодня ведут­ ся наиболее неэффективно);

•содействие внедрению альтернативных видов технологий с целью демонополизации предоставления услуг.

431

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

1.4. Реализация задачресурсосбережения как одного из наибо­ лее крупных источников роста эффективности жилищно-комму­ нального хозяйства. Это потребует разработки программ, вклю­ чающих следующие меры:

• разработка технических и организационных мер по установ­ ке приборов учета и регулированию потребления коммунальных усяуг;

•формирование внебюджетных источников кредитного фи­ нансирования работ по ресурсосбережению;

•разработка рекомендаций по выбору технологий для ресур­ сосбережения в жилищном фонде;

•методическое обеспечение тарифной политики ресурсоснабжающих организаций в связи с проведением мероприятий по ре­ сурсосбережению.

2. Совершенствование механизма финансирования отрасли по­ зволит создать финансовые предпосылки для становления этой сферы как отрасли реальной рыночной экономики.

Эта задача состоит из трех частей:

1. Переход на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг включает:

•определение социальных стандартов услуг ЖКХ и источни­ ков бюджетной поддержки;

•введение полной оплаты не первого жилья и жилья, превыщающего некоторые социальные нормативы;

•ускоренные темпы роста оплаты населением тех услуг, в пре­ доставлении которых возможно развитие конкуренции или эф­ фективной системы антимонопольного регулирования.

2. Реформирование системы ценообразования на услуги ЖКХ, означающее:

•введение в структуру оплаты жилищных услуг населением накоплений на капитальный ремонт;

•введение платы за наем муниципального жилья, что позво­ ляет дифференцировать оплату жилья в зависимости от его по­ требительских свойств (качества и местоположения);

•включение затрат по страхованию жилья в оплату жилищ­ ных услуг;

•ликвидацию перекрестного субсидирования коммунальных услуг промыщленными предприятиями.

432

Глава 6. Принципы и технологии реформирования жилищно-коммунальной сферы в регионе

3.Создание механизма привлечения внебюдж:етных инвестиций

вЖ1СХ включает:

•разработку методологии привлечения заемных или кредит­ ных ресурсов на развитие инфраструктуры коммунального хо­ зяйства, что позволит сгладить влияние на уровень тарифов пи­ кового характера инвестиционных затрат, равномерно распре­ делить их возмещение на более длительный период и сохранить оплату жилищно-коммунальных услуг на уровне, доступном для населения;

•приведение бухгалтерской отчетности жилищно-коммуналь­ ных предприятий в соответствие с международными стандарта­ ми, что обеспечит прозрачность структуры тарифа и расширит возможности привлечения иностранных инвестиций.

3.Реформирование социальной политики в сфере ЖКХ предус­ матривает:

1)обеспечение адресной социальной защиты семей с низкими доходами в виде жилищных субсидий;

2) предоставление льгот отдельным категориям граждан по оплате услуг ЖКХ.

4.Обеспечение государственного контроля за состоянием жи­ лья включает такие меры, как:

1)организация жилищных инспекций во всех субъектах Россий­ ской Федерации;

2) обеспечение контроля за соблюдением параметров качества содержания ж:илищного фонда вне зависимости от формы соб­ ственности.

Приоритетная роль жилищной политики

Реформа ж:илищно-коммунального хозяйства, начатая в Рос­ сийской Федерации в начале 1990-х годов, является одним из при­ оритетных направлений социально-экономической политики го­ сударства.

Приоритетная роль активной жилищной политики обуслов­ лена весомой долей вкладываемых в жилищную сферу средств - более 25% общего объема инвестиций. Значительная часть (в среднем 40—60%) общих расходов бюджета территорий направ­ ляется на дотирование эксплуатации и ремонта объектов жилищ-

433

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

но-коммунального хозяйства, что является одной из причин се­ годняшнего бюджетного кризиса.

