2.6. Основы экологического права

Данный раздел пособия составлен по материалам [4].

На практике, к сожалению, имеет место деятельность предприятий, вызывающая вредное (негативное) воздействие на окружающую среду. Примеры таких видов деятельности АТК приведены на рис. 13.

Объекты и формы экологического вреда, приведены на рис. 14. Здесь показано, что экологический вред может проявляться в трех видах; антропогенный, физиологический и генетический, он оценивается в виде ущерба и убытков в отношении окружающей среды, здоровья человека и наших потомков.

В отношении окружающей среды причиняемый вред и форма

ответственности причинителя вреда показаны на рис. 15. Ниже в качестве примера приведены встречающиеся виды нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха (см. рис. 16).

Рис. 13. Виды вредной антропогенной деятельности

Эколого-экономическая ответственность связана лишь с фи-нансовыми расходами в виде платежей за загрязнение окружающей среды в пределах допускаемого государством уровня негативного воздействия, налогов за пользование ресурсами и расходов на экологическое страхование.

Виды эколого-правовой ответственности показаны на рис. 17.

2.7. Анализ административной ответственности за экологические правонарушения

Действующий Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ) содержит целый ряд запретов, распространяющихся преимущественно на должностных лиц и работников различных предприятий и организаций, обязанных соблюдать экологическое законодательство. В числе таких запретов наиболее масштабным следует признать ст. 8.1. Она является новой для российского административного законодательства, хотя и следует за другой новеллой – ст. 246 УК РФ, впервые введённой в текст уголовного закона при его принятии в 1996 г.

…«Статья 8.1. Несоблюдение экологических требований при

ВИДЫ ОБЪЕКТОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ВРЕДА

Экологические правонарушения

Вред (угроза вреда)

вина

противоправность

Природной среде

Здоровью человека

Формы вреда

УЩЕРБ — реальные или предполагаемые потери количества (или качества) природной среды («экологический ущерб»)

УБЫТКИ — экономически невыгодные для природопользователя последствия потерь («экономические убытки»)

Окружающей природной среде, включая человечество в целом

Здоровью человеческого индивида

Будущим поколениям человечества

Антропогенный вред

Физиологический вред

Генетический вред

Рис. 14. Объекты и формы экологического вреда

Рис. 15. Виды вреда и формы ответственности причинителя вреда

планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов».

Указанное несоблюдение влечёт наложение административно - го штрафа на граждан в размере от трёх до пяти минимальных раз-

Выброса любых загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения

Рис.16. В иды нарушений законодательства об охране

атмосферного воздуха

меров оплаты труда (МРОТ); на должностных лиц – от пяти до десяти МРОТ; на юридических лиц – от пятидесяти до ста МРОТ.

Поскольку статья 8.1 сформулирована достаточно абстрактно, уяснение её содержания требует особого внимания. Комментируя эту норму, необходимо отметить следующее.

1. Статья содержит формальный общий состав нарушения экологических требований в процессе разнообразной производственной деятельности на различных её этапах. Это означает, что для привлечения к административной ответственности достаточно допустить (умышленно или неосторожно) нарушение (несоблюдение) экологических требований на любом из этапов производственной деятельности, перечисленных в комментируемой статье, и в масштабах любого предприятия, сооружения или иного объекта производственной деятельности. При этом наступления самих вредных последствий не требуется.

Сформулирован состав административного правонарушения с большим числом альтернативных признаков объективной стороны, указывающих, на каких именно этапах деятельности может происходить нарушение экологических требований, а так же на место совершения правонарушения (предприятие, сооружение, иной объект).

2. Наиболее общим образом экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе

ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

(по способам применения санкций)

УГОЛОВНАЯ (применяется к физическим лицам) предусмотрена за совершение экологического преступления в соответствии с действующим законодательством РФ и республик в ее составе

Прямо предусмотренные «экологические составы»

«смежные» составы преступления

Составы преступления, одновременно выполняющие экологические функции

АДМИНИСТРАТИВНАЯ (применяется к юридическим и физическим лицам) предусмотрена за совершение экологического проступка при отсутствии состава преступления: штраф, изъятие продукции, лишение лицензии; при одновременном возмещении вреда, причиненного природной среде

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ (применяется к юридическим и физическим лицам) предусмотрена за причинение вреда: 1) природной среде; 2) здоровью человека; 3) имуществу (собственности) – в полном объеме

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ (применяется к физическим лицам) предусмотрена за совершение экологического проступка в связи с не выполнением служебных обязанностей, одновременно причинивших вред окружающей среде

МАТЕРИАЛЬНАЯ (применяется к физическим лицам) – в отношении должностных лиц, причинивших вред природной среде по своей вине

Рис.17. Виды эколого-правовой ответственности в РФ

в эксплуатацию и выводе из нее предприятий, сооружений и иных объектов, их эксплуатации сформулированы в главе 7 «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» (ст. 34…39) Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г.; требования к отдельным объектам, сгруппированным по отраслям народного хозяйства, - в ст. 40…49, требования к отдельным видам воздействия и т.п. - в последующих статьях этой главы Закона.

