Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

методов хозяйствования, расширение контрактных форм реали­ зации функций, внедрение новых социальных технологий, управ­ ленческих и финансовых стратегий требуют постоянной адапта­ ции организационных структур к быстро изменяющимся рыноч­ ным условиям. Это приводит к сокращению количества струк­ турных подразделений и численности аппарата управления. Все это ведет к росту эффективности управленческой деятельности органов местной власти.

Устойчивой позитивной тенденцией, наблюдаемой как в Рос­ сии, так и во многих западноевропейских странах, является от­ деление государственной администрации от органов местной вла­ сти. В соответствии с новым законодательством России руково­ дители органов местной власти не могут назначаться государ­ ственными органами субъектов Федерации. Они избираются на­ селением, что способствует ускорению процесса перехода от ад­ министративной, авторитарной модели управления к другой, более гибкой и адекватной рыночной среде — менеджменту уча­ стия. В этих условиях население территориальной общности ста­ новится одним из активных субъектов регионального и муници­ пального менеджмента.

Еще одной позитивной тенденцией в развитии органов мест­ ной власти является формирование структур, осуществляющих регулирование межрегиональных и межмуниципальных финансовоэкономических отношений. Укреплению этой тенденции способ­ ствует деятельность таких общественных объединений, как Рос­ сийский союз местных властей. Союз местных властей субъектов РФ, Союз малых городов России, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия и др.

Кпозитивным тенденциям в формировании организационных структур органов местной власти также следует отнести перене­ сение современых управленческих методов, технологий и приемов из сферы предпринимательства (стратегическое планирование, маркетинг, мониторинг, формирование временных рабочих групп

ит.д.) в региональный и муниципальный менеджмент.

Кнегативным тенденциям, устойчиво проявляющимся в про­ цессе формирования и развития организационных структур ор­ ганов местной власти, можно отнести:

•попытки государственных органов управления субъектов

530

Глава 11. Организационные структуры органов местной власти

Федерации навязать органам местной власти «типовую», или так называемую нормативную, структуру управления. Такой подход противоречит принципам проектирования управления органов местной власти, не позволяет учесть местные особенности и ус­ ловия их функционирования;

• стремление к отраслевой структуризации. Эта тенденция обусловлена многолетней дореформенной практикой формаль­ ного разграничения функций отраслевых и территориальных ор­ ганов управления, когда реальная власть на местах принадлежа­ ла первым, а последние по сути являлись их придатком. Отрасле­ вые органы управления, будучи собственником материальных и финансовых ресурсов, решали большинство социальных проблем территории. С развалом административно-командной системы прекратила свое существование и отраслевая, жестко связанная по вертикали система управления. Однако вера в ее эффективность все еще остается у отдельных руководителей органов местной власти;

• отчуж:дение населения от органов местной власти, обус­ ловленное низким уровнем правосознания и слабой подготовкой населения к активному участию в управленческой деятельности.

Обеспечение устойчивого и эффективного функционирования организационных структур органов местной власти во многом зависит от того, в какой мере процесс организационного проек­ тирования учитывает рассмотренные принципы и тенденции.

ВЫВОДЫ

1. Организационная структура органов местной власти как элемент механизма территориального управления обеспечивает решение следующих задач:

•взаимодействие и координация структурных подразделений местных исполнительных и представительных органов власти;

•взаимодействие структурных подразделений органов мест­ ной власти с субъектами федерального управления на подведом­ ственной территории;

•координация деятельности структур управления подведом­ ственного хозяйства;

•взаимодействие органов местной власти с субъектами уп-

531

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

равления в экономической, социальной, политической и других сферах независимо от их организационно-правовой формы.

2. Концепция формирования организационных структур ор­ ганов местной власти включает:

•формирование системы целей функционирования и разви­ тия подведомственной территории;

•выявление основополагающих принципов оргпроектирования;

•анализ тенденций в формировании и функционировании организационных структур органов местной власти в России и за рубежом;

•определение предполагаемой эффективности и обоснование путей совершенствования организационных структур.

3.Органы местной власти самостоятельно выбирают тот или иной вид организационной структуры. Это позволяет учесть ме­ стные условия и особенности, что в свою очередь обеспечивает более высокую эффективность управления.

4.Организационные структуры органов местной власти в про­ цессе развития рыночных отношений будут трансформировать­ ся: сокращаться в экономической сфере, уступая место рыночным структурам, и одновременно расширяться в социальной сфере, обеспечивая эффективное регулирование системы жизнеобеспе­ чения населения территоррии.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте обоснование технологии формирования организационной струк­ туры органов местной власти.

