Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Общими ДЛЯ всех регионов задачами являются разрушение мо­ нополизма, развитие договорных отношений в сфере производ­ ства и потребления жилищно-коммунальных услуг. Эти задачи реализуются слумсбами заказчика по жилищно-коммунальным услугам, которые созданы более чем в 50% регионов России.

Многие такие службы заказчика созданы лишь формально и далеко не всегда эффективно реализуют свои функции. Часто это объясняется отсутствием должной профессиональной подготовки и опыта работы у сотрудников служб заказчика, а также научно обоснованных форм и методов организации их деятельности.

В то же время службы заказчика, созданные, согласно утвержденным на федеральном уровне типовым документам, в Новгородской, Рязанской областях и других регионах, обеспечивают непосредственное экономическое воздействие органов местного самоуправления на качество жилищнокоммунального обслуживания населения и более эффективный сбор платежей через формируемый механизм договорных отношений.

Общим недостатком развития рыночных отношений в ЖКХ является отсутствие механизма, регулирующего взаимные обяза­ тельства сторон и согласование этих обязательств. Не отрабо­ тан механизм применения экономических санкций за нарушение условий договора, а также инструментарий регулирования от­ ношений в жилищно-коммунальной сфере в системе: орган мест­ ного самоуправления - заказчик - производитель - потребитель услуг.

ВОренбургской и Курской областях апробированы такие механизмы, которые обеспечивают надлежащее качество предоставляемых услуг и экономические санкции за нарушение договорных отношений. Во многих крупных городах проводятся конкурсы на обслуживание жилья. Так, в Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других городах на конкурсной основе обслуживается от 8 до 25% муниципального жилья.

Вцелом слабая проработка экономических и правовых ме­ ханизмов взаимодействия субъектов рыночных отношений в ЖКХ ведет на практике к сохранению преимущественно ад­ министративных методов управления, преобладанию волевых решений, а соответственно - к неэффективной организации обслуживания населения, что подрывает доверие к органам регионального и муниципального управления, осуществляю­ щим реформы в ЖКХ.

Правовая неопределенность взаимоотношений предприятий

ипотребителей усугубляется также несовершенством договоров

440

Глава 6. Принципы и технологииреформирования мсилищно-комиунальной сферы врегионе

найма жилого помещения. Процесс перехода от традиционных ор­ деров к договорам найма находится лишь в самой начальной ста­ дии и практически осуществляется только в 10 регионах России.

Одним из важных элементов реформирования жилищнокоммунального хозяйства является внедрение экономических форм контроля за исполнением условий договоров между органа­ ми местного самоуправления (или уполномоченными ими служ­ бами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищ­ ного фонда и коммунальных объектов любой формы собственнос­ ти. Эти функции возлагаются на органы местного самоуправ­ ления и государственной жилищной инспекции субъекта Россий­ ской Федерации.

Платежи населения уже к настоящему времени занимают заметное место в финансировании предприятий отрасли. Отношение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги к издержкам по их оказанию существенно различается по регионам России: от 15% в Ульяновской области до 60% в Самарской.

Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне, установление низкой доли их оплаты в семейном бюджете не делают их более приемле­ мыми для населения, поскольку значительно снижают качество услуг. Кроме того, такая практика рано или поздно приведет к обвальному росту тарифов, что для населения будет еще более болезненным. В то же время фактические сборы платежей оказы­ ваются значительно ниже установленных как вследствие наличия у граждан прав на льготы и субсидии, так и по причине задол­ женности по оплате услуг. В частности, в настоящее время насчи­ тывается 43 категории населения, пользующиеся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг. Это более 50% населения России, проживающего в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Тарифы для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения и представляли по сути скрытый налог на промышленность, сейчас значительно пересмотрены.

Так, если в Москве в 1992 г. тарифы на воду для промышленных потребителей в 87 раз превышали тарифы для населения, то к началу 1998 г.

441

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

это превышение сократилось до 9 раз. Подобное сокращение перекрестного субсидирования осуществляется в Волгограде и других промышленных центрах России, в Ленинградской, Курской, Белгородской областях, в Карелии.

Практически во всех регионах России началось формирова­ ние служб, предоставляющих гражданам субсидии на оплату жи­ лья и коммунальных услуг.

На местах представлены следующие организационно-правовые формы структур, осуществляющих социальную защиту населения при оплате жилья:

—в Белгородской, Владимирской, Курской, Ленинградской, Новгородской и других областях службы субсидий созданы как отделы при администрациях городов;

—в Оренбургской, Ростовской, Челябинской областях, республиках Коми, Карелии и других службы субсидий созданы в составе органов жилищно-коммунального хозяйства, в основном служб заказчика;

—в Красноярском крае и других регионах имеет место создание службы субсидий при органах социальной защиты.