Несмотря на резкое сокращение бюджетного финансирования,

вцелом за годы жилищной реформы удалось стабилизировать ввод жилья. При этом в ряде регионов ввод жилья даже увели­ чился, в основном за счет индивидуального жилищного строи­ тельства и привлечения внебюджетных источников финансиро­ вания. Объем ввода индивидуальных жилых домов в настоящее время составляет около одной трети общего объема ввода жилья

всравнении с 13% в 1992 г.

Продолжается бесплатная приватизация жилья, что создает условия для становления и развития рынка жилья. На начало 1998 г. в собственность граждан передано свыше 12 млн квартир общей площадью более 600 млн кв. м, или около 37% всего государствен­ ного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации.

Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищ­ ных условий, за годы реформы уменьшилась на 2,5 млн человек, средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв. м общей площади и составила 18 кв. м на человека.

В ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства совер­ шенствуется система оплаты жилищно-коммунальных услуг, вво­ дятся договорные отношения между субъектами собственности, хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере, создаются службы заказчика в муниципальных образованиях, внедряется схема заключения договоров обслуживания жилья на конкурсной основе с привлечением организаций всех форм соб­ ственности.

Завершается процесс передачи ведомственного жилья и объек­ тов коммунального назначения в муниципальную собственность. В ряде регионов началось создание товариществ собственников жилья на базе кондоминиумов, сформировавшихся в процессе приватизации и развития рынка жилья. За годы реформ заметно повысились ставки оплаты жилищно-коммунальных услуг, при этом доля населения в покрытии эксплуатационных издержек воз­ росла с 2—3 до 20—40%.

Острота жилищной проблемы не снижается: в ряде регионов продолжается сокращение объема жилищного строительства, что объясняется прежде всего снижением инвестиционной активнос-

434

Глава 6. Принципы и технологии реформирования жилищно-коммунальной сферы врегионе

ти в результате высокой стоимости кредитных ресурсов и низкой платежеспособности населения.

Поскольку цены на жилищно-коммунальные услуги росли темпами, опережающими инфляцию, то и доля бюджетных дота­ ций на содержание жилищного фонда и на разницу в ценах на тепловую энергию в городских бюджетах не уменьшилась. Ситу­ ация усугубляется неблагоприятной динамикой доходов населе­ ния, что сдерживает темпы и удлиняет этапы реформы ЖКХ.

Наблюдается сильная дифференциация в темпах реформы ЖКХ между субъектами Российской Федерации и отдельными муниципальными образованиями.

При этом регионы, проводящие политику медленного изменения оплаты жилья, как правило, получают большую помощь из федерального бюджета. Используемые для обоснования трансфертов утвержденные субъектами Российской Федерации региональные расчетные тарифы на отдельные услуги, представляемые как "экономически обоснованные", нередко различаются в 4—6 раз.

Появилась необходимость поиска новых подходов в проведе­ нии жилищной реформы с целью ее ускорения и повыщения со­ циальной направленности. Целями жилищной политики на бли­ жайшую перспективу являются:

•обеспечение доступности улучшенных жилищных условий для более широких групп населения;

•сохранение предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим и некоторым другим группам населения бес­ платно или за доступную плату;

•внедрение адресной поддержки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с учетом уровня их дохода и вре­ мени ожидания в очереди;

•совершенствование эффективности жилищно-коммунально­ го хозяйства на базе коренного реформирования систем управле­ ния, обслуживания и финансирования в этой сфере, реализация нового этапа Государственной целевой программы "Жилище" и Федеральной целевой программы "Свой дом".

