Если иное не установлено федеральными законами или международным договором России, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица наделяются теми же правами, что и российские граждане и юридические лица. Так, п. 3 ст. 15 ЗК определяет перечни территорий (приграничные, а также имеющие особое значение — стратегическое, оборонное, национальное и т.п.), которыми они не могут обладать на праве собственности, в том числе купить или приобрести на иных основаниях в собственность; ст. 22 ЗК посвящена вопросам аренды, начинается

ñправомочий иностранцев.

Âзависимости от вида прав участники земельных правоотношений подразделяются на пять категорий:

1) собственники земельных участков;

2) землепользователи — владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

3) землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

4) арендаторы — владеющие и пользующиеся земельными уча- стками по договору аренды или субаренды;

5) обладатели сервитутов — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками.

Кроме того, в этот перечень входят лица, которым выданы свидетельства на право собственности на земельную долю. Они также выступают участниками земельных отношений, хотя и не располагают участком, выделенным в натуре в счет принадлежащей им земельной доли, поскольку этот участок входит в земельный массив, находящийся, как правило, в пользовании сельскохозяйственной организации (п. 5 ст. 79 ЗК).

9.4. Формы прав на землю

На землю может быть распространена частная, государственная и муниципальная собственность.

Частная собственность на землю. Статья 15 ЗК РФ закрепляет основы правового регулирования отношений частной собственности на землю. В соответствии с п. 1 ст. 15 собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, которые приобретены гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством. Причем все граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность.

209

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (например, земельные участки, изъятые из оборота, а также зарезервированные для государственных или муниципальных нужд, — п. 4 ст. 28 ЗК).

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица также вправе иметь в России земельные участки на праве собственности. Исключение составляют:

земельные участки, находящиеся на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных особо установленных территориях России в соответствии с федеральными законами;

земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностран-

ным юридическим лицам в соответствии с п. 5 ст. 28 ЗК земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается ЗК.

В отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения существует еще одно ограничение субъектного состава участников земельных правоотношений: не вправе иметь в собственности такие земельные участки помимо иностранных юридиче- ских и физических лиц юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юриди- ческих лиц, лиц без гражданства составляет более 50%.

Важной является проблема, связанная с приватизацией земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения. Это один из наиболее распространенных оснований приобретения права собственности на земельные участки.

Статья 36 ЗК разрешает гражданам и юридическим лицам, имеющим в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретать права на эти земельные участки. Именно граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений — имеют исключительное право на приватизацию этих земельных участков (а также на приобретение права аренды земельных участков) в порядке и на условиях, которые установлены законодательством.

210

Собственник земельного участка имеет право:

использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством;

возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назна- чением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований закона, правил и нормативов;

проводить мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством специальными требованиями;

осуществлять другие права на использование земельного уча-

стка, предусмотренные законодательством.

Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, расположенные на земельном участке многолетние насаждения, за исклю- чением случаев, установленных Лесным кодексом РФ.

Право частной собственности на земельный участок прекращается по следующим основаниям (ñò. 44 ÇÊ):

1)при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам;

2)при отказе собственника от права собственности на земельный участок;

3)в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.

Отказ собственника земельного участка от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой прекращения права собственности этого лица на участок. При отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством.

Государственная и муниципальная собственность на землю. Согласно ст. 16 ЗК государственной собственностью на землю являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридиче- ских лиц или муниципальных образований.

Федеральным законом от 17 июля 2001 г. ¹ 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» определены правовые основы разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность.

Закон определил правовые основы такого разграничения. Согласно ст. 2 Закона право собственности на земельные участки у Рос-

211

сии, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основанием государственной регистрации права собственности являются:

акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у перечисленных субъектов возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю;

вступившие в законную силу судебные решения по спорам,

связанным с разграничением государственной собственности на землю.

Âсобственности России (федеральной собственности) находятся земельные участки:

1) которые признаны таковыми федеральными законами; 2) право собственности России на которые возникло при раз-

граничении государственной собственности на землю; 3) приобретенные Россией по основаниям, предусмотренным

гражданским законодательством.

Âфедеральной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». Так, согласно ст. 3 Закона основанием для внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у России возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав следующих земель.

Во-первых, это земли лесного фонда, земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земли обороны и безопасности.

