4. Источники финансового права Российской Федерации

Источники права - это акты правотворческой деятельности компетентного органа государственной власти или местного самоуправления, направленные на создание (изменение, отмену) норм права.

Нормативный акт, как форма выражения норм финансового права, является внешним проявлением юридических предписаний в реальной жизни при решении конкретных правовых вопросов.⁴¹

Как акт правоустанавливающего значения, без которого не могут возникать нормы финансового права, нормативный акт представляется в качестве юридического источника.

Для финансового права не характерны такие источники как правовой обычай, прецедент, договор и т.п. Нормы финансового права содержатся в большом числе правовых источников и представлены многообразием нормативных актов, принимаемых государственными органами законодательной (представительной) и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления.

По месту, занимаемому в правовой системе страны, источники финансового права можно разделить по следующим основным видам.

0. Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

1. Акты законодательных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Акты Президента Российской Федерации.

3. Акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

4. Уставы муниципальных образований и акты органов местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Ведущим источником финансового права, закрепляющим конституционные основы финансовой деятельности государства, является Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории страны. В ней устанавливаются политико-правовые, экономико-правовые и организационно-правовые требования, предъявляемые к финансовой деятельности России.

Политико-правовые принципы народовластия, федерализма, многонациональности, законности и разделения властей составляют основу конституционного строя России, обеспечивающую ее целостность и неприкосновенность. Конституционно-правовое регулирование в этой части определяет финансовую политику российского государства и стратегию организации финансово-кредитного механизма.

Экономические основы конституционного регулирования финансовой деятельности, прежде всего, отражают единство экономического пространства и свободу экономической деятельности. А для этого требуется гарантированная основным законом свобода перемещения финансов, равная защита всех форм собственности, равенство при налогообложении. Сюда же следует отнести обеспечение устойчивости денежной и кредитной системы, единства бюджетно-финансовой деятельности, поддержку конкуренции и предпринимательства, которые, будучи провозглашенные в основном законе страны, прямо воздействуют на экономику.

Наконец, организационно-правовые основы Конституции РФ гарантируют финансовое равенство отдельных общественно-территориальных образований. Это базовые нормы, обеспечивающие построение федерации (финансовый федерализм), разделение властей, предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по организации финансов и осуществлению финансовой деятельности. Они закрепляют самостоятельность бюджетов всех уровней, создают условия для формирования финансовой основы местного самоуправления.

2. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются основными законами данного общественно-территориального образования, определяющими на основе Конституции РФ статус республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. Субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти, которая лежит вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения. В указанных пределах конституции и уставы субъектов федерации определяют экономические и финансовые основы своей территории, специфику в бюджетной и налоговой политике, правила управления государственной собственностью, внутренним и внешним долгом, природными ресурсами, находящимися во владении, пользовании и распоряжении субъектов федерации.

3. К актам законодательных органов Российской Федерации и субъектов федерации в системе источников финансового права относятся федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.

Субъекты федерации получили право не только на собственные конституции и уставы, но и региональное законодательство в пределах предметов их ведения. Законы, после конституций и уставов, занимают главенствующее положение, имеют верховенство на соответствующей территории и регулируют наиболее важные общественные отношения в сфере финансов и финансовой деятельности. Примерами федеральных законов, устанавливающих основы финансовой политики следует назвать: Закон Российской Федерации от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» постепенно развившийся в Бюджетный кодекс РФ. Далее это Закон РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", явившийся основой для создания Налогового кодекса РФ. К базовым законам относится и принятый 9 октября 1992 г. Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле".

Непосредственное значение для финансово-правового регулирования имеют федеральные законы: "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 26 апреля 1995 г.; "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и многие другие.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами формируется законодательство субъектов федерации, устанавливающее свои правила бюджетного устройства, бюджетного процесса, налоговых платежей, создания внебюджетных и валютных фондов, организации кредитной системы и иных вопросов внутренней финансовой системы и ее организации.

4. Согласно Конституции России Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории страны.

Нормы финансового права содержатся в Указах Президента РФ, а распоряжения, как правило, принимаются по индивидуальным вопросам.⁴² Например, Указ Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340 "О Государственной налоговой службе Российской Федерации", устанавливавщий новое правовое положение налоговых органов и определяющий гарантии правовой и социальной защиты и классные чины для работников этих органов. Или Указ Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины».⁴³

Кроме того президент готовит бюджетное послание.

Нередко указами Президента РФ восполнялись пробелы бюджетного, налогового, валютного, кредитного и иного финансового законодательства.