Численность работающих в отделе субсидий колеблется от 2 до 0,2 человека на 1000 жителей.

В Белгородской, Оренбургской, Курской, Московской областях и дрзтих помимо муниципальных служб субсидий создаются региональные центры, основными функциями которых являются координация деятельности городских служб, обеспечение соблюдения законодательства в области предоставления субсидий гражданам.

Максимально допустимая доля собственных расходов граж­ дан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социаль­ ной нормы площади жилья и нормативов потребления комму­ нальных услуг колеблется по городам России от 8 до 16% сово­ купного дохода семьи.

В ходе реформы во всех регионах создается и действует систе­ ма государственного надзора за качественным и надежным жи­ лищно-коммунальным обслуживанием населения. Региональные лицензионные центры осуществляют лицензирование деятельно­ сти предприятий, оказывающих услуги по эксплуатации жилищ­ ного фонда и инженерных систем городов и населенных пунктов, ритуальному обслуживанию населения, не допуская на рынок производства услуг организации с низкой отраслевой квалифи­ кацией. На местах работают органы по защите прав потребите­ лей и территориальные структуры Государственного комитета по

442

Глава 6. Принципы и технологииреформирования ясилищно-коммунальной сферы в регионе

антимонопольной политике, от деятельности которых во многом зависит результативность реформ, проводимых в жилищно-ком­ мунальной сфере.

Технологии реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Технологии реформирования ЖКХ регионов прежде всего включают комплекс институциональных преобразований, кото­ рые охватывают следующие направления изменения правоотно­ шений и форм собственности:

•продолжение изменения структуры собственности в жилищ­ ном фонде (регламентируется Федеральным законом "О прива­ тизации государственного имущества в Российской Федерации" от21 июля 1997 г.№ 123ФЗ//Собрание законодательства РФ. 1997.

№30. Ст. 3595);

•создание товариществ собственников жилья (регламенти­ руется Федеральным законом "О товариществах собственников жилья" от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996.№25. Ст. 2963);

•преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъек­ ты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений, в том числе путем акционирования;

•муниципализация государственных предприятий ЖКХ. Одним из важнейших условий результативности реформ ЖКХ

является развитие договорных отношений, которое предполагает переход от освоения формальных процедур заключения догово­ ров предприятий ЖКХ с органами местного самоуправления и потребителями к созданию единого правового поля, обеспечива­ ющего сочетание прав, обязанностей и ответственности участни­ ков договорных отношений, защиту интересов потребителей, не­ зависимость и ответственность предприятий, эффективную регу­ лирующую роль местного самоуправления. Органы местного са­ моуправления имеют право самостоятельно управлять муници­ пальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Гражданский кодекс Российской Федерации определил и закрепил нормы, регулирующие права собственнос­ ти, договор найма жилого помещения, принципы договорных

443

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

отношений органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, юридических и физических лиц и потребителей.

В дальнейшем должны развиваться как форма, так и содер­ жание договоров на обслуживание жилья и на коммунальные ус­ луги. В обязательном порядке в них должны содержаться показа­ тели качества обслуживания, уровень и порядок оплаты услуг, санкции к обеим сторонам за нарушение условий договора. На федеральном уровне должны быть разработаны примерные до­ говоры по каждому виду услуг, на региональном - утверждены формы договоров, отражающие особенности и уровень обслужи­ вания конкретного региона. Кроме того, должна быть разрабо­ тана система правовой и экономической ответственности заказ­ чика, предприятий ЖКХ и потребителей услуг за уклонение от заключения договоров, за нарушение договорных обязательств по качеству услуг и их оплате.

Нуждаются в совершенствовании и научном обосновании

формы и методы государственного регулирования ЖКХ. Органи­ зация управления им основана на разграничении функций, прав

иответственности уровней и субъектов управления в соответствии

спостановлением Верховного Совета РФ "О разграничении го­ сударственной собственности в Российской Федерации на феде­ ральную собственность, государственную собственность респуб­ лик в составе Российской Федерации, краев, областей, автоном­ ной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Пе­ тербурга и муниципальную собственность". В целях повышения эффективности государственного регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства, особенно предприятий - ес­ тественных монополистов, должен быть разработан Федераль­ ный закон "О государственных минимальных стандартах". Важ­ ную роль должно играть в организации регулирования деятель­ ности ЖКХ постановление Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. №1613 "О программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы".

