Виды бюджетных прав

По единодушному признанию представителей финансово-правовой науки

1. Базовым бюджетным правомочием государственных и муниципальных образований является право на собственный и самостоятельный бюджет.

Закрепление права на собственный бюджет по законодательству Российской Федерации обусловлено внесением изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".¹³³ Статья 26.13 этого закона устанавливает, что "каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет". Впоследствии нормативное закрепление этого права было введено в БК РФ в форме новых редакциях ст. 14 и ст. 15, вступивших в силу с 1 января 2005 г.

Бюджет как составная часть государственной или муниципальной собственности, согласно Конституции РФ, обеспечивается полнотой власти Российской Федерации, субъекта федерации (ст. 73), самостоятельным решением населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130). Бюджет как составная часть казны государственного или муниципального образования есть определенная форма собственности, защищаемая равным образом (ст. 8). Конституции и уставы регионов, уставы местного самоуправления бюджеты относят к собственности субъекта федерации или к финансовым основам самоуправления.¹³⁴ Местные бюджеты это составная часть денежной формы муниципальной собственности. Федеральный бюджет, согласно ст. 71 Конституции РФ, находится в ведении Российской Федерации, как составная часть государственной собственности федерального уровня, и денежная форма федеральной казны. Собственнику, по гражданскому законодательству,¹³⁵ принадлежат права владения, пользования и распоряжения имуществом, то есть само содержание права собственности предполагает особую бюджетную самостоятельность.

Самостоятельность каждого бюджета в единой бюджетной системе Российской Федерации предполагает обособленность и независимость от других бюджетов. Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны в том смысле, что не включаются друг в друга. То есть местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов федерации, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный бюджет, и представляют собой обособленные денежные фонды. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов¹³⁶ и правом определять направления их использования и расходования.

Декларируя бюджетную самостоятельность как принцип бюджетной системы, Бюджетный кодекс РФ (ст. 31) называет меры обеспечения этой самостоятельности. Вместе с тем, несмотря на их значительный перечень, они все еще не могут гарантировать независимое обособление, поскольку не решают проблему достаточности собственных доходов для регионального и муниципального уровня.

Таким образом, самостоятельность бюджетов во многом определяется правом на доходные источники, необходимые для их формирования. Если наличие собственных источников доходов бюджетов для каждого уровня бюджетной системы определяет их самостоятельность, то уровень самостоятельности каждого бюджета прямо пропорционален объему закрепленных за ним собственных налоговых и неналоговых доходов. Для федерального бюджета этот уровень очень высок, для большинства регионов он, как правило, низок, а местным бюджетам собственных, особенно налоговых доходов выделено меньше всех, причем и их доходность незначительна. В последние годы практически не исполнялось установленное, а ныне отменное, в Бюджетном кодексе РФ (ст. 48) правило распределения налоговых доходов, по которому налоговые доходы бюджетов субъектов федерации должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. То есть, и правила регулирования доходов не всегда находили практическую реализацию.

Право на доходные источники для регионов и муниципальных образований складываются из прав, обеспечивающих их самостоятельность. Кроме права на собственные налоговые и неналоговые доходы, на безвозмездные и безвозвратные перечисления это:

- право на дополнительные доходы, полученные при исполнении законов (решений) о бюджете. Доходы, полученные при превышении доходов или экономии по расходам, не могут быть изъяты в порядке межбюджетного регулирования для исполнения расходных обязательств бюджетов других уровней.

- право самостоятельного обеспечения бюджетного баланса и определения источников покрытия дефицитов, в том числе путем привлечения заемных средств (займов, кредитов).

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Регулирующие доходы снижали бюджетную самостоятельность, поскольку ставили ее в зависимость от ежегодных отчислений по налоговым платежам вышестоящего уровня и от передачи твердых денежных сумм из вышестоящего бюджета. Если суммарная величина регулирующих доходов значительно превышала остальные, то речь о самостоятельности практически исключалась. В наибольшей степени недостатки по обеспечению бюджетной самостоятельности проявлялись в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней. Крайне низким оставался удельный вес закрепленных на долгосрочной основе источников доходов региональных и местных бюджетов. Это снижало заинтересованность соответствующих органов власти в экономическом развитии вверенных им территорий.

Законодательное закрепление налоговых и неналоговых доходов за каждым бюджетом бюджетной системы вносит определенную стабильность для формирования бюджетной самостоятельности.¹³⁷ Однако для регионов и муниципальных образований их число настолько мало, что это приводит к обратному эффекту - возвышению роль финансовой помощи (межбюджетных трансфертов). Перевод финансовой помощи в ранг собственных доходов (ст. 47 БК РФ) обусловливает бюджетное регулирование уже внутри собственных доходов, которое становится основным в системе выравнивания бюджетной обеспеченности.

2. Производным от права на собственный самостоятельный бюджет является право самостоятельно определять формы, направления и объемы бюджетных расходов. Ныне формирование расходов бюджетов для всех уровней бюджетной системы осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые обусловлены разграничением полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном году за счет средств соответствующих бюджетов.

Глава 11 БК РФ, разделявшая все бюджетные расходы на финансируемые из федерального бюджета, совместно из бюджетов всех уровней, или только из регионального, а также местного бюджета, ныне упразднена. Ее новая редакция обеспечивает самостоятельность властей каждого уровня в определении обязательств по собственным предметам ведения. Государственное и муниципальное образование свободно в выборе направлений и объемов расходов на текущие и капитальные нужды, по их функциональному назначению и отдельным ведомственным потребностям и в большей степени защищено от «необеспеченных мандатов». Ориентиром определения расходных обязательств являются программы и планы социально-экономического развития территории, цели и задачи ее бюджетно-налоговой политики, стратегия экономического реформирования.