2. Какие виды организационных структур наиболее широко используют­ ся в настоящее время в региональном и муниципальном менеджменте?

3. Приведите пример использования того или иного вида организационной структуры в Вашем регионе (городе). Проанализируйте целесообразность использования этой организационной структуры.

ЛИТЕРАТУРА

Европейская хартия местного самоуправления. Совет Европы. —Страс­ бург, 1990.

Конституция Российской Федерации. — М., 1993.

Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф.Основы менеджмента. — М.: Дело, 1998.

Местное самоуправление — технологии, проблемы, перспективы: Спец­ курс. Вып. 6. — Ханты-Мансийск, 1997.

532

Глава 12. Кадры регионального и муниципального управления

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. — М.: РАУ, 1994.

Общий и специальный менеджмент/Под ред. А.Л. Гапоненко и А.П. Панкрухина. — М.: РАГС, 1997.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодатель­ ных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­ сти субъектов Российской Федерации»//Собрание законодательства. 1999. № 42. Ст. 5005.

Региональное управление: Зарубежный опыт. — М.: РАУ, 1993. Устав города Москвы. — М., 1995.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са­ моуправления в Российской Федерации». — М., 1995.

Глава 12

КАДРОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РЕГИОНАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Кадровый потенциал территориального управления. Прогнозирование и программирование развития персонала регионального и муниципального управления. Пути повышения результативности кадрового потенциала в структурах территориального управления

Кадровый потенциал территориального управления

Кадры являются национальным и региональным, местным достоянием, одним из основных результатов, а также специфи­ ческим ресурсом развития территории, сообщества. Однако люди, имея определенные знания и навыки, могут как ускорять, так и замедлять прогресс общества.

Кадровое обеспечение реформ в РФ становится критическим фактором. В то же время работа с персоналом в целом остается преимущественно эмпирической, архаичной и мало восприимчивой к новациям. В кадровой политике недостаточно разбираются не только руководители, но и специалисты соответ­ ствующих служб. Потребность в новых идеях, обосновании прорывных принципов и новой технологии кадровой работы в обозримой перспективе будет обостряться.

533

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Проблемы кадрового обеспечения региона, его социальной сферы и экономики не могут быть решены изолированно и «в чи­ стом виде». Это всегда часть проблем социальных, организационно-технических, материальных, психологических и других, значимых для регионов, их ассоциаций и страны в целом.

Для кадрового менеджмента в сфере регионального и муни­ ципального управления в сравнении со многими другими сферами характерны существенные отличия — специфика, диктуемая це­ лым рядом факторов.

1. Новые задачи. Руководителям и специалистам органов управления республик, краев, областей, автономных образований и городов все чаще приходится решать принципиально новые задачи: поддерживать социально-экономическую безопасность и устойчивость, обосновывать пути перспективного развития, приобщать население к непосредственному участию в принятии решений и к их выполнению и т. п. Причем делать это приходится с опорой преимущественно на собственные силы и ресурсы, а так­ же под свою реальную ответственность.

В сложившейся за долгие годы практике регионального управления можно было опираться преимущественно на предшествующий опыт и лишь в некоторой степени — на новые знания. В настоящее время это соотношение в деятельности управленцев изменяется на противоположное. Игнорирование это­ го факта ведет к ошибкам и недостаткам в региональном управлении. Экспертные оценки свидетельствуют, что из-за него­ товности кадров территориального управления решать качествен­ но новые задачи, возникающие к тому же в быстро изменяющейся экономической и общественно-политической обстановке, возни­ кают весьма значительные потери в эффективности управления.

2.Новые наниматели. Постепенно создаются условия, когда объективно нанимателем менеджера становятся не только выше­ стоящие структуры и уполномоченные лица, но и — во все возрастающей степени — население. Оно все реальнее ведет себя как субъект, осуществляющий наем специалистов по управлению

ворганы региональной и местной власти и ведущий контроль и оценку их работы.

3.Новая политическая обстановка. Кадровые процессы в регионах осуществляются при нарастающем взаимодействии (в том числе конкурентном) политических партий и общественных

534

r.iaea 12. Кадры регионального и муниципального управления

движений, профессиональных союзов, конфессий и средств мас­ совой информации.

4. Другие факторы. В настоящее время в региональных органах управления субъективизм, круговая порука, стремление иметь вокруг себя пусть заведомо слабых, но «своих» людей, ориентация на служение персоне, а не делу далеко еще не преодолены. Некоторые весьма негативные процессы, в частности коммерциализация властных услуг и коррупция чиновников, широко распространены.