Помимо указанного, и другие федеральные законы в специальных главах или отдельных статьях устанавливают требования к

производству работ. При этом особое значение имеют акты, регламентирующие размещение, строительство, эксплуатацию опасных объектов, т.е. объектов атомной энергетики, объектов по уничтожению химического оружия и др. (см., федеральные законы «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 г. «О радиационной безопасности населения» от 9.01.1996 г., «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 г., «Об уничтожении химического оружия» от 2.05.1997). Ряд важных экологических требований установлен федеральными законами, регулирующими специальные виды деятельности, например «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 г. или охрану особо значимых ценностей («О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.05.1999 г.) и др. Множество правовых предписаний содержится в постановлениях Правительства РФ и ведомственных нормативных атаках соответствующих министерств и иных органов управления. Ведомственные нормативные акты имеют различную форму (положения, правила, инструкции, методические рекомендации и т.п.) и должны быть утверждены приказом руководителя (решением коллегии) министерства (в соответствии с указами Президента РФ от 9.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов власти» и от 20.05.2004 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» нормотворческая функция возлагается исключительно на министерства), а так же зарегистрированы в надлежащем порядке.

Это означает, что экологические требования должны быть установлены в законе или нормативно-правовом акте и иметь юридическую силу правовых норм. Не вошедшие в правовые нормы научные либо научно-практические рекомендации не могут рассматриваться как правила охраны окружающей среды (экологические требования) независимо от характера их признания в научной литературе. В то же время экологические требования могут быть установлены в обязывающих документах самого предприятия (организации), например, в планах природоохранных мероприятий, обязанностях должностных лиц и т.п. Их несоблюдение может повлечь дисциплинарную ответственность.

Правила охраны окружающей среды по своему содержанию отличаются от общих и специальных правил безопасности, ответственность за нарушения которых предусмотрена иными статьями КоАП РФ.

Основными элементами экологических требований являются: а) общие требования по охране окружающей среды; б) общие требования к производственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду; в) обязанности (общие и специальные); г) технические регламенты, стандарты, нормативы, характеристики состояний.

3. При проверке противоправности устанавливают наличие или отсутствие ряда правовых признаков несоблюдения экологических требований. Во-первых, оно (несоблюдение) должно быть направлено именно против предписаний (правовых норм), которые с правовой и практической точек зрения являются правилами (требованиями) охраны окружающей среды, а не какими- либо иными. Рассматриваемое деяние отсутствует в случае нарушения правил внутреннего трудового распорядка, нормативов освещённости рабочего места, качества воздуха в производственных помещениях и т.п. Во-вторых, оно должно выражаться в грубом неисполнении должностных, служебных (общих и специальных) обязанностей, возложенных на данное лицо, например в отступлении от нормативов выбросов, лимитов образования отходов, в совершении действий без разрешения (лицензии) и т.п. В-третьих, несоблюдение экологических требований как грубое нарушение профессионального долга должно происходить в сфере производства работ и вытекать из предписанного нормативно-правовыми актами порядка осуществления работ.

4. При решении вопроса о привлечении к административной ответственности проверке подлежат ещё два момента:

а) отсутствие крайней необходимости и б) исполнимость эко-логических требований. В первом случае должно быть установлено, что лицо не соблюдало экологические требования, поскольку такое несоблюдение произошло для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а так же охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причинённый вред является менее значительным, чем предотвращённый. Согласно ст. 2.7 КоАП РФ в этом случае деяние не может быть признано административным правонарушением. Во втором случае должна быть установлена исполнимость экологических требований, поскольку практика показывает, что они могут быть сформулированы таким образом, что вся ответственность руководителя предприятия перемещается на исполнителя, который реально не имеет возможности выполнить предписание (не выделены или не исправлены приборы, иное оборудование, неисправны очистные сооружения и т.п.).

1. Объект правонарушения - определённый в законодательных и иных нормативных правовых актах экологического или смежного с ним (например, горного) законодательства порядок производства работ на разных его этапах (размещение, строительство и т.д.) и в разных сферах (промышленность, строительство, научная деятельность и д.р.).

2. Объективная сторона данного правонарушения охватывает деяние (действие или бездействие), состоящее в несоблюдении экологических требований при планировании, технико-экономи-ческом обосновании проектов, проектировании, размещении, строи-тельстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов. Под проектированием понимается совокупность технологических процедур, осуществляемых на основе специального решения уполномоченными на то лицами и влекущих определённые правовые последствия.