Правовой основой антимонопольного регулирования, разви­ тия конкуренции в ЖКХ является Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельнос­ ти на товарных рынках" и Указы Президента Российской Феде­ рации «О новом этапе реализации Государственной целевой про­ граммы "Жилище"» и "О развитии конкуренции предоставления

444

Глава 6. Принципы и технологии реформирования жипищно-коммунальной сферы в регионе

услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципаль­ ного жилищного фонда".

Непосредственный контроль за деятельностью предприятий и организаций ЖКХ, качеством обслуживания, наличием и соблю­ дением договорных обязательств сторон осуществляют муници­ пальные службы заказчика и региональные жилищные инспек­ ции. Их деятельность регламентируется Положением о Государ­ ственной жилищной инспекции Российской Федерации, Пример­ ным положением о службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам, Положением "Об особенностях учета основных произ­ водственных фондов ЖКХ в условиях разграничения права вла­ дения". В процессе государственного регулирования ЖКХ могут использоваться также "Нормативно-методические документы по организации лицензирования деятельности по эксплуатации ин­ женерных систем городов и населенных пунктов".

Технология реформирования ЖКХ включает и формирова­ ние механизма защиты прав потребителей. Правовой основой защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг явля­ ется Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей". Для обеспечения социальной защиты низкодоходных семей при переходе жилищно-коммунального хозяйства к рыночным отно­ шениям нужно расширить сферу действия системы жилищных субсидий (в том числе путем пересмотра и упорядочения действу­ ющей системы льгот и перевода большей части их в систему суб­ сидий). Для этого необходимо принять на региональном уровне закон "О порядке предоставления гражданам компенсаций, суб­ сидий на оплату жилья и коммунальных услуг" в соответствии с установленными на федеральном уровне правилами и нормами. Также предстоит разработать нормативный акт, определяющий состав доходов, включаемых в совокупный доход семьи при пре­ доставлении компенсаций (субсидий) на оплату услуг ЖКХ.

Особого внимания требует технология финансового обеспече­ ния реализации реформы ЖКХ. Реформа жилищно-коммунально­ го хозяйства в Российской Федерации предусматривает, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Рос­ сийской Федерации и органами местного самоуправления права определять основные параметры перехода на новую систему оп­ латы жилья и коммунальных услуг размеры финансовой помо­ щи, оказываемой субъектам Российской Федерации из средств

445

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов), рассчитываются на основании ежегодно определяемых следую­ щих федеральных стандартов:

•федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Этот стандарт составляет 18 кв. м общей площади на одного чле­ на семьи из трех и более человек, 42 кв. м - на семью из двух чело­ век и 33 кв. м - на одиноко проживающего человека;

•федеральный стандарт уровня платежей граждан. Этот стан­ дарт определяется в процентах от стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный, теплоснабжение, водоснабжение, канали­ зация, газоснабжение, электроснабжение) в среднем по всем ви­ дам этих услуг (см. табл.23);

•федеральный стандарт максимально допустимой доли соб­ ственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг;

•федеральный стандарт предельной стоимости предоставля­ емых жилищно-коммунальных услуг. Этот стандарт определяет­ ся дифференцированно по регионам Российской Федерации.

Т а б л и ц а 23

Федеральный стандарт уровня платежей граждан на содержание н ремонт жилья и коммунальные услуги (в %)

При фактическом перечислении средств Федерального фон­ да финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предполагается уменьшение расчетного размера трансфертов с учетом величины дополнительных дотаций жилищно-комму-

446

Глава 6. Принципы и технологииреформирования жилищно-коммунальной сферы врег

нальному хозяйству, предоставляемых в рамках консолидирован­ ных бюджетов субъектов Российской Федерации в результате отклонения от установленных федеральных стандартов. В то же время не предполагается уменьщения размера трансфертов для субъектов Российской Федерации, снижающих бюджетные дота­ ции жилищно-коммунальному хозяйству в ходе проведения его ре­ формы.

Этот стандарт рассчитывается исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг (в процентах от со­ вокупного семейного дохода). Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных слуг в совокупном до­ ходе семьи, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов по­ требления коммунальных услуг, составит по годам:

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления самостоятельно в рамках собственной компетенции имеют право определять нор­ мативы социальной нормы площади жилья, предельного уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги, максималь­ но допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с федеральными стан­ дартами или предусматривают собственные дополнительные бюд­ жетные источники для дотирования отрасли ЖКХ сверх федераль­ ных стандартов.

Аналогично может быть построена трансфертная политика субъекта Федерации по отнощению к своим муниципальным об­ разованиям. При этом особое внимание следует уделить выпол­ нению федеральных стандартов, нормативов и положений, свя­ занных с реализацией реформы жилищных субсидий, в первую очередь установлению дифференцированной социальной нормы площади жилья в зависимости от состава семьи.

