7.6. Концепція адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу.

В нинішніх умовах з метою визначення шляхів удосконалення державної служби в Україні відповідно до загальних засад її функціонування необхідно керуватися Концепцією адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, яка схвалена Указом Президента України від 5 березня 2004 року № 278 / 2004¹ та відповідними законодавчими актами.

В Концепції зазначено, що державна служба є ключовим елементом системи державного управління, від ефективного функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, послідовний і сталий розвиток країни.

Проблеми нині діючої системи державної служби в Україні потребують свого вирішення шляхом адаптації цього інституту до стандартів ЄС. Це стосується: суміщення політичних і адміністративних повноважень у межах цієї посади; підвищення ефективності системи управління державною службою; проходження держаної служби в державних органах, діяльність яких регламентується спеціальним законодавством; функції державних службовців щодо їх участі в розробленні та забезпеченні реалізації державної політики; впровадження єдиної системи оцінювання та стимулювання роботи державних службовців; удосконалення системи оплати праці державних службовців; питання щодо порядку надання державних послуг та нормативного врегулювання вимог професійної етики державних службовців системи добробуту, призначення на посади, просування по службі, ротації державних службовців та їх професійного навчання.

Концепція визначила пріоритетні напрямки адаптації державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, основними з яких є:

- вдосконалення правових засад функціонування державної служби;

- реформування системи оплати праці державних службовців;

- встановлення порядку надання державних послуг та вдосконалення нормативного регулювання вимог професійної етики державних службовців;

- вдосконалення та підвищення ефективності управління державною службою;

- професіоналізація державної служби.

Вдосконалення правових засад функціонування державної служби потребує більш чіткого законодавчого визначення основ державної служби, її місця в системі державного управління, кола осіб, які належать до державних службовців, критеріїв віднесення їх до відповідних категорій посад та механізмів прирівняння певних посад виходячи зі змісту роботи, її впливу на прийняття кінцевого рішення, рівня посадової відповідальності, порядку та умов переведення державних службовців з одного державного органу до іншого, а також посилення соціальних гарантій державних службовців, у тому числі в разі звільнення з посади з незалежних від них причин.

Потребує також удосконалення правового регулювання питань прийняття на державну службу. Існуючий порядок проведення конкурсу, стажування на посадах, відбору та зарахування до кадрового резерву потрібно доповнити більш прозорою і гнучкою системою оцінки фахової підготовки кандидатів на посади державних службовців, зокрема із застосуванням засобів і систем тестування їх знань, вмінь та навичок тощо.

Основою для розмежування посад в органах державної влади має стати чітке визначення поняття державної служби як професійної діяльності, спрямованої на виконання функцій держави, зокрема участь у формуванні та реалізації державної політики, надання державних послуг, при цьому виконання таких функцій здійснюють лише державні службовці, які обіймають адміністративні посади.

Заробітна плата державних службовців має бути конкурентноспроможною на ринку праці та забезпечувати зацікавленість державних службовців у просуванні по службі. Розмір їх заробітної плати слід пов’язувати з кінцевими результатами роботи, якістю та ефективністю виконання управлінських функцій.

Основою для встановлення надання порядку державних послуг має стати нормативне визначення поняття “ державні послуги”.

У межах компетенції кожного органу державної влади необхідно на рівні стандартів визначити обсяг державних послуг, порядок надання та критерії оцінки їх якості, передбачивши запровадження відповідальності за порушення порядку надання таких послуг.

З огляду на це потребує вдосконалення нормативне регулювання вимог професійної етики державних службовців, підстав та процедури притягнення до відповідальності за її правопорушення.

Врегулювання зазначених питань має узгоджуватися із судовою реформою, заходами щодо запровадження адміністративної юстиції і дасть можливість забезпечити ефективний захист прав громадян у разі їх порушення органами державної влади.

З метою забезпечення ефективної реалізації центральним органом виконавчої влади з питань державної служби єдиної державної політики у цій сфері потребують уточнення повноваження цього органу з метою посилення його спроможності щодо виконання поставлених перед ним завдань. Насамперед це стосується розвитку наскрізної системи управління персоналом в органах державної влади на центральному та місцевому рівні.

Суттєвою умовою для забезпечення високої професійності має стати розширення можливостей для навчання державних службовців, зокрема на основі застосування дистанційного навчання, проведення регулярних обмінів досвідом між державними службовцями та обговорення актуальних проблем державного управління, застосування новітніх технологій у цій сфері.