Показатели кадрового потенциала системы территориального управления весьма разнообразны. Ключевую роль здесь играют абсолютная величина и динамика численности занятых, а также изменения профессионально-квалификационной структуры работников. Динамика занятости в системе территориального управления обусловлена факторами как стимулирующими рост численности занятых, так и сдерживающими его.

Основной стимулирующий фактор — это в первую очередь все возрастающий объем работы, выполняемой структурами территориальной власти и управления. Судя по всему, она и да­ лее будет выполняться в больщей мере путем увеличения числен­ ности персонала, нежели путем повышения эффективности и ка­ чества его работы.

Общая численность государственных служащих по отношению к заня­ тому населению в РФ в перспективе, по-видимому, станет близка к мировым показателям. Можно ожидать, что удельный вес государственных служа­ щих в структуре занятого населения России поднимется до 6 — 7%.

По экспертным расчетам, общая численность занятых в структурах вла­ сти РФ к 2005 г. составит: в федеральных органах — 1,2 — 1,4 млн, в региональных —1,2 — 1,4 млн и в органах местного самоуправления — 1,4 — 2,0 млн человек.

Следует ожидать усиливающегося воздействия ряда факторов, замедляющих рост численности государственных служащих в территориальных органах управления. Во-первых, это компьютеризация и информатизация управленческой деятельно­ сти в системе государственной и муниципальной службы. Вовторых, это освоение новыми поколениями работников современных практических приемов и технологий менеджмента.

Согласно экспертным оценкам, следует ожидать увеличения доли спе­ циалистов и менеджеров в регионах, городах и районах, занятых социаль­ ной работой, правовой защитой населения, проблемами устойчивости бюд-

535

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

жета и социально-экономического развития, информационно-аналитичес­ кой работой.

Вцелом в структурах территориального управления в предстоягций период доля юристов может возрасти до 10 — 30%, политологов, социоло­ гов — до 20 — 30%, экономистов, в том числе финансистов, — до 15 — 25% от общей численности специалистов. При этом доля специалистов техни­ ческих и естественных наук значительно сократится.

Встране нет одинаковых по характеру, направленности и тем­

пам развития ни субъектов Федерации, ни региональных ассоци­ аций, ни городов и районов. В едином экономическом и обще­ ственно-политическом пространстве объективно развивается единство разнообразия. В нем заключается источник федерализации России. Поэтому приведенные выше сведения о возможной динамике персонала управления для практической кадровой политики в регионах и городах (района) можно исполь­ зовать в качестве наиболее общих ориентиров. Органы власти и управления должны обеспечиваться кадрами прежде всего своевременно и адекватно целям и задачам социально-экономи­ ческого развития республик, областей, краев, городов и районов. На этой базе осуществляются прогнозирование и програм­ мирование развития персонала регионального и муниципально­ го управления.

Прогнозирование и программирование развития персонала регионального и муниципального управления

Согласно Федеральному закону (1995 г.) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в стране вводится система государственного прогнозирования, а также устанавливается общий порядок разработки прогнозов и программ.

Прогнозирование как выработка научно обоснованных представлений о направлениях развития в новых социально-эконо­ мических и общественно-политических условиях используется при обосновании концепции развития и принятии решений.

Прогнозирование осуществляется по периодам:

• долгосрочное — на десятилетнюю и более отдаленные перспективы, с уточнением параметров развития один раз в пя­ тилетие;

536

Глава 12. Кадры регионального и муниципального управления

•среднесрочное — на период от трех до пяти лет;

•краткосрочное — на один год.

Соответствующие виды прогнозов еще предстоит широко внедрить в практику, в том числе разрабатывать на их основе кадровые программы для администрации регионов и муниципаль­ ных структур власти и управления.

Сделать предстоит немало. Главное — это сломать сложившу­ юся практику решения преимущественно сиюминутных проблем на основе конъюнктурных соображений и субъективных представлений. Все это, по-видимому, будет осуществить весьма непросто. Согласно оценкам, 75% организаций осуществляют кадровое планирование на среднесрочную перспективу, т.е. на 1— 3 года, и лишь 5—6 %—на 3—5 лет. Долгосрочное прогнозирование кадровых процессов осуществляется крайне редко.