Бюдж:етное финансирование программы жилищных субсидий

рекомендуется выделить отдельной строкой в расходной части местного бюджета и рассматривать как защищенную статью. В

447

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

первоочередном порядке средства на компенсацию жилищных субсидий должны перечисляться на счета товариществ собствен­ ников жилья и жилищно-строительных кооперативов. Вместе с тем неурегулированность вопроса об источниках финансирова­ ния жилищных субсидий не может служить основанием для отка­ за в начислении компенсаций гражданам.

При формировании региональных и местных нормативовуров­ ня платежей граж:дан за услуги ЖКХ и предельной стоимости пре­ доставляемых мсилищно-коммунальных услуг следует предусмат­ ривать анализ тарифов на эти услуги с целью их понижения за счет исключения необоснованных затрат. Проведение такой ра­ боты может привести к ситуации, когда уровень платежей граж­ дан за услуги ЖКХ в процентах от затрат возрастет без измене­ ния стоимости этих услуг для населения. Достижение таких ре­ зультатов позволит снизить бюджетное дотирование отрасли и будет демонстрировать эффективность жилищно-коммунальной реформы.

Технологии формирования и использования внебюдж:етных фондов реализации реформы ЖКХ позволяют местным органам власти значительно активизировать местные финансовые источ­ ники. Муниципальные бюджеты сегодня не в состоянии обеспе­ чить потребности города в реконструкции и развитии городской жилищной инфраструктуры; снижается качество и ритмичность предоставления коммунальных услуг наряду с повыщением экс­ плуатационных издержек; соответственно растут затраты, кото­ рые необходимо предпринять в будущем для исправления ситуа­ ции. Вместе с тем сокращение бюджетных источников финанси­ рования приводит к переосмыслению самой концепции инвести­ рования в жилищную инфраструктуру, к пересмотру приоритет­ ных направлений капитальных вложений, к поиску новых источ­ ников средств, к рационализации тарифной политики.

Сама технология финансирования капиталовложений из го­ сударственного и муниципального бюджетов, при которой реше­ ния о капиталовложениях в инфраструктуру зачастую принима­ ются в надежде на краткосрочные результаты, без учета эконо­ мической эффективности и социальной справедливости, должна быть кардинально изменена.

Одним из приоритетных направлений в этой связи следует считать практику привлечения внебюджетных средств для финан-

448

Глава 6. Принщты и технологииреформирования эюшшщно-коммунальной сферы в регионе

сирования инвестиций в ж:илищную инфраструктуру, причем глав­ ным образом в тепло- и энергосберегающие проекты.

Вчастности, перевод котельных на сетевой природный газ, замена старых энергоемких водяных насосов на современные многоскоростные, внедрение установок по выработке биологического газа на очистных сооружениях с последующим использованием полученного топлива для выработки электроэнергии и тепла на предприятиях водоканализационного хозяйства позволяют значительно снизить себестоимость производства соответствующих коммунальных услуг.

Вданном контексте необходимо руководствоваться следую­ щими соображениями:

1.Экономическая целесообразность.

2.Экономическая привлекательность инвестиций в тепло- и энергосбе­ регающие проекты и развитие городской инфраструктуры для инвесторов.

3.Социальная справедливость.

4.Справедливость долгосрочных займов (кредитов) для развития го­ родской инфраструктуры с выплатами по долгам в течение длительного периода, поскольку она служит многие десятилетия не одному поколению.

5.Стимулирование других аспектов реформы ЖКХ и развития рынка долгосрочного кредитования в регионе и городе.

6.Повыщение инвестиционной привлекательности города через раз­ витие новых форм обеспечения (залога) муниципальных займов.

Имущественный залог в данном случае не имеет смысла, так как объекты жилищной инфраструктуры малоликвидны. Вмес­ то имущества как залогом, так и источником погашения могут служить коммунальные платежи (выручка коммунальных пред­ приятий). Имеет смысл передавать в залог часть потока плате­ жей населения, так как они обладают наибольшей ликвиднос­ тью. Население расплачивается реальными деньгами, и процент неплатежей за коммунальные услуги у населения значительно ниже, чем у предприятий. Кредит целесообразно обеспечивать гарантиями администрации области или города в размере сум­ мы запланированных дотаций. Эти гарантии могут быть офор­ млены как поручительством, в котором местные органы власти гарантируют возврат кредита из бюджета, так и передачей в за­ лог их векселей.

ВЫВОДЫ

1. Реформирование жилищно-коммунальной сферы регионов является важнейшей составной частью радикальных социально-

449