Важливим доповненням до роздумів щодо організації державної служби є стаття Міністра Кабінету Міністрів України Анатолія Толстоухова “ Державна служба України: сучасний стан та перспективи розвитку” , яка опублікована в Урядовому Кур’єрі 23 червня 2004¹.

В статті відзначається, що державна служба є ключовим елементом системи державного управління. Нині налічується більше 240 тисяч державних службовців, від ефективності функціонування яких залежить ступінь задоволення законних інтересів громадян, успішність реалізації урядової політики щодо забезпечення стабільного розвитку країни та її конкурентноспроможності на міжнародному ринку.

В Україні здійснено ряд заходів щодо реформування системи державної служби.

У 2003 році за підтримки Світового банку проведено оцінку системи державної служби в Україні за базовими показниками Організації економічного співробітництва та розвитку, які використовуються для щорічної оцінки державної служби країн – кандидатів у члени ЄС. Ця робота показала наявність певних невідповідностей нашої системи засадам функціонування Європейського адміністративного простору, які стосуються:

недосконалості правового регулювання державної служби, в тому

числі нечіткого розмежування політичних і адміністративних посад,

законодавчої невизначеності кола осіб, які є державними

службовцями, законодавчої неврегульованості адміністративних

процедур;

низької інституційної спроможності, відсутності єдиної системи

планування, оцінювання та стимулювання роботи державних

службовців, чіткого механізму їх відповідальності та підзвітності;

проблем ефективності управління державною службою, нечіткого

визначення статусу центрального органу виконавчої влади з питань

державної служби, відсутності його функціонального зв’язку з

керівниками апаратів органів виконавчої влади, системи добору і

просування, яка не враховує особистих якостей та заслуг кандидатів.

Висновки оцінки враховані при розробці Заходів з реалізації Стратегії реформування системи державної служби та Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу. Сама Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів ЄС є політичною рамкою для двох наступних кроків – підготовки середньострокової Програми розвитку державної служби на 2005 – 2010 роки та Концепції системи законодавства про державну службу. Саме на ці документи покладається основне навантаження щодо послідовної розбудови в Україні державної служби європейського рівня.

Мета прийняття Програми – переведення політичного рішення у практичну площину через реалізацію положень Концепції з адаптації у системі конкретних заходів, які мають чітко визначені кінцевий результат, відповідального виконавця, терміни та обсяги фінансування.

Орієнтуючись на стандарти Європейського Союзу, ця Програма має забезпечити протягом 2005 – 2010 років досягнення певних пріоритетів розвитку державної служби:

підвищення ефективності виконання державною службою завдань і

функцій держави;

забезпечення прозорості державної служби, високого рівня

відповідальності та звітності за підготовку і виконання управлінських

рішень, надання послуг;

адаптація інституту державної служби до європейських стандартів з

урахуванням національних особливостей;

створення дієвого механізму підготовки та залучення до роботи на

державній службі висококваліфікованих фахівців, забезпечення

конкурентноспроможності державної служби на ринку праці.

Уряд продовжує вести роботу щодо завершення реалізації Стратегії реформування системи державної служби України. З цією метою при Головдержслужбі України створено Центр сприяння інституційному розвитку державної служби. Основні його завдання – забезпечення наукової, інформаційно–аналітичної, експертної, методичної, організаційної та іншої підтримки розвитку державного управління, сприяння Головдержслужбі у виконанні нею своїх функцій, підвищення рівня інституційної спроможності державної служби в Україні та її адаптації до стандартів Європейського Союзу.

Створена Комісія з питань формування кадрового резерву на керівні посади державних службовців та затверджено відповідне положення про неї. Основним завданням згаданої Комісії є формування ефективного кадрового резерву на посади державних службовців першої – третьої категорії з числа професійно підготовлених, компетентних, ініціативних висококваліфікованих фахівців, які володіють сучасними методами адміністративного менеджменту та мають організаторські здібності. Важливо й те, що робота цієї Комісії має також забезпечити прозорість кадрових призначень на зазначені посади державних службовців, що нині набуває особливої актуальності.

Ще один стратегічний напрям роботи – усунення проблем в сфері правового регулювання державної служби. Прийнятий у 1993 році Закон України “Про державну службу” став важливим етапом у побудові демократичного суспільства в Україні і для свого часу був унікальним, адже дозволив побудувати новий державно-правовий інститут. На даному етапі закон застарів і не відповідає сучасним вимогам. Ще в минулі роки постало завдання щодо доопрацювання його нової редакції, але спеціально створена робоча група з представників Секретаріату Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України, органів виконавчої влади, науковців, експертів запропонувала піти шляхом розробки Концепції з подальшим виходом на новий закон чи систему законів про державну службу.