В программировании кадрового развития основными этапами

являются:

•отбор проблем для программной разработки;

•обоснование целей и задач программ;

•установление сроков и этапов;

•формирование перечня и разработка отдельных под­ программ и блоков основных мероприятий;

•определение объемов и источников финансирования;

•конструирование системы контроля исполнения программ. Базовыми принципами кадрового программированиядолжны стать:

целенаправленность, своевременность, комплексность, перспективность, эффективность, системность, законообеспеченность.

Исходные данные для разработки программ получают в процессе выявления потребности в кадрах, определения их потребного количества, квалификации, половозрастной структуры и тому подобного, исходя при этом из перспективной модели региона, его экономики, социальной сферы и экологии, а также из имеющихся кадров и их потенциала.

Пути повышения результативности кадрового потенциала в структурах территориального управления

Остановимся на примере из отечественной практики.

В Ярославле несколько лет практикуются конкурсы на заме-

537

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

щение вакансий в государственные и муниципальные органы управления.

Преимуществами конкурсной системы являются:

—открытость и гласность при подборе кадров (извещения о конкурсах широко распространяются через прессу, радио и теле­ видение);

—возможность выбора (в среднем на одно вакантное место претендуют 10—12 кандидатов. Всего в банке данных имеется информация о более чем 500 претендентах);

—формирование кадрового резерва системы управления (спе­ циалисты, хорошо проявившие себя на конкурсе, образуют реальный резерв);

—возможность использования ценных предлож:ений, высказан­ ных конкурсантами в рефератах или в ходе собеседований.

Предусмотрены определенные этапы проведения конкурса:

1.Формирование требований к претендентам на вакантную должность.

2.Конкурс документов. Ознакомление с биографией кандидатов. Первичное собеседование.

3.Психологическое тестирование. Диагностика аналитических способ­ ностей, логики и гибкости мышления кандидатов, способности к принятию решений, коммуникативных свойств, надежности, ответственности, устой­ чивости к стрессу и др.

4.Оценка профессиональной подготовки кандидатов в ходе собеседо­ вания с экспертами, решения проблемных ситуаций, деловых игр. При оценке претендентов на руководящие должности — оценка качества представленного реферата.

5.Окончательное собеседование с претендентами на конкурсной комис­ сии. Вынесение решения комиссии.

Решения по кандидатурам принимаются на основе интегральных оце­ нок, исходя из следующих характеристик:

— степень соответствия индивидуальных значений 17 оцениваемых лич­ ностных свойств исходному эталону администратора;

— деловитость;

— активность (темп деятельности, время заполнения тестов);

— степень стремления человека к успеху, волевые качества;

— показатель общей эрудиции;

— показатель логики мышления.

Внастоящее время особое значение имеют не потенциальные возможности специалистов территориального управления, а сама их деятельность и полученные ими результаты. При прочих равных условиях наилучшие показатели могут быть достигнуты, если деятельность управленцев характеризуется следующими

чертами:

538

Глава 12. Кадры регионального и муниципального управления

•приверженностью идее обновления механизма территори­ ального управления, поиску и практической поддержке новых ме­ тодов и технологий управления;

•реализацией традиционных ценностей менеджмента — самоотверженности, преданности делу;

•постоянным овладением новыми знаниями и навыками;

•осуществлением и развитием специфических ценностей и норм социального обслуживания населения, в том числе сотрудничества с жителями в целях улучшения качества их жизни, контроля и т.п.

Все это может рассматриваться в качестве объектов регулирования в процессе управления кадровым потенциалом регионов.

Весьма острыми остаются проблемы переподготовки и под­ готовки кадров. За период реформ введены государственные об­ разовательные стандарты, переориентирована работа кадровых центров, в ряде вузов организовано обучение по специальности «Государственное и муниципальное управление», идет работа по аттестации и аккредитации соответствующих программ.

Ведется поиск приемлемых форм обучения. Получило распространение мнение, что дополнительное профессиональное образование в форме профессиональной переподготовки (так называемые 500-часовые программы) наиболее эффективно по сравнению с другими его видами. Инвестиции в эту сферу дают отдачу через 1—2 года, в то время как для высшего профессионального образования этот период оценивается в 7—8 лет, а для среднего профессионального — в 5—6 лет. Объем профессиональной переподготовки предстоит увеличить в 2—2,5 раза. Предусматривается принятие закона о дополнительном образовании, использование механизма поддержки кадров за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации и другие меры.

В ряде регионов России профессиональная подготовка и переподготовка этой категории кадров за последние годы расширена, упорядочены основные ее этапы. Это создает предпосылки для повышения качества образования в сфере регионального и муниципального управления, достижения им мирового уровня.

539