Реализация жилищной политики будет осуществляться по следующим основным направлениям:

• завершение создания правовой базы жилищной реформы, в частности принятие Жилищного и Градостроительного кодексов, законов, обеспечивающих кредитование строительства и приоб-

435

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

ретения жилья, и других правовых актов, необходимых для уско­ рения жилищной реформы;

•активизация усилий субъектов Российской Федерации и ор­ ганов местного самоуправления на увеличении ввода жилья и более рациональном использовании существующего фонда;

•расширение источников и обеспечение устойчивости финан­ сирования жилищного строительства с увеличением доли внебюд­ жетных инвестиций и кредитных ресурсов;

•проведение прогрессивной технической политики в облас­ ти капитального строительства и реконструкции жилья, исполь­ зование современных архитектурных и градостроительных ре­ шений;

•совершенствование структуры жилищного фонда по фор­ мам собственности с приоритетом частного жилья; развитие рын­ ка жилья; использование бесплатно полученных гражданами в процессе приватизации квартир в качестве первичного капитала для улучшения жилищных условий (развитие вторичного рынка жилья);

•продолжение реформы жилищно-коммунального хозяйства

споследовательным совершенствованием системы оплаты жилья, сокращением бюджетных дотаций, снижением издержек и тарифов при поддержании стандартов качества услуг через энергосбереже­ ние, а также развитие конкуренции при предоставлении услуг, свя­ занных с управлением и содержанием жилищного фонда;

•смягчение процесса перехода к бездотационному функцио­ нированию жилищно-коммунального хозяйства для населения, совершенствование адресной защиты малообеспеченных граждан;

•обеспечение стандартов качества условий проживания.

Большое значение на новом этапе реализации жилищной ре­ формы будет иметь утвержденная Правительством Российской Федерации Федеральная целевая программа "Свой дом", затра­ гивающая интересы значительной части населения России. В со­ ответствии с этой программой стоимость 1 кв. м общей площади в доме не должна превышать среднего 2-месячного денежного дохода на душу населения в субъектах Российской Федерации вследствие использования более эффективных строительных тех­ нологий, создания кредитной системы финансирования строи­ тельства и приобретения жилья и государственной поддержки населения в форме безвозмездных субсидий.

436

Глава 6. Принципы и технологии реформирования зкилшцно-коммунальной сферы врегионе

Особо важными вопросами жилищной политики являются приватизация жилья и передача ведомственного жилищного фон­ да в муниципальную собственность. Бесплатная приватизация жилья в государственном муниципальном жилищном фонде ос­ тается основным способом обеспечения начального капитала граждан, который мог бы быть использован при улучщении жи­ лищных условий через рынок жилья.

Политика стимулирования приватизации будет продолжена,

стем чтобы к 2000 г. довести долю жилья, находящегося в част­ ной собственности, до 60—65% всего жилищного фонда. Наряду

сэтим целесообразно сохранить 35—40% квартир в государствен­ ной или муниципальной собственности в качестве жилищного фонда социального использования, предоставляемого по дого­ вору найма (социального найма).

Вобласти финансирования ж:илищного строительства и при­ обретения готового жгшья реформой ЖКХ предусматриваются:

•всемерное развитие жилищного кредитования, в первую очередь предоставление банками гражданам долгосрочных ипо­ течных кредитов на приобретение квартир и индивидуальных домов;

•содействие развитию среднесрочного кредитования жилищ­ ного строительства на основе совершенствования законодатель­ ной базы, обеспечивающей использование земельных участков и незаверщенных объемов строительства в качестве залога недви­ жимого имущества;

•использование кредитов и грантов иностранных государств и международных финансовых организаций;

•развитие банковской системы жилищных сбережений с ис­ пользованием именных жилищных накопительных счетов, защи­ щающих вклады от инфляции и обеспечивающих целевое исполь­ зование средств;

•государственная поддержка граждан, нуждающихся в улуч­ щении жилищных условий, в виде безвозмездных субсидий как основной формы использования бюджетных средств, предназна­ ченных для инвестирования в жилищную сферу;

•расщирение комплекса мер, направленных на государствен­ ную поддержку жилищного строительства в субъектах Российс­ кой Федерации, активизация работы региональных и местных фондов развития жилищного строительства, выпуск жилищных

437

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

сертификатов, осуществление мер по сокращению незавершенно­ го жилищного строительства;

•обеспечение жильем военнослужащих, лиц, уволенных с во­ енной службы, северян, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от аварий и стихийных бедствий, и некоторых дру­ гих групп населения, остро нуждающихся в жилье, на основе со­ ответствующих федеральных программ в объемах, предусмотрен­ ных федеральным бюджетом;

•установление практики финансирования строительства и бесплатного предоставления муниципального жилья только ма­ лоимущим гражданам за счет местных бюджетов.