Размещение объектов – деятельность по определению пространственного расположения и организации планируемых сооружений, транспортной инфраструктуры, населённых пунктов, производственных комплексов и т.п.

Строительство-сооружение, реконструкция, переоборудование и иное создание новых либо преобразование (в том числе функциональное) существующих объектов.

Ввод в эксплуатацию - существующая в строго определенной

юридической форме процедура сдачи построенного (реконструированного, модернизированного и т.п.) объекта исполнителем и приёмки его специально уполномоченными лицами, включающая проверку, как документации, так и фактического состояния объекта, пробный запуск, введение в действие (включение в постоянный технологический цикл), начало функционирования, использования, применения.

Эксплуатация объекта – использование его в соответствии с определёнными целями для получения продукции, обеспечение жизнедеятельности населения и т.п.

Вывод из эксплуатации обычно рассматривается как заключительный (иногда - как самостоятельный) этап эксплуатации объектов.

Перечень работ закрытый. Следовательно, за осуществление работ, не указанных в тексте комментируемой статьи, административная ответственность в случае не соблюдения экологических требований наступить не может.

Поскольку состав административного правонарушения - формальный, наступление последствий не требуется, а деяние считается оконченным в момент совершения любого из нарушений экологических требований на любом из перечисленных в норме этапов производственной деятельности.

3. Несоблюдение экологических требований в виде действия может состоять в использовании непредусмотренных методов расчёта, запрещённых технологических процессов, отказе от выполнения работ или осуществления деятельности, которая не соответствует условиям разрешений и лицензий, превышении нагрузок на очистные сооружения. Это может выражаться в начале работ без необходимых заключений специально уполномоченных органов, иных документов; проведение предварительного согласования места объекта без учёта мнения всех заинтересованных лиц, установке оборудования без специалистов и т.п. Несоблюдение экологических требований в виде бездействия состоит в невыполнении обязанностей, прямо предусмотренных правилами охраны окружающей среды, в частности неполучения или игнорирования информации, учёт которой обязателен при производстве указанных в статье работ, в уклонении от проведения государственной экологической экспертизы или иных требуемых законом экспертиз, уклонение от регистрации используемых сырья, материалов, не проведении контрольных проверок, замеров и т.п.

4. Субъекты правонарушения указаны в санкции коммен-тируемой статьи – это граждане, должностные и юридические лица. Граждане и должностные лица являются специальным субъектом. Это означает, что привлекаемый к административной ответственности по ст. 8.1 лицо, достигшее 16 летнего возраста, в силу закона, должностного полномочия или служебного поручения ответственно за соблюдение экологических требований. К таким лицам относятся те, на кого возложены: общая ответственность за производство работ; специальные обязанности по осуществлению отдельных видов работ или функций. Юридическим лицом в соответствии с гражданским законодательством РФ считается образованное и зарегистрированное лицо, осуществляющее в соответствии с уставными документами, лицензиями, договорами и т.п. любой из указанных в статье видов работ.

5. Субъективная сторона – умышленная и неосторожная вина. Согласно ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признаётся совершённым умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своих действий (бездействие), предвидело их вредное последствие или желало наступления таких последствий, или сознательно их допускало, либо относилось к ним безразлично (ч. 1), и совершённым неосторожно, если лицо его совершившее предвидело возможность наступления вредных последствий своих действий (бездействие), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий, хотя должно было их предвидеть (ч. 2).

Законодательное определение форм вины при совершении административного правонарушения ориентировано в первую очередь на материальные составы. Но, тем не менее, эти конструкции применяются и в отношении формальных составов административных правонарушений. В этом случае, конечно, исключается – при умышленной форме вины – желание наступления вредных последствий, иначе деяние могло бы быть квалифицировано как диверсия или иное преступление. Вопросы учёта последствий или возможности их наступления при формальных составах правонарушений преступлений широко обсуждаются в уголовно-правовой и административно-правовой литературе. Ещё более сложно выглядит проблема установления вины и определения её формы в том случае, когда субъектом административного правонарушения является лицо (ст. 2.10 КоАП РФ).

6. Статья представляет собой аналог материального состава экологического преступления (ст. 246 УК РФ) и призвана играть роль своеобразной резервной нормы, а так же заменяет отдельные специальные составы административных проступков в целях экономии текста закона.

Разграничение со ст. 246 УК РФ проводится в первую очередь по признаку объективной стороны - последствием деяния. Дело в том, что ст. 246 устанавливает ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенные изменения радиоактивного фона, причинении вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия.

7. Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль (ст. 23…29). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч. 1 ст. 28…30).

Раздел составлен по публикации [12].