Во-вторых, это земли: сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; водного фонда, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности. Эти земельные участки предоставлены органу государственной власти России, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному уч- реждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти России. На этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности России; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения.

212

В-третьих, это земли запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности России.

Âсобственности субъектов Федерации находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами;право собственности субъектов Федерации на которые воз-

никло при разграничении государственной собственности на

землю;которые приобретены субъектами Федерации по основаниям,

предусмотренным гражданским законодательством.

Âсобственности субъектов Федерации могут находиться не пре-

доставленные в частную собственность земельные участки:

занятые недвижимым имуществом, находящимся в собствен-

ности субъектов Федерации;предоставленные органам государственной власти субъектов

Федерации, государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, созданным органами государст-

венной власти субъектов Федерации;отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий

регионального значения, землям лесного фонда, находящимся

âсобственности субъектов Федерации в соответствии с федеральными законами, землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов Федерации, землям фонда перераспределения земель;

занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов Федерации.

Основанием для внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав следующих земель.

Во-первых, земель: особо охраняемых природных территорий регионального значения; водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов Федерации.

Во-вторых, земель: сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; природоохранного, рекреационного и исто- рико-культурного назначения; водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Федерации. Эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые

213

созданы органами государственной власти субъектов Федерации. На этих находящихся в государственной собственности земельных уча- стках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся уча- стки недр регионального значения.

В-третьих, фонда перераспределения земель.

В-четвертых, земель запаса: в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Федерации, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Федерации; за границами муниципальных образований, за исключением тех, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности России.

Âмуниципальной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;

право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Âмуниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Âсубъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и СанктПетербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Федерации.

Основанием для внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав следующих земель.

Во-первых, земель: особо охраняемых природных территорий местного значения; водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности.

214

Во-вторых, земель: сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности. Эти земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

В-третьих, земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Согласно ст. 6 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» разграничение государственной собственности на землю осуществляется в следующем порядке. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с указанными в Законе основаниями подготавливает перечни земельных участков, на которые, соответственно, у России, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Подготовка перечней и их согласование с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления проводятся в порядке, установленном Правительством РФ.

Подготовленные и согласованные перечни утверждаются Правительством РФ. Сведения о земельных участках, включенных в утвержденные перечни, вносятся в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством.

Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками. В соответствии со ст. 246 ГК земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное пользование. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законодательством и актом о передаче земельного участка (ст. 269 ГК и 41 ЗК), а также вправе, если иное не предусмотрено договором, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и иного недвижимого имущества.

215

Некоторые нормы гражданского законодательства в настоящее время не могут быть применимы как противоречащие наиболее приоритетным нормам земельного законодательства.

Право распоряжения земельным участком, находящимся в постоянном пользовании, жестко ограничено законом. Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками (продавать, дарить либо отчуждать иным способом). Не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складоч- ные) капиталы коммерческих организаций.

Статьей 270 ГК предусмотрено право лица, которому участок предоставлен в постоянное пользование, передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника участка. Однако подобное распоряжение земельными уча- стками, находящимися в постоянном пользовании, недопустимо, так как элементы распоряжения не могут применяться по определению права постоянного (бессрочного) пользования.

Необходимо иметь в виду, что новое земельное законодательство нацелено на постепенное вытеснение права постоянного (бессрочного) пользования. Для достижения этих целей государством предусмотрено следующее. Во-первых, законом предельно ограни- чен круг субъектов, которым земельные участки могут быть предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование. Во-вторых, отдельным субъектам земельных правоотношений прямо предписана необходимость изменения правового режима земельного участка, которым они обладают. Так, юридические лица обязаны были переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г. в соответствии с правилами ст. 36 ЗК.

Исключение из этого общего правила установлено законом только для государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти субъекты вправе не переоформлять право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Более того, участки в постоянное (бессроч- ное) пользование могут предоставляться им и в дальнейшем.

Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный уча-

216

сток. При этом взимание дополнительных денежных сумм, помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.

Коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке.

Пожизненное наследуемое владение земельными участками. Согласно ст. 265 ГК право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые предусматриваются земельным законодательством.

Порядок использования земельных участков правообладателем аналогичен порядку использования участков, предоставленных в постоянное пользование. Обладатель земельного участка на этом праве (только физические лица) осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законодательством и актом о передаче земельного участка в пожизненное наследуемое владение. Предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие Земельного кодекса РФ не допускается. Таким образом, законодательная политика направлена на постепенную ликвидацию права пожизненного наследуемого владения.

Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается (п. 2 ст. 21 ЗК). Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок. При этом взимание дополнительных денежных сумм, помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.

Аренда земельных участков. Общее понятие договора аренды содержится в нормах гражданского законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 606 ГК по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Понятие аренды соответствует земельным правоотношениям, однако порядок заключе- ния, исполнения и прекращения договоров аренды земельных уча- стков имеет некоторую специфику с учетом своеобразия и неизмеримой значимости объекта аренды.

Предоставление земельных участков в аренду их собственниками осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Договор аренды земельного участка заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации (за исклю- чением краткосрочных договоров аренды земельных участков).

217

Согласно п. 2 ст. 26 ЗК договоры аренды земельного участка, а также субаренды земельного участка, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исклю- чением случаев, установленных федеральными законами. В случае несоблюдения правил о форме договора либо о его государственной регистрации договор считается незаключенным. Срок договора определяется соглашением сторон.

По истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением следующих случаев:

если собственник недвижимости, расположенной на земельном участке, намерен реализовать предоставленное ему законом преимущественное право покупки или аренды земельного участка (п. 3 ст. 35 ЗК);

если собственник недвижимости, находящейся на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, реализует свое исключительное право на приватизацию этого участка (п. 1 ст. 36);

если договор аренды прекращается по основаниям, названным в ст. 46.

Договор аренды земельного участка, как и любого иного имущества, является исключительно возмездным. Арендатор земельного участка имеет право передать арендованный земельный уча- сток в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные Земельным кодексом РФ.

Аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Сервитут — это право ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения определенных нужд собственника недвижимого имущества (прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и т.п.), которые не могут быть обеспечены другим способом (ст. 274 ГК).

Помимо гражданского законодательства, право ограниченного пользования чужим земельным участком предусмотрено земельным законодательством. Согласно ст. 23 ЗК в земельном законодательстве закреплено два вида сервитутов — частный и публичный.

218

Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Согласно п. 3 ст. 274 ГК он устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом России, нормативным правовым актом субъекта Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с уче- том результатов общественных слушаний (п. 2 ст. 23 ЗК).

Могут устанавливаться публичные сервитуты для следующих целей:

прохода или проезда через земельный участок;

использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

проведения дренажных работ на земельном участке;

забора воды и водопоя; прогона скота через земельный участок;

сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;

использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;

временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

свободного доступа к прибрежной полосе.

Сервитут может быть срочным или постоянным.

Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Согласно ст. 275 ГК сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, обремененный этим сервитутом, к другому лицу.

Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.

Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

219

Безвозмездное срочное пользование земельными участками. Согласно ст. 24 ЗК в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки из земель:

находящихся в государственной или муниципальной собственности — исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, названными в ст. 29 ЗК, юридическим лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ (на срок не более чем один год);

находящихся в собственности граждан или юридических лиц — иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;

организаций отдельных отраслей экономики (транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств,

государственных природных заповедников и национальных парков) — гражданам, являющимся работниками этих организаций, в виде служебного надела.

Категории работников организаций таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, а также условия их предоставления устанавливаются федеральным и региональным законодательством. Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.

Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается по решению лица, предоставившего земельный участок, или по соглашению сторон в следующих случаях:

по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен;

при отказе землепользователя от принадлежащего ему права;

при нарушении установленных законодательством правил пользования земельным участком, в частности при нарушении целевого назначения участка или использовании его ненадлежащими способами;

при систематической неуплате земельного налога;

когда земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо строительства, в этих целях не используется в течение трех лет;

если участок изъят по предусмотренным законом основаниям;

в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключе- нием перехода работника на пенсию, призыва его на военную службу, поступления на учебу, а также гибели работника в связи с исполнением служебных обязанностей.

220

9.5. Виды нарушений земельного законодательства

Правонарушения и ответственность в области земельного законодательства. Правонарушения в области землеустройства связаны с нарушениями порядка рационального использования и охраны земель, правил ведения землеустройства, порядка планирования и организации рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях, проводимых в соответствии с градостроительной документацией.

За нарушение земельного законодательства предусматриваются следующие меры ответственности:

административная;

уголовная;

дисциплинарная;

гражданско-правовая.

Выделяют следующие правонарушения в области земельных отношений.