5. Акты органов исполнительной власти представляют собой наиболее широкий круг, особенно по издающим их субъектам. Они принимаются органами государственной исполнительной власти на уровне самой федерации и на уровне субъектов федерации. К ним относятся акты органов исполнительной власти общей компетенции и всей структуры межотраслевых, ведомственных и функциональных органов исполнительной власти федерации и территорий. Для источников финансового права особое значение имеют акты органов финансово-кредитной системы. Это нормативные акты Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития, Банка России, Федеральной службы по финансовым рынкам и других. Они принимаются в форме постановлений, инструкций, приказов, правил, указаний.

Правительство РФ, как орган исполнительной власти, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. Они направлены на обеспечение исполнения названного законодательства. Источником финансового права в основном являются постановления Правительства РФ. Как источники отрасли они обязательны для исполнения на всей территории страны, содержат нормы права, регулирующие различные аспекты финансовой деятельности.

Актами Правительства РФ решаются вопросы усиления и развития валютного контроля; выпуск государственных займов, упорядочения рынка ценных бумаг и многие другие, необходимые для реализации финансовой политики. Постановления Правительства РФ носят, как правило, общегосударственный характер и разрешают финансово-правовые вопросы, имеющие принципиальное значение для конкретной сферы отношений, либо касающихся всех или многих органов финансово-кредитной системы.

Акты органов финансово-кредитной системы, как и иных органов в структуре исполнительной власти, характеризует либо строгая подчиненность их актам Правительства РФ, либо направленность на реализацию федерального закона. Так, акты Министерства финансов РФ, обеспечивают порядок взимания налогов на территории страны. Акты Банка России создают условия функционирования норм федеральных законов о денежном обращении, расчетам, кассовым операциям, а также по валютному регулированию, инвестиционной политики, банковской деятельности и ряду другим. Иногда они принимаются совместно с другими исполнительными органами.⁴⁴

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации ставят для них особые условия принятия. Это своевременность, подзаконность, персональная ответственность руководителя органа за несоблюдение Правил. На Министерство юстиции РФ возложены функции регистрации актов, обобщение практики ведомственного нормотворчества, затрагивающего права и свободы человека и гражданина. К его функциям также отнесены отбор актов, подлежащих государственной регистрации, экспертиза и подготовка заключений по ним.

Правила устанавливают исключительный перечень видов актов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.

Причем структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Акты федеральных органов исполнительной власти направляются для исполнения только после государственной регистрации и официального опубликования. Нарушение указанных требований исключает применение этих актов как не вступивших в законную силу.

Акты нормативного характера, издаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимаются на основе федерального и территориального (субъектов федерации) законодательства. Их формы и виды определяются конституциями и уставами субъектов федерации, а поэтому носят различный характер. К ним относятся постановления советов министров республик и администраций края, области, округа, мэрии города федерального значения, а также приказы и иные акты департаментов, главных управлений и управлений, комитетов, служб и других управленческих структур по вопросам функционального и отраслевого характера.

Акты местного самоуправления приобрели новое содержание, поскольку местное самоуправление в пределах своих полномочий получило самостоятельность, а его органы не входят в систему органов государственной власти.⁴⁵ Органы местного самоуправления посредством принятия правовых актов управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения. Нормативно-правовыми актами местного самоуправления определяются правила бюджетного процесса на местах, порядок осуществления муниципальных заимствований и управления муниципальном долгом.

Муниципальное образование имеет свой устав, принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, и являющийся основным актом, определяющим его правовое положение. Органы местного самоуправления и должностные лица муниципальных образований издают правовые акты нормативного характера. Виды правовых актов органов местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования. Устав устанавливает полномочия должностных лиц и отдельных органов местного самоуправления по изданию указанных актов.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).⁴⁶ К актам местного самоуправления, как источникам финансового права, следует отнести решения представительных органов, постановления главы муниципалитета (администрации), приказы руководителей отраслевых, территориальных и функциональных подразделений администрации, содержащие правила поведения в сфере финансов и финансовой деятельности муниципального образования.

Становление и развитие источников финансового права России современного периода напрямую связано с совершенствованием финансового законодательства и иного нормотворчества. Основными задачами совершенствования являются приведение в единство с правовой системой всех существующих источников права, построение их в соответствии с основным законом страны, с учетом корреспондирующей им юридической силы и подзаконности. Это, прежде всего восстановление приоритета закона и снижение роли ведомственного нормотворчества, устранение противоречий.