Уже зроблені певні кроки у даному напрямі. Підготовлено попередній текст Концепції системи законодавства про державну службу, є цілий ряд пропозицій до проекту, триває його обговорення громадськістю. Усі ці пропозиції опрацьовує спеціально створена для розробки проекту робоча група.

Реформування державного управління відповідно до світових стандартів передбачає тісну співпрацю з міжнародними організаціями та експертами. Як важливий фактор підтримки адміністративної реформи уряд розглядає співробітництво зі Світовим банком.

У травні 2004 р. було підписано Меморандум про взаєморозуміння між Кабінетом Міністрів України і міжнародним банком реконструкції та розвитку стосовно співробітництва у сфері державної служби та адміністративної реформи. Цей Меморандум став результатом конференції представників Кабінету Міністрів України, країн – донорів та міжнародних організацій “Розвиток та модернізація державної служби як складова проведення адміністративної реформи в Україні”, яка відбулася 17 лютого 2004 року. Підписання такого документа стало важливою подією не тільки для України, а й для країн Центральної та Східної Європи. Вперше за 10 років співробітництва між урядом України і Світовим банком у сфері адміністративної реформи Меморандум засвідчив спільні підходи до її здійснення та пріоритети розвитку державного управління і державної служби в Україні.

Нині вирішується питання про встановлення чіткої системи органів деравної служби. З цією метою передбачається створення на місцях її територіальних підрозділів, серед основних завдань яких є реалізація єдиної політики у сфері державної служби, контроль та оцінювання якості наданнядержавних послуг громадянам, підготовка та перепідготовка кадрів.

Розділ III. Функції, форми та методи управління органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Лекція 8. Функції управління.

План

8.1. Поняття і види функцій управління органів державної

виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

8.2. Поняття і види форм діяльності органів державної виконавчої

влади та органів місцевого самоврядування.

8.3. Поняття і види методів діяльності органів виконавчої влади та

органів місцевого самоврядування.

8.1. Поняття і види функцій управління органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування¹.

Функція управління як поняття – це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю.

Завдання, пов’язані з управлінням, впливають на сутність управлінських функцій. Завдання надзвичайно різноманітні. Сутність і призначення управлінських функцій обумовлено системою соціально-економічних, соціально-політичних та інших чинників, що існують у державі.

Як вже зазначалося, відповідно до ст. 3 Конституції України права й свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Змістом виконавчої влади як самостійного виду державної діяльності є комплекс функцій, у яких безпосередньо виявляється владно-організуючий зміст державного управління, яке здійснюють у різних процесуальних формах через постійний інформаційний обмін між суб’єктом та об’єктом управління на основі прямих і зворотних зв’язків.

Тобто, функцію державного управління можна визначити як частину управлінської діяльності держави, яку здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління.

Функції виконавчої влади поділяють на політичні та технічні або функції загального управління й спеціалізовані функції, функції здійснення суверенітету (зовнішнього та внутрішнього), економічні, соціальні, соціально-виховні функції тощо.

У вітчизняній літературі найпоширенішою є класифікація функцій державного управління на загальні, спеціальні та допоміжні.

Загальними функціями державного управління є прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, облік, контроль. Цю класифікацію побудовано на підставі внутрішньої технології управлінської діяльності.

Функція прогнозування. Прогнозування – це наукове передбачення, систематичне дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ і процесів, властивих суб’єкту й об’єкту управління. Державне управління покликане вирішувати довгострокові, перспективні завдання, розв’язання яких відбуватиметься в умовах певної невизначеності, якщо органи виконавчої влади не матимуть прогнозів.

Функція планування полягає у визначенні мети, напрямків, завдань, засобів реалізації тих чи інших процесів (соціальних, економічних, політичних, культурних тощо), розроблення програм, за допомогою яких має бути досягнуто мети.

Функцію організації пов’язано зі створенням організаційного механізму. Мета цієї функції – сформувати керуючі та керовані системи, а також зв’язки й відносини між ними. Особливість функції організації щодо інших самостійних функцій полягає в тому, що це єдина функція управління. Зміст функції організації включає створення органів управління, побудову структури апарату управління, формування управлінських підрозділів, ланок, розроблення положень про органи управління, встановлення взаємозв’язків між управлінськими структурами, підбір і розстановку кадрів тощо. Організація означає також реорганізацію та ліквідацію органів управління, підприємств, установ.