1.Самовольное занятие земельных участков. Это означает использование земельного участка физическим или юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды. Это правонарушение регулируется КоАП РФ, ЗК РФ, приказом Госстроя России от 2 августа 1999 г. ¹ 18, приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. ¹ 160.

2.Противоправные действия, повлекшие самовольное занятие земель.

Такие действия включают в себя принятие устного или письменного разрешающего указания (постановления, распоряжения, решения) на занятие или использование земельного участка, предоставление которого не оформлено в установленном порядке, а также принятие решения о предоставлении земельного участка с превышением своих полномочий.

3.Нерациональное использование сельскохозяйственных земель. Это означает самовольный перевод ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные, использование угодий способами, приводящими к снижению плодородия почв, необеспечение выполнения утвержденных в установленном порядке мероприятий по защите земель от вредных воздействий и влияний, ведущих к ухудшению свойств земли и экологической обстановки на ней.

Признаками нерационального использования земель являются: низкие урожаи, засоренность посевов, низкий уровень агротехники, проявление признаков деградации почв, отрицательный баланс питательных веществ в почве и другие показатели, характерные для каждого конкретного региона. Ответственность за нерациональное

221

использование сельскохозяйственных земель предусмотрена приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. ¹ 160.

4.Невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель

èохране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. Конкретно это означает необоснованное сокращение или невыполнение предусмотренных соответствующими решениями и проектными материалами объемов агротехнических, лесомелиоративных, гидротехнических, мелиоративных, культур технических, некультивационных и других работ, финансируемых за счет бюджета или внебюджетных фондов. За невыполнение этих мероприятий ответственность предусмотрена КоАП РФ, приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. ¹ 160.

5.Использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель. Это фактическое использование земельных участков в целях, не соответствующих целевому назначению, установленному при предоставлении земельного участка собственнику, землевладельцу, землепользователю, арендатору, а также несоблюдение режима использования земель в случае установления таких ограничений и обременений правами других лиц. В приказе Госстроя России от 2 августа 1999 г. ¹ 18 указаны размеры штрафов, налагаемых за использование земельных участков не по целевому назначению.

6.Систематическое невнесение платежей за землю. Заключается в неуплате земельного налога в течение двух лет и непогашении задолженности по уплате земельного налога в течение последующего года, невнесении в установленные сроки арендной платы, неоплате потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, причиненных убытков и нанесенного ущерба.

7.Захламление земель. Это может быть накопление (складирование) на земельных участках коммунально-бытовых отходов, отходов производственной деятельности предприятий и транспорта, порубочных остатков на просеках и лесных делянках, складирование строительных материалов, оборудования и т.п. в непредусмотренных для этих целей местах. Размер штрафов указан в ЗК РФ и приказе Минприроды России от 25 мая 1994 г. ¹ 160.

8.Порча и уничтожение плодородного слоя почвы, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв. Штрафы, налагаемые за порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, определены в Земельном кодексе, Уголовном кодексе РФ, приказе Минприроды России от 25 мая 1994 г. ¹ 160.

9.Нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. В Земельном кодексе РФ и

222

приказе Минприроды России от 25 мая 1994 г. ¹ 160 рассчитаны штрафы за эти нарушения.

10.Проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель, что приводит к необходимости установления ограничений по использованию земель. Штрафы установлены в Земельном кодексе, приказе Госстроя России от 2 августа 1999 г. ¹ 18, приказе Минприроды России от 25 мая 1994 г. ¹ 160.

11.Искажение сведений о состоянии и использовании земель. Ответственность предусмотрена нормами Земельного кодекса РФ.

12.Нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации

îналичии свободного земельного фонда. Это означает непринятие мер по своевременному рассмотрению заявлений граждан о предоставлении им земельных участков, недоведение до граждан информации о ходе формирования фонда перераспределения земель и месте нахождения включенных в него земельных участков (см. приказ Госстроя России от 2 августа 1999 г. ¹ 18).

13.Уничтожение межевых знаков. Такое уничтожение включает в себя действия, приводящие к утрате в натуре (на местности) границ земельных участков (запахивание, хищение или уничтожение межевых знаков, другими способами) и к необходимости проведения работ по их восстановлению. Подробно эти правонарушения рассмотрены в ЗК и КоАП РФ.