В основе права на распределение расходов лежит право свободного распоряжения своей собственностью, в данном случае денежной формы казны. Разграничение расходов по исключительному финансированию потребностей государственного и муниципального образования напрямую связано с владением, пользованием и распоряжением собственными средствами. В этом смысле логика совместного финансирования из разных бюджетов, причем очень важных функциональных расходов была порочна и подразумевала особый порядок согласования интересов различных собственников.

Вместе с тем осталась необходимость взаимосвязи целевых, инвестиционных программ и совместных расходных обязательств в общей системе межбюджетных отношений. К сожалению, бюджетное законодательство не содержит базового элемента организации межбюджетных отношений. А именно - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов, требующих совместного финансирования. В результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части социальных услуг государством и местным самоуправлением. Несмотря на это, актами федерального уровня продолжается возложение многочисленных бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов. А требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов региональных и местных бюджетов практически не выполняются.

Таким образом, ключевой задачей современной реформы межбюджетных отношений становится предоставление регионам и местному самоуправлению реальных расходных полномочий,¹³⁸ сбалансированных с финансовыми ресурсами. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 № 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года" указало на необходимость: а) четко разграничить, расходные полномочия между уровнями бюджетной системы; б) обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов; в) сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты".

Прежде всего, следовало бы законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и предоставлении источников для финансирования передаваемых расходных обязательств. Иначе говоря, необходим прямой запрет на принятие вышестоящими структурами власти нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты нижестоящего уровня дополнительных расходов, не обеспеченных источниками финансирования.

Не случайно, новая редакция ст. 31 БК РФ, определяющая принцип бюджетной самостоятельности, устанавливает недопустимость установления и непосредственного исполнения расходных обязательств одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы. То же самое за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств. А главное это недопустимость введения в действие в течение финансового года решений и изменений бюджетного и налогового законодательства, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без своевременных их компенсаций.

3. Производным от основного и важнейшим бюджетным правом для федерации, ее регионов и муниципальных образований является право на создание специальных бюджетных фондов.

В рамках собственного бюджета образуются резервные (ст. 81 БК РФ), целевые и иные специальные фонды, необходимые для объединения бюджетных средств и доходов целевого назначения при решении специальных задач. Для реализации этого бюджетного права общественно-территориальные образования имеют возможность объединять средства своего бюджета с иными финансовыми ресурсами.

Если резервные фонды в составе бюджетных расходов всегда были необходимы для покрытия непредвиденных расходов, то потребность образования целевых бюджетных фондов компенсационного, стабилизационного и иного характера возникла в переходный период. Однако само понятие целевого бюджетного фонда впервые в законодательном порядке определено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 17).¹³⁹ Система целевых бюджетных фондов получила свое развитие в результате консолидации ряда многочисленных внебюджетных фондов в бюджеты. Трансформация внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды была нацелена на борьбу с распылением бюджетных средств под видом их особого назначения и на восстановление финансового контроля над их целевым использованием.

4. Общим для всех образований следует назвать право на самостоятельное использование дополнительно полученных доходов.

Это, прежде всего, недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ). Дополнительными являются суммы превышения доходов над расходами и экономия по расходам. Дополнительные доходы возможны при безвозмездных перечислениях от физических и юридических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств и по взаимным бюджетным расчетам.

Дополнительные доходы необходимы, если в законе (решении) о бюджете не было предусмотрено достаточное финансирование обязательных расходов. При увеличении объема поступлений доходов сверх плановых сумм они в первоочередном порядке направляются на финансирование расходов, предусмотренных законодательными и иными нормативными актами, не обеспеченными или обеспеченными не в полной мере источниками финансирования в бюджете на соответствующий год (ст. 83 БК РФ). Право на дополнительные доходы способствует активной позиции регионов и муниципальных образований в режиме экономии, поиске доходных источников, развитии инициативы и самостоятельности.

4. Система бюджетных прав регионов и муниципальных образований, кроме прав общих для всех, включает в себя право на сбалансированную обеспеченность бюджета и право на компенсацию расходов, возникших в результате решений вышестоящих властей по уменьшению доходов или увеличению расходов или передачи «нефинансируемых мандатов».

Эти категории прав характерны для нижестоящего уровня образований, не получивших по разным причинам достаточного объема собственных доходов и несущих на своем бюджете груз делегированных сверху полномочий. В системе межбюджетных трансфертов для покрытия расходов по переданным полномочиям ныне предусмотрены субвенции из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций. Иначе говоря, эти бюджетные права порождены и действуют в условиях недофинансирования, которое ограничивает права в полной мере иметь и распоряжаться собственным самостоятельным бюджетом. Или когда расходные полномочия не сбалансированы с имеющимися финансовыми ресурсами и не ликвидированы «нефинансирумые мандаты» от федерации или от регионов.

4. Недостаток средств на сбалансирование большинства региональных и муниципальных бюджетов порождает правомочие (право и обязанность) образований более высокого ранга распределять собственные бюджетные доходы между нижестоящими бюджетами территории, а также оказывать им финансовую помощь.

К сожалению, в современный период основная часть доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Имея, согласно ст. 56 БК РФ, только три региональных налога (налог на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортный налог), субъекты федерации свои бюджеты формируют в основном за счет федеральных налогов. Отнесенные к субъектам федерации налоговые доходы они вынуждены передавать полностью или частично для сбалансирования соответствующих местных бюджетов.