Функції регулювання Регулювання охоплює переважно поточні заходи щодо будь-яких відхилень від завдань і заданих програм. За допомогою регулювання здійснюються безпосереднє керівництво, поведінка керованих об’єктів. Під впливом регулювання управлінські процеси відбуваються в заданому напрямі та відповідно до встановленої програми.

Координація як функція забезпечує узгодження діяльності систем управління. Завдяки координуванню узгоджують дії керівників не тільки всередині управлінської ланки, а й дії керівників інших управлінських структур.

Функцію обліку пов’язано зі збиранням, передачею, зберіганням і переробленням даних, реєстрацією та групуванням відомостей про діяльність системи управління, наявність і витрати ресурсів тощо. Облік є передумовою контролю.

Функція контролю має свої особливості відносно інших функцій. Так, якщо планування ставить завдання, організація приводить систему управління в стан можливості виконання цього завдання, то контроль характеризується універсальністю стосовно управлінської системи. Контроль покликаний постійно надавати інформацію про дійсний стан справи щодо виконання завдань.

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб’єкта чи об’єкта управління.

До основних спеціальних функцій державного управління, що здійснюються на вищому рівні вищим органом (Кабінетом Міністрів України), в системі органів виконавчої влади належать:

забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави;

розроблення проекту Закону про Державний бюджет і забезпечення його виконання;

розроблення та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку держави та інші, перераховані в ст. 116 Конституції України та Законі України “Про Кабінет Міністрів України” від 21 грудня 2006 року.¹

Спеціальні управлінські функції здійснює Президент України як глава держави. Розмежування функцій існує й на нижчих рівнях державної виконавчої влади. Так, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують здійснення таких основних функцій: виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; підтримання законності та правопорядку; додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку; програм охорони довкілля; підготовка та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами, повноважень.

Управлінські функції в АРК здійснюють на підставі розділу Х Конституції України, особливо статей 134, 136, 138. Розмежування функцій здійснюється також на всіх рівнях галузевих систем управління.

Спеціальні функції можна згрупувати за типами основних завдань (особливо на вищому рівні): це добір кадрів та їх розстановка, складання бюджету, здійснення довгострокових цілей і подолання кризових ситуацій. Особливого значення в діяльності виконавчої влади надають прийняттю та здійсненню довгострокових цілей, тоді як кадрова й бюджетна політика належить до категорії засобів, але не мети. Такий напрям діяльності виконавчої влади, як подолання кризових ситуацій, є особливим. Маються на увазі будь-які кризи – загальнонаціональні чи місцеві, від стихійного лиха (землетруси, повені) до проблем та подій, які можуть порушити громадський порядок, суспільну безпеку (наприклад, спори про благоустрій у тій чи іншій місцевості, захоплення заручників терористами, викрадення літака, неприпустимий тиск з боку іншої держави на інтереси нашої держави та інші конфліктні ситуації). Особливість кризових ситуацій полягає в тому, що рішення повинні бути швидкими, оперативними, наочними, такими, що стосуються різних органів управління, установ, підприємств, які в цій ситуації координують свої дії. Функція координації (зовнішня) в подібних ситуаціях є домінуючою.

Спеціальні функції (як найчисленніші) поділяють на види залежно від сфер управління. Така специфічність функцій наявна в сферах економіки, соціально-культурній, адміністративно-політичній.

Подальша диференціація функцій, обумовлена особливостями об’єктів управління, відбувається усередині цих сфер управління завдяки допоміжним функціям. Основне їх призначення – забезпечення обслуговування процесів загальних і спеціальних функцій. За їх допомогою створюють необхідні умови для нормальної діяльності управлінських структур.

За критерієм забезпечення потреб допоміжні функції класифікують за наступними групами: а) у цілепокладаючій організації – прогнозування, стратегічне та поточне планування; б) у необхідних ресурсах – фінансування, матеріально-технічне постачання, транспортне обслуговування, стимулювання, трудові ресурси, кадрове забезпечення; в) у впорядкованості, погодженості в діях – керування, координація, організація, контроль та ін.; г) у постійному вдосконаленні самої системи управління – організація, діагностування, проектування, організаційний розвиток тощо.