14.Уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль над использованием и охраной земель по вопросам устранения нарушений земельного законодательства. Об ответственности за неисполнение предписаний госземинспекторов указано в приказе Минприроды России от 25 мая 1994 г. ¹ 160 и приказе Госстроя России от 2 августа 1999 г. ¹ 18.

Законом РФ от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предусмотрено судебное разрешение конфликтных ситуаций в данной отрасли права. Но это не исключает возможности административного порядка рассмотрения земельных споров.

Дисциплинарная ответственность работников в случаях административной ответственности юридических лиц, где они работают, предусмотрена Земельным кодексом РФ. Она не исключает возможности привлечения этих работников к дисциплинарной ответственности и при отсутствии административной ответственности юриди- ческих лиц. В противном случае в области земельных отношений работодатель может остаться без возможностей дисциплинарного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного Трудовым кодексом РФ. Таким образом, предусмотренная за-

223

конодательством ответственность за нарушения в области земельных отношений может помочь надлежащему действию Земельного кодекса РФ в интересах обеспечения земельного правопорядка.

Направления совершенствования земельного законодательства. Потребность совершенствования правовой базы рынка недвижимости влечет за собой необходимость решения ряда задач, связанных прежде всего с повышением эффективности государственного регулирования в этой сфере, устранения избыточного административного вмешательства в функционирование рынка. В сфере совершенствования нормативной правовой базы земельной реформы необходимо принятие конкретных и действенных мер, касающихся:

завершения территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости;

совершенствования механизма передачи права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости;

установления порядка определения арендных платежей и выкупных цен за земельные участки с учетом их сопоставимости, необходимости уменьшения размера отвлекаемых собственных средств предприятий на эти цели, в том числе с учетом возможности рассрочки платежей по выкупу земельных участков;

формирования земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки России, субъектов Федерации, муниципальных образований;

формирования информационной базы землеустроительной документации;

создания единого кадастра объектов недвижимости на федеральном уровне;

совершенствования системы государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним с индивидуализацией земельных участков и иных объектов недвижимости;

создания реестра свободных земель, обеспеченных соответствующей производственной инфраструктурой (транспортными коммуникациями, газо-, тепло- и электроснабжением, средствами связи), которые могут быть использованы под промышленную застройку, с предоставлением отсрочки при покупке земельного участка, внесенного в реестр (и запрете на вторич- ную его продажу на срок отсрочки), либо с продажей земельных участков в рассрочку, обеспечение применения упрощенного порядка регистрации прав на земельные участки;

упрощения предоставления права на земельные участки в целях реализации инвестиционных проектов;

224

законодательного оформления концепции единого объекта недвижимости, предполагающей регистрацию права собственности одновременно на земельный участок и на находящиеся на нем здания (сооружения);

обеспечения перехода к преимущественно конкурсному предоставлению земельных участков с их предварительным формированием как объектов недвижимости, предоставляемых в собственность или долгосрочную аренду в целях создания возможности для кредитования будущего строительства под залог земельного участка;

организации эффективного контроля над охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель;

обеспечения правовых условий оборота земель сельскохозяйственного назначения, включая ипотеку.

Для устранения трудностей, возникающих на практике в сфере государственного регулирования рынка недвижимости, необходимо обеспечить выполнение следующих мер:

законодательно установить исчерпывающие условия каждого вида государственной экспертизы проектной документации, сроков ее проведения, регламент взаимодействия осуществляющих экспертизу органов и порядок определения стоимости проведения государственной экспертизы; привести в порядок финансирование органов, осуществляющих государственную экспертизу, в соответствии с бюджетным законодательством;

передать часть функций по регулированию деятельности профессиональных участников рынка недвижимости (оценщиков, страховщиков, землеустроителей) их объединениям и ассоциациям с целью повышения надежности и эффективности сделок на рынке недвижимости;

обеспечить продажу государственной и муниципальной не-

движимости по конкурсу, а также заблаговременно и публич- но предоставлять информацию о таких конкурсах.

Главной является проблема приведения в соответствие с Земельным кодексом Градостроительного, Лесного и других кодексов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов России и субъектов Федерации, принятых в последние годы, также регулирующих земельные отношения. Важна позиция Правительства РФ как главного субъекта законодательной инициативы, гаранта (согласно ст. 114 Конституции РФ) законности, в том числе в области земельных отношений, земельных прав и свобод граждан, охраны земельной собственности, в том числе федеральной, субъектов Федерации, муниципальной, частной — равным образом защищаемой.

225