Основной акцент в инструментарии реформы системы жилищ­ ного финансирования будет сделан на обеспечении доступности приобретения гражданами жилья на рынке через развитие систе­ мы долгосрочного ипотечного ж:илищного кредитования.

Сэтой целью:

•гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий за счет бюджетных средств, будут предоставляться безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья, компенсации

идругие формы безвозмездной помощи с целью частичного или полного погашения первого взноса при получении долгосрочного кредита, предоставляемого на коммерческих условиях;

•создаются условия для широкого привлечения в сферу дол­ госрочного жилищного кредитования кредитных ресурсов бан­ ков, индивидуальных и институциональных инвесторов и досту­ па к этим средствам максимально возможного числа семей с це­ лью финансирования приобретения жилья в собственность;

•предполагается использование на возвратной основе бюд­ жетных средств в качестве дополнительных кредитных ресурсов для рефинансирования выданных коммерческими банками пра­ вомочных долгосрочных жилищных кредитов установленным ка­ тегориям граждан.

Особое внимание уделяется развитию инфраструктуры райо­ нов JKtviou застройки (жилищной инфраструктуры) на основе рыночных методов. Будет стимулироваться приток внебюджет­ ных инвестиций в инфраструктуру, связанную с жилищным сек­ тором, с тем чтобы избавить муниципалитеты от необходимости финансирования большей части капитальных вложений в жилищ­ ную инфраструктуру из текущего бюджета.

438

Глава 6. Притопы и технологииреформирования зюитацно-коммунальной сферы врегионе

По мере снижения процентной ставки по кредитам банков муниципалитеты будут более интенсивно использовать средне­ срочные и долгосрочные заемные средства в целях финансирова­ ния развития жилищной инфраструктуры. В этом случае возврат кредитов банков и выплаты по облигационным займам, взятым на развитие жилищной инфраструктуры, могут быть обеспечены за счет доходов предприятий коммунального хозяйства, которые они получают от потребителей услуг в результате эксплуатации объектов инфраструктуры. Источником исполнения заемных обя­ зательств служит увеличение тарифов на соответствующие ком­ мунальные услуги. При этом расчет величины индекса увеличе­ ния тарифа с целью погашения долга, взятого на развитие опре­ деленного типа жилищной инфраструктуры, целесообразно про­ изводить исходя из общей выручки соответствующего предприя­ тия коммунального хозяйства, полученной со всей обслуживае­ мой данным предприятием территории, а не только с той ее час­ ти, где реализуется проект развития.

В среднесрочной перспективе использование рыночных методов финансирования развития жилищной инфраструктуры предполагает:

•переход муниципальных предприятий и муниципалитетов на международные стандарты бухгалтерского учета и раскрытия информации, что значительно расширит для них рынок инвесто­ ров (кредиторов) и улучшит условия заимствования;

•рационализацию платежей (ставок, тарифов) за коммуналь­ ные услуги, постепенное увеличение доли населения в покрытии издержек на коммунальные услуги, ликвидацию практики пере­ крестного субсидирования, введение инвестиционной составля­ ющей в структуру тарифа.

Региональные особенности реформирования жилищно-коммунальной сферы

Важнейшим условием успешного реформирования жилищнокоммунальной сферы, обеспечивающего защиту интересов потре­ бителей и гарантированное качество обслуживания, является учет национальных, исторических, географических, климатических, демографических и других особенностей регионов